京規自發〔2026〕177號
各分局、機關各處室、委屬各單位，市城鄉結合部建設辦：
根據《民法典》《土地管理法》《自然資源部關於探索推進城市地下空間開發利用的指導意見》，為落實節約集約用地、提高土地利用效率要求，市規劃和自然資源委員會研究制定了《關於推進分層設立國有建設用地使用權工作的指導意見》，經2026年第10次委主任辦公會審議通過，現印發給你們，請結合工作實際貫徹落實，形成更多實踐案例。
特此通知。
北京市規劃和自然資源委員會
2026年6月26日
關於推進分層設立國有建設用地使用權工作的指導意見
分層設立地表、地上和地下國有建設用地使用權是推進節約集約利用土地、提高土地利用效率的重要路徑，也是增強城市綜合承載能力、促進經濟社會高品質發展的重要措施。為進一步推進本市分層設立國有建設用地使用權工作，提出如下指導意見：
一、總體要求
立足本市發展實際，堅持規劃統籌、節約集約、協同治理，加強城市立體空間科學利用、複合利用，不斷規範和完善國有建設用地立體開發建設各項管理制度，保障公共利益與各方合法權益，提升土地立體利用效能，為首都高品質發展提供有效空間保障。
二、適用範圍
本市行政區域內分層使用地表、地上（如地鐵上蓋建築、高架橋等）、地下（如軌道交通、地下通道、地下商業等）國有建設用地的建設項目，涉及規劃編制、土地供應、規劃建設管理、確權登記等相關工作可按本意見組織落實。
三、主要內容
（一）充分發揮規劃引領作用
落實《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》和地下空間相關專項規劃要求，對於擬開發利用地上、地下空間的重點地區，推動立體空間詳細規劃編制。重點加強對地上或地下交通設施之間、交通設施與相鄰公共空間之間的連通引導，提出地上或地下道路、軌道交通、綜合管廊等基礎設施空間佈局要求，明確立體空間開發利用相關規劃要求。做好不同項目規劃實施和建設時序的銜接工作，以及與人防、交通、市政、應急等規劃的統籌。在規劃條件、方案設計和規劃許可階段，應對以上要求進行深化落實。
（二）支援功能複合利用
結合城市更新、城鎮低效用地再開發等重點工作，探索城市空間分層規劃和資源複合利用，促進城市功能佈局優化和地上地下空間協同。推進存量地下空間功能相容，重點用於補齊城市功能短板、補齊公共服務設施、完善生産生活配套。對於公共管理與公共服務用地、公用設施用地、綠地與開敞空間用地地塊進行分層利用的，應優先滿足公共利益及其空間主導功能。鼓勵在符合安全標準和綜合交通規劃要求的城市綠地、廣場、公交場站建設地下公共停車設施。
（三）健全分層設權建設用地供應管理制度
城市立體空間開發利用，應當依法取得建設用地使用權。嚴格落實國土空間規劃確定地表、地上和地下立體空間土地用途。地上空中連廊或地下聯通通道承擔公共交通功能的可確認為交通設施用途。
地上、地下空間國有建設用地使用權，按照地表國有建設用地供應方式和程式辦理。符合以下情形的，可以採用協議出讓（租賃）方式供應：
1.地表國有建設用地使用權人利用自有用地開發建設地下空間項目的。
2.附著于公共交通設施等公益性項目且受客觀條件制約不具備獨立開發條件的經營性空間。
3.宗地內及宗地間的地下聯通通道或地上聯通連廊。
4.國家和本市規定的符合協議出讓（租賃）條件的其他情形。
合理確定最高出讓年限，單建式的地上、地下空間建設用地使用權最高出讓年限按照土地用途類別確定；結建式的地上、地下空間建設用地使用權期限不得超過其土地用途對應的法定最高出讓年限，且不得超過地表的國有建設用地使用權出讓終止年限。
實行差別化地價支援政策，鼓勵地下空間開發利用。地下空間國有建設用地使用權以出讓（租賃）方式取得的，充分考慮成本差異，實行地價向下遞減的優惠政策，其土地出讓價款通過採取地下空間修正系數、以政府土地出讓收益為核算依據等核算標準評估確定地價。除另有規定外，地下三層及以下地下空間，可免予繳納土地價款。
（四）規範城市立體空間建設項目規劃建設管理
分層設立國有建設用地使用權的建設項目，應當依據土地有償使用合同或劃撥決定書約定，依法辦理規劃和建設審批手續。結建式地上、地下空間工程可與地表建設工程一併申請辦理規劃許可手續；單獨開發利用地上、地下空間的，應當申請辦理單獨的規劃許可手續。對於有立體空間開發利用的建設項目，應當兼顧公共安全需求、公共利益需要、空間利用效率和各類用地權益。統籌安排各類權利人的利用需求、建設時序，應符合法律規定的公共消防設施、防洪排澇防滲設施佈局要求和工程技術標準。
鼓勵綜合交通樞紐、重點功能區、重點商圈等地區採取整體規劃、統一建設、系統運營的方式，促進豎向立體綜合開發和橫向空間互聯互通，提升城市立體空間整體利用效率。
（五）完善城市立體空間産權管理
分層設立地表、地上和地下國有建設用地使用權，以土地有償使用合同或用地劃撥決定書及其附圖載明的水準投影坐標、豎向起止高程、水準投影最大面積和相關三維資訊確定其權屬範圍。地表、地上和地下國有建設用地使用權屬於不同權利人的，或土地權利性質不同的，或地上（或地下）用地投影範圍超出地表用地範圍的，宜單獨設權並劃分宗地單元。
分層設立地表、地上和地下國有建設用地使用權的建設項目申請辦理不動産登記時，申請人持項目用地批准文件等相關材料，依法申請辦理不動産首次登記，在登記簿及不動産權證書中註明 “地上（或地下）國有建設用地使用權”。依法利用國有土地立體空間建造建（構）築物的，可以申請國有建設用地使用權及建（構）築物所有權登記。地上和地下建（構）築物佔用地表國有建設用地使用權，且地表國有建設用地使用權屬於另外權利人的，可協商簽訂地役權合同，並根據不動産登記相關規定申請地役權登記。
推進國有建設用地使用權及建（構）築物所有權的三維地籍管理，探索建立涵蓋地表、地上和地下空間三維立體資訊平臺。
四、保障機制
（一）加強協調銜接
各分局要積極與相關部門、項目主體溝通協調，完善規劃編制、土地供應、規劃建設管理、確權登記等環節全鏈條服務流程，形成工作合力，確保項目順利開展。
（二）支援探索創新
支援各區針對軌道交通綜合開發、市政基礎設施綜合開發、地下空間整體開發等重點項目探索立體分層設權，強化創新經驗推廣應用，以點帶面推動工作。
（三）強化監督指導
健全完善鼓勵地上空間、地下空間立體開發的配套措施，強化對地下空間開發的全程全面依法監管，嚴格處理超越規劃條件的開發利用行為，維護國有土地的所有者權益以及利益相關主體的合法權益。
