一、起草背景
黨的十八大以來，黨中央對養老服務工作作出一系列決策部署，強調養老服務要重點關注失能等困難老年人的特殊需求。2021年重陽節，習近平總書記對老齡工作作出重要指示：要健全完善老齡工作體系，強化基層力量配備，加快健全社會保障體系、養老服務體系、健康支撐體系。2023年春節前夕，習近平總書記指出：要大力發展養老事業和養老産業，發展公辦養老機構和普惠型養老服務，特別要強化對特困、低保、高齡、失能老年人兜底保障。今年黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，強調積極應對人口老齡化，要求完善發展養老事業和養老産業政策機制。
高齡老年人和失能失智老年人是養老服務的重中之重。據統計，目前北京市共有80歲及以上高齡老年人69.8萬，其中，高齡失能老人16.36萬人，佔比23.44%；高齡自理老年人53.44萬人，佔比76.56%。同時，還有80歲以下失能失智老年人15.7萬人。“老老人”基本生活需求能否得到滿足，直接影響他們的晚年生活品質。對照護者來説，“老老人”家屬無論在生理、心理、工作、生活、時間、精力等各方面，壓力都顯著增加，“一人失能、全家失衡”的難題亟需破解。
2024年，市委將制定《關於加強“老老人”服務保障的若干措施》納入2024年市委深改委會議審議議題計劃。年初以來，市民政局會同市委改革辦在廣泛調研論證基礎上，起草了《關於加強“老老人”服務保障的若干措施（審議稿）》（以下簡稱《若干措施》），經多輪徵求市相關委辦局、各區政府及北京經濟技術開發區管委會意見，並經市委深改委和市政府常務會審議通過。2024年9月30日，市民政局、市發展改革委、市財政局等11個部門聯合印發了《若干措施》。
二、總體思路和主要創新點
《若干措施》聚焦“老老人”服務保障的短板弱項，發揮政府市場合力作用，提出了所有有針對性的改革舉措。總體思路有四個方面：一是突出資源統籌調配，堅持需求導向，把更多養老服務資源向“老老人”聚焦、向居家社區傾斜；二是突出發揮市場作用，加快培育品牌化、連鎖化經營主體，發展壯大養老市場，通過市場機制解決好供需匹配問題；三是突出醫養協同發展，打通醫療和養老銜接環節的堵點中斷點，讓“老老人”便捷享受醫療養老資源；四是突出要素支撐保障，從專業化、標準化、智慧化等方面，加大工作力度。
主要創新點集中在四個方面：一是優化“老老人”補貼津貼制度，推動補貼津貼向“老老人”中的重點群體服務聚焦，提高政策精準性、有效性。二是加強居家社區養老服務設施建設。在養老設施新建方面，明確以街道（鄉鎮）為單位，允許多個新建住宅區配建養老設施指標整合利用，實現統籌規劃、整合建設。在存量設施改建方面，制定相關操作辦法，分類明確不同類型存量設施的改建實施路徑和配套政策。三是完善居家社區養老服務供給網路。首次提出以街道（鄉鎮）養老服務中心為牽引，強化養老服務中心的資源統籌和服務調度功能、養老服務驛站的延伸網點功能、專業服務商的協同服務功能，推動形成共生發展的養老服務生態圈。四是深化“老老人”醫養協同發展。創新家庭醫生簽約服務激勵及考核機制；鼓勵醫務人員下沉基層開展醫養結合服務，在職稱晉陞、薪酬績效等方面予以傾斜；穩妥推進人口密集區部分一、二級醫院轉型為康復護理機構或增加照護床位。
三、主要內容
《若干措施》提出了6個方面20條改革措施。
（一）加強“老老人”需求調查和兜底保障，切實守住養老民生底線。主要有建立健全“老老人”養老需求調查和服務跟蹤機制、優化“老老人”補貼津貼制度、強化“老老人”兜底服務、加強“老老人”權益保障等4項措施。具體內容包括：一是建立“老老人”養老需求調查和分析機制，定期發佈“老老人”服務統計數據和本市養老機構平均收費價格；以北京養老服務“一網一端一平臺”為依託，利用人工智慧等科技手段，實現精準服務和分析。二是優化養老服務補貼津貼政策，推動補貼津貼向“老老人”中的重點群體服務聚焦。三是強化“老老人”兜底服務，聚焦重度失能失智老年人居家長期照護服務需求，加強家庭養老床位建設和供給；發揮公辦養老機構兜底保障作用，實現經濟困難失能失智老年人願住盡住、應保盡保；明確和強化家庭養老責任，探索建立失能失智老年人家庭喘息服務機制，緩解家庭照護者照護壓力。四是加強“老老人”權益保障，推廣養老服務制式合同網簽，防範和打擊侵害老年人權益行為；開展“老老人”特別是老殘共養家庭監護服務試點，探索意定監護實施路徑，解決就醫、養老、遺産繼承等意定監護難題。
（二）優化“老老人”服務設施功能佈局，提升綜合服務效能。主要措施有加強居家社區養老服務設施建設、健全居家社區養老服務供給網路、加快補齊農村“老老人”服務短板等3項措施。具體內容包括：一是統籌考慮區域人口老齡化程度、“老老人”分佈等因素，精準佈局養老服務中心，積極培育社區養老服務機構；根據規劃要求和實際需要，以街道（鄉鎮）為單位，允許多個新建住宅區配建養老設施指標整合利用，實現統籌規劃、整合建設；積極推進適老化改造，開展老舊小區養老設施補短板行動，對養老服務功能不足的採取置換、購置、租賃等方式加強服務供給。二是強化區級養老服務指導中心的統籌作用，構建以養老服務中心為綜合樞紐，養老機構、養老驛站為延伸網點，專業服務商為協同網點，與社區衛生服務中心等機構協同的居家社區養老服務供給網路；依託養老服務中心建立“老老人”需求實時響應、供給精準匹配平臺，形成全市統一的分佈式、樞紐型、平臺化養老服務網路，以多元化方式增加供給有效性；分層分類引入專業服務商為“老老人”居家養老提供康復護理、就醫陪診、家政維修等服務。三是瞄準實現農村“老老人”養老服務全覆蓋，推進農村互助性養老服務，完善“鄉鎮養老服務中心（鄉鎮敬老院）+養老驛站+鄰里互助點”農村養老服務體系；開展鄉鎮敬老院改造提升行動，支援有條件的鄉鎮敬老院轉型為鄉鎮養老服務中心。
（三）擴大“老老人”普惠服務供給，培育養老服務市場。主要有培育品牌化、連鎖化經營主體，擴大普惠型養老服務供給，完善“老老人”助餐服務網路等3項措施。具體內容包括：一是支援養老服務經營主體品牌化、連鎖化發展，引入一批國內外知名品牌企業，培育一批專業化程度高、能力強、規模化運營的行業企業；優化養老服務領域營商環境，在市場准入退出、要素獲取、開展市場化服務等方面給予更有力的支援。二是推廣居家社區養老服務新模式，主要通過政府提供設施、培育市場供給主體、完善服務供給網路、規範服務供給標準等方式，加強對“老老人”的普惠服務供給；按照“同質同標”原則，深化京津冀養老服務協同發展，為有需求的“老老人”提供更多的普惠養老服務選擇。三是依託街道（鄉鎮）養老服務中心，織密養老助餐服務網路；鼓勵養老助餐經營主體多元化、連鎖化運營，因地制宜推行“中央廚房+社區配送”等模式，促進可持續發展；打造智慧用餐場景，優化老年人支付方式；採取社會化助餐、鄰里互助等多種方式，整合物業人員、志願者、社區工作人員、快遞外賣等相關力量開展送餐服務。
（四）完善“老老人”醫療服務供給，深化醫養協同發展。主要有完善醫養結合對接機制、更好發揮家庭醫生簽約服務作用、優化醫療護理服務資源供給等3項措施。具體內容有：一是完善屬地社區衛生服務機構、安寧療護機構與養老機構握手機制，支援以有償簽約服務等方式促進醫療機構開展醫養簽約合作服務；健全社區衛生服務機構、綜合醫院之間的“老老人”緊急救治及快速轉診綠色通道，鼓勵醫務人員下沉基層開展醫養結合服務。二是更好發揮家庭醫生簽約服務作用，健全老年人基礎病等健康資訊檔案，優先為“老老人”提供家庭醫生簽約服務，支援通過網際網路等方式開展居家醫療服務。三是優化醫療護理服務資源供給，立足實際條件，積極穩妥地推進人口密集區內部分一、二級醫院，轉型為護理機構或增加護理床位；鼓勵社會力量和社區衛生服務機構建設護理機構、安寧療護機構。
（五）推進“老老人”服務專業化標準化智慧化，強化養老服務要素支撐。主要有加強照護服務隊伍建設、建立健全保障標準體系、推進智慧養老場景建設應用、實現涉老數據共建共治共用等4項措施。具體內容包括：一是加大家庭照護人員培訓支援力度，支援行業協會開展養老護理員綜合評價，落實養老服務人才積分落戶政策，對符合條件的養老行業高技能人才加分。二是加強“老老人”養老服務標準體系建設，完善“老老人”照護服務標準，規範開展老年照護需求評估和服務工作，精準對接“老老人”照護服務需求。三是加強對養老服務領域新技術研發、場景建設、先進技術推廣應用的政策支援，積極推進智慧養老院建設，重點支援養老機器人産業發展。四是推動涉老數據有序開放和合理開發利用，建立高齡獨居、孤寡等特殊困難老年人群體生活數據異常監測預警體系，探索拓展一鍵呼等智慧養老場景應用，引入智慧水錶、智慧燃氣表等智慧監測預警設備，線上守護老年人安全。
（六）強化“老老人”服務改革組織保障，有效凝聚各方合力。主要有加強組織領導、強化督促指導、加大宣傳引導等3項措施。具體包括優化“七有”“五性”監測評價指標體系中關於養老服務的指標設置，適當增加養老床位使用率、“老老人”服務保障相關指標權重等。