一、制定背景
我市進入減量發展時代，土地越來越成為稀缺資源，面對城市更新、精細化治理的要求，向上向下進行空間拓展是未來發展的重要方向，國有建設用地使用權分層設立政策訴求迫切。2022年，經開區先行先試出臺了《北京經濟技術開發區國有建設用地使用權分層供應管理的若干規定（試行）》，取得了良好實施效果，為全市層面國有建設用地立體分層設權文件的出臺奠定了良好的實踐基礎。
二、制定目的
為了凝聚全市對立體分層開發管理的共識，確立統一的標準和規則，規範我市土地立體化開發利用相關工作，推動《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》《北京市城鄉規劃條例》《北京市城市更新條例》等法律法規與政策文件中“協調地上地下空間的關係，促進地下空間資源綜合開發利用”“堅持立體分層開發，統籌地上地下空間佈局”“堅持地下綜合開發，統籌地上地下空間功能”“堅持體制機制改革，統籌地上地下管理體系”等要求的落地實施，現起草《關於推進分層設立國有建設用地使用權工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），指導全市開展國有建設用地立體分層設權工作，把土地節約集約利用落到實處。
三、主要內容
（一）總體要求
明確堅持“規劃統籌、節約集約、協同治理”的基本原則，規範和完善國有建設用地立體開發建設各項管理制度，為首都高品質發展提供有效空間保障。
（二）適用範圍
本市行政區域內分層使用地表、地上（如地鐵上蓋建築、高架橋等）、地下（如軌道交通、地下通道、地下商業等）國有建設用地的建設項目，涉及規劃編制、土地供應、規劃建設管理、確權登記等相關工作可按本意見組織落實。
（三）主要內容
1.充分發揮規劃引領作用。明確在專項規劃、控規、規劃條件、方案設計和規劃許可等不同規劃階段對空間立體開發的引導要求和實施保障，實現規劃管理的立體化和精細化。明確立體空間開發利用相關規劃要求，並不斷深化落實。
2.支援功能複合利用。提出“推進存量地下空間功能相容，重點用於補齊城市功能短板、補齊公共服務設施、完善生産生活配套”的工作要求。對於公共管理與公共服務用地、公用設施用地、綠地與開敞空間用地地塊進行分層利用的，應優先滿足公共利益及其空間主導功能。
3.健全分層設權建設用地供應管理制度。提出實施差別化的供地方式，細化可以協議出讓或租賃國有地上、地下空間建設用地使用權的情形。根據不同情形，明確國有土地立體設權項目供地年限和供地價格相關規則。
4.規範城市立體空間建設項目規劃建設管理。明確結建式地下空間工程可與地表建設工程一併申請辦理規劃許可手續；單獨開發利用地上、地下空間的，應當申請辦理單獨的規劃許可手續。
5.完善城市立體空間産權管理。確權登記階段，明確了國有土地立體設權的權屬範圍及登記規則，同時，針對地上或地下建（構）築物佔用地表國有建設用地使用權等特殊情形，可申請地役權登記，強化不動産産權管理。
（四）保障機制
通過加強協調銜接、支援探索創新、強化監督指導，推動分層設權工作順利開展。
四、主要創新點
（一）創新內容
《指導意見》通過重點細化取得一定的創新：主要就供地價格等政策要點，充分與我市工作實際相銜接、細化，如實行差別化地價支援政策，鼓勵地下空間開發利用。地下空間國有建設用地使用權以出讓（租賃）方式取得的，充分考慮成本差異，實行地價向下遞減的優惠政策，其土地出讓價款通過採取地下空間修正系數、以政府土地出讓收益為核算依據等核算標準評估確定地價。除另有規定外，地下三層及以下地下空間，可免予繳納土地價款。
（二）與相關規定的銜接情況
《指導意見》起草過程中，以《民法典》《土地管理法》等上位法為統領，以《北京市城鄉規劃條例》《北京市城市更新條例》等我市法規為依據，以《自然資源部關於探索推進城市地下空間開發利用的指導意見》等部級規範性文件為指導，並參考我市經濟技術開發區、上海、深圳等地相關政策法規的具體規定，做到了充分銜接。
