主講人：北京市城市規劃設計研究院副院長　石曉冬
　　石曉冬副院長從中共中央、國務院對《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》的批復中對北京提出的減量發展要求切入，詳細介紹北京為什麼要實施減量發展，實施減量發展的基本要求有哪些，落實減量發展的具體內容是什麼。
　　1、為什麼要實施減量發展？
　　在改革開放後的近40年時間裏，北京實現了快速的發展，在人口和經濟快速增長的過程中，也伴隨著建設用地的快速增長。尤其近二十年來，北京的城市增長進入快速發展期，城市邊界也越來越模糊。
　　從1975年到1988年、1992年、2002年，一直到2016年，北京城市建設用地的規模不斷擴張，基本上平原地區呈現了“攤大餅”的擴張方式。與此同時，相對脆弱的生態環境也不斷受到建設的侵蝕，其中有一種相輔相成的空間關係，二者相生相伴。
　　通過研究發現，過去簡單粗放鋪攤子、聚集資源謀發展的方式，GDP增長依賴於土地的粗放投入和簡單的人口增加，這種發展方式的慣性很強。表現為以下四個方面：
　　1)規模突破：“城進鄉退”實際演變成“城鄉並進”；農村集體建設用地缺乏管控，遷村並點效果不明顯。
　　2)結構突破：“拆舊建新”實際演變成“建多拆少”。
　　3)佈局突破：中心城集聚效應持續增長，新城反磁力不足，環中心城小城鎮異軍突起，“中心城-新城-鎮”的城鎮體系實際演變成“兩頭大，中間小”。
　　4)底線突破：城進綠退，綠隔、綠楔等生態控制線未實現規劃預期。
　　這種情況造成了快速增長的人口和相對鬆散的建設用地兩者共同存在的狀態，導致城市運作效率不高，勢必加劇中心城區的負荷。例如，如果就業繼續集中在城六區，而居住疏解到週邊，只能增加更多的長距離通勤，而路面、地鐵的擁擠正是北京給人“人口密度過高”感受的由來，實際上是人口流動的過密。
　　2、減量發展的基本要求是什麼？
　　基於這種情況，新版總規提出了減量發展的基本要求：
　　首先，減量發展的核心是堅持以資源環境承載力為剛性約束條件，強化城市發展的總量約束和邊界約束。它一定是兩手--一方面控總量，一方面對空間邊界加以約束，並且兩手都要硬。通過這種約束，讓北京走出一條內涵集約發展的新路，也就是實現中央要求的--北京率先去探索人口、經濟密集地區優化開發的新模式。
　　其次，要緊緊抓住疏解非首都功能這個牛鼻子。這次城鄉建設用地規模總量在減，我們的發展空間哪兒來？是靠疏解。疏解騰退出來的空間要統籌安排，要精打細算，所以，要考慮好疏解和整治、疏解和提升、疏解和承接以及疏解和協同的關係，力求在疏解功能中實現更高品質、更可持續的發展。
　　第三，要切實發揮城市規劃的戰略引領和剛性管控作用，實現由數量擴張型規劃向品質提升型規劃的轉型，這次是重大的一個轉型，是北京市在社會經濟發展新階段土地投放和規劃管理方式的根本性轉變。
　　減量發展，“減量”　是手段，“發展”　是目的。
　　減量的核心是建設管理的數量調控和空間調控，體現為更剛性的邊界和底線約束；
　　發展的核心是建設管理的結構調控，體現為更科學的資源配置。
　　這次總體規劃提出了很多“減”和“降”，實際上其背後隱含著很多“增長”與“提升”，主要體現在八個方面，
　　總體來看，新版北京總體規劃對於建設用地的調控是非常嚴格的，要堅持人口、資源、環境協調發展，提出了減量發展總體戰略，這是倒逼經濟發展方式轉變，要用較少的資源消耗支撐經濟社會可持續發展。對於建設用地的管理：
　　從長遠發展，構建了包括用地規模、建築規模、空間邊界、城鄉結構、用地結構的綜合調控框架與指標。
　　在實施中，建立起以拆佔比、拆建比、職住用地比、兩線三區為核心的嚴格管理手段。變單一項目平衡為區域平衡，建立以區為主體、以鄉鎮(街道)為基本單元的統籌規劃實施機制。
　　同時，在減量中要保持合理GDP增速，必須同步持續提高全社會勞動生産率和地均産出率。
　　3、減量發展的具體內容有哪些？
　　落實減量發展的一些具體內容，主要有六個方面：
　　關於嚴格控制人口規模
　　北京的城市發展目標是國際一流的和諧宜居之都，其中一個很重要的要求，就是每人平均水資源量要逐步達到宜居。所以，對於城市建設來講有很重要的一個原則，就是以水定人，來明確人口總量的“天花板”。
　　按照全市的供水資源量和每人平均水資源量來確定北京的常住人口規模，2020年控制在2300萬人以內，2020年以後長期穩定在這一水準。這次城市總體規劃反覆在強調我們總量控制的同時更為重要的是轉變發展方式，大幅度提高勞動生産率。
　　勞動生産率的水準怎麼提升？就是不斷地提升創新發展、創新驅動在發展裏的比重，主要是通過全社會的研究與實驗佔GDP的比重，實現“三城一區”由原來的聚集資源謀發展的驅動變成科技創新的驅動，通過疏解、退出一般性産業推動傳統産業轉型升級等方式，一方面是疏解退出，一方面是不斷的提升，去提高全社會的勞動生産率。
　　關於降低平原地區開發強度
　　控制開發強度指平原地區建設用地面積佔平原地區面積的比例，是一項約束性指標。這次城市總體規劃明確提出，要降低平原地區開發強度，　2020年由現狀46%下降到45%以內，2030年力爭下降到44%。
　　控制開發強度是保障平原地區生態環境容量的重要基礎，我們要發展，但更要堅持生態優先，更要堅持發展和生態達到一個比較合理的平衡。
　　按照降低開發強度的這一要求，有一些具體舉措，包括建設森林城市，通過建設森林城市去提高綠色空間的規模和品質，從綠色空間的建設來看，
　　第一，要搭體系，構建“一屏、三環、五河、九楔”網路化的市域生態空間結構。
　　第二，在節點上，尤其是在一些廊道上要推進大尺度的城市森林、郊野公園、濕地的建設，有些硬指標，2035年全市的森林覆蓋率要達到45%以上，平原地區的森林覆蓋率達到35%以上。
　　第三，是我們的重點，也是我們的難點，就是在綠化隔離地區實現“減量、提質、增綠”，推動低端産業疏解、集體建設用地騰退和集約利用，高品質建設一道綠隔城市公園環和二道綠隔郊野公園環。
　　第四，在這個基礎上進一步構建　“綠道、藍網　、風廊”系統，營造健康宜居環境。到2035年，大概要形成全市2000公里綠道，中心城區還要形成5條一級通風廊道以及多條二級通風廊道，讓城市微風環境更為舒適，降低城市的熱島(效應)。此外，到2020年，中心城區將形成大約300公里的藍網水系，到2035年增加到約500公里。
　　關於城鄉建設用地規模減量
　　城鄉建設用地規模控制面臨人口資源環境約束和現實用地需求之間的巨大反差。綜合考慮現狀城鄉建設用地規模和結構以及北京市常住人口規模控制目標，按照城鄉統籌、集約高效、宜居適度的原則，確定北京市2035年城鄉建設用地規模減到2760平方公里左右。考慮到實施時序，2020年減到2860平方公里左右。
　　所以，北京這一輪是在全國第一個提出減量發展的城市，我們是真減，從現狀建設用地減到這個水準，它的辦法就是實現增減掛鉤，將來不是説沒有新建設，新建設一定要跟減挂起鉤來，先減後增，實現多拆少建，多拆用地、少佔用地，建立拆佔比，是一個嚴格的管控制度。
　　關於集體建設用地減量與城鄉發展一體化
　　首先，從總體來看，城鄉缺乏統籌，城鎮建設用地得到有效控制，村莊建設用地(集體建設用地為主)規模大、粗放蔓延，是導致城鄉建設用地約束性指標突破的主要原因，也是城市“攤大餅”蔓延的主要因素。
　　其次現狀集體建設用地的基本情況，可以表現出總量大、每人平均多、承載外來人口多、産業多、近郊分佈比較多、違規違法的問題多。
　　第三，這次專門提出要進行集體建設用地減量，大力推進農村集體工礦用地的整治，積極穩妥推進農村居民點的整理。
　　第四，加強城鄉統籌，實現城鄉發展一體化。把城市和鄉村作為有機整體統籌謀劃，破解城鄉二元結構，充分挖掘和發揮城鎮與農村、平原與山區各自優勢與作用，創新完善中心城區-北京城市副中心-新城-鎮-新型農村社區的現代城鄉體系，形成以城帶鄉、城鄉一體、協調發展的新型城鄉關係。
　　關於嚴控兩線三區邊界
　　這次空間管制，北京市提出用“兩線三區”的管理方法進行管理，將建設用地管理目標落實到空間邊界的管理上。劃定城市開發邊界與生態控制線，將市域空間劃分為集中建設區、限制建設區和生態控制區，實現兩線三區的全域空間管制，遏制城市攤大餅式發展，反過來其實也是倒逼發展方式的轉型。
　　生態控制線，就是以生態保護紅線和永久基本農田保護紅線為基礎，將具有重要生態價值的山地、森林、河流湖泊等現狀生態用地和水源保護區、自然保護區、風景名勝區等法定保護空間劃入生態控制線。其中，永久基本農田保護紅線，基本農田的保護面積佔到了150萬畝，佔到全市域面積的6%，而生態保護紅線約佔市域面積的26%左右，這是最為剛性的管控。
　　城市開發邊界，就是在城市的集中建設行為。比較高水準的建設行為是放到了開發邊界裏邊，作為一個集中建設的方式，把它作為一個重要的管控手段去遏制城市攤大餅的發展，嚴格管控城鄉建設用地規模。2020年開發邊界以內集中建設區佔到了市域面積的14%，也就是説未來我們主要的建設、大規模的建設、高密度的建設主要是集中在開發邊界之內。
　　關於壓縮生産空間規模
　　這次專門提出要壓縮生産空間，生産空間的現狀大概佔到了全市的27%，總體規劃提出2035年要壓縮到20%以內。另外一方面又適度提高了居住用地的比重，由現狀的1：1.3提高到1：2。與此同時，要提高居住配套用地的比重，包括完善公共服務設施、擴大公共綠地。
　　所以，首先要建立一個覆蓋城鄉優質均衡的公共服務體系，這是全覆蓋的，包括教育服務、健康服務、養老服務、公共文化、健身、社會救助和助殘等等。
　　在全覆蓋的同時，還要不斷提高生活性服務業的品質，形成居民和家庭服務、健康養老、旅遊、體育、文化、法律、批發零售、住宿、餐飲以及教育服務培訓等十大便民服務網路，總體規劃裏提出一套重要的約束指標，就是一刻鐘社區服務圈，我們到2020年是全市的城市社區步行15分鐘能夠享受到所有的生活服務業的服務。到2035年，城鄉社區步行15分鐘要享受到所有服務體系的服務。
　　在提高居住品質的同時，要大幅度地壓縮生産用地的規模，在大幅壓縮集體産業和部分低效國有産業情況下，騰退與轉用相結合，鼓勵集體産業用地和低效國有産業用地轉型，騰退空間用於補充居住、公共服務、基礎設施和城市綠化用地。
　　在壓縮工業用地、産業用地的同時，更為重要的是利用有限的産業用地高水準地集約利用，尤其是建設“三城一區”，打造北京經濟發展的新高地。“三城一區”是中關村科學城、懷柔科學城和未來科學城，以及創新型産業集群和中國製造2025創新引領示範區，也就是説未來三個科學城進行的高水準的、世界水準的科技創新的研發的成果轉化既要有全球、全國的轉化，也要有在北京這個示範區裏進行轉化。
　　三城一區空間佈局
　　在提高科技創新水準的同時，北京市還有優勢的現代服務業。北京優勢的現代服務業主要有金融業、科技服務、資訊服務、創意文化以及商務服務業這五大類，未來要優化、提升這五類服務業的水準。提升水準的同時，把主要的現代服務業集中到主要的功能區裏面，包括，
　　4個成熟功能區：北京商務中心區、金融街、中關村西區和東區、奧林匹克中心區；　
　　4個有潛力功能區：城市副中心運河商務區和文化旅遊區、新首鋼高端産業綜合服務區、麗澤金融商務區、南苑-大紅門地區；
　　2個臨空經濟區：北京首都國際機場臨空經濟區和北京新機場臨空經濟區。
　　在我們一些既存地區，已經是産業區的地區，還要通過存量用地的提升，不斷地騰籠換鳥，來推動傳統産業的轉型升級。北京市未來的傳統産業轉型也偏重於智慧製造和綠色製造。
　　減量發展是一個重大的改革，減用地的同時也要進行控建築、調結構，特別難的是在減用地管控的同時對建築規模進行調控，這也是一個重大的挑戰。
　　為了實現減量的目標，傳統的“招商引資+土地財政+房地産平衡”的城市發展建設模式難以為繼。必須改革土地一級開發、棚戶區改造等實施模式，必須在土地制度、財稅制度、投融資體制等領域加大綜合配套改革力度。同時，還要考慮各級政府的財政平衡問題，加強制度設計，穩步推進。