為貫徹落實《北京市居家養老服務條例》、《國務院辦公廳關於推進養老服務發展的意見》(國辦發〔2019〕5號)、《市政府辦公廳關於加快推進養老服務發展的實施方案》(京政辦發〔2020〕5號)等有關法規和文件要求，進一步規範社區養老服務驛站建設運營管理，完善“三邊四級”就近精準養老服務體系，近期，市民政局、市財政局、市衛生健康委、市市場監督管理局、市消防救援總隊等5個部門聯合印發了《北京市社區養老服務驛站管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)。現解讀如下：
一、政策背景
2016年以來，北京市相繼制定了《關於開展社區養老服務驛站建設工作的意見》《北京市社區養老服務驛站建設規劃(2016年-2020年)》，圍繞老年人“周邊、身邊、床邊”服務需求，按照“政府無償提供設施、運營商低償運營”的思路，鼓勵社會力量興建具有日間照料、助餐服務、呼叫服務、健康指導、文化娛樂、心理慰藉等基本養老服務功能的社區養老服務驛站，打造居家社區養老服務的“總服務台”、“供需對接平臺”，就近滿足老年人居家養老服務需求。截至目前，全市共建成運營社區養老服務驛站1005家，基本形成了市級指導、區級統籌、鎮街落實、社區實施為責任主體的“三邊四級”就近精準養老服務體系，受到了社會各界的廣泛關注和老年人的普遍歡迎。但是，隨著驛站建設深入推進，驛站建設運營管理過程中的困難問題和薄弱環節逐漸顯現出來，影響制約了驛站健康可持續發展。主要體現在：
一是驛站規劃建設統籌不足。驛站是政府為社區老年人提供基本養老服務的重要載體和主要途徑。部分區沒有在政府層面統籌所有資源支援養老設施建設，至今仍有30%驛站設施由社會力量利用自有設施或租賃設施建設。有的基層未按照老年人口分佈圖落實驛站點位，建設前也未開展養老服務需求狀況調查，“哪能找到設施，就在哪建設驛站”。還有的基層對驛站運營方選擇缺乏有效規範措施，未能考慮驛站運營方的專業能力問題，也未能考慮與街鄉鎮養老照料中心運營方的銜接問題，致使驛站小碎散，因缺乏專業支撐服務效能不高。
二是驛站運營能力不足問題。不少驛站運營方由其他行業跨界而來，缺乏專業為老服務經驗，至今尚未探索到適合自身特點的盈利模式。有的驛站存在跑馬佔地的想法，不願考慮怎麼更好為老百姓服務，指望政府補貼存活。再疊加上老年人消費能力有限、驛站扶持政策落實不到位等因素，目前不少驛站面臨虧損狀態或者暫停營業狀態，周邊老年人服務需求難以有效滿足。
三是驛站建設發展存在重建設輕管理傾向。各級政府部門對驛站運營的後續管理缺位、越位、不到位。有的區重建設輕運營、重規模輕效益問題突出，建成後對驛站運營管理情況缺乏持續跟蹤監管，壓力傳導不到位。有的基層過度監管，以不出事為目標，主觀客觀限制驛站按市場規律組織服務，實現可持續發展。
二、主要內容
針對上述驛站建設發展存在的問題，從去年下半年以來，我們啟動了驛站管理辦法擬制工作。經反覆調研論證、廣泛聽取人大代表、政協委員、專家學者等各方意見，形成了《辦法》最終稿。主要內容有：
(一)放開驛站市場化服務束縛，激發驛站發展活力。
立足於解決當前部分基層對驛站管制過多、監管過嚴，驛站市場性作用發揮不足問題，《辦法》著力解除驛站市場化服務方面的束縛和限制，推動驛站在履行基本養老服務功能的同時，回歸其市場屬性。
一是支援驛站開展市場化服務。驛站作為政府提供基本養老服務的重要載體，由政府無償提供設施，交由社會力量運營管理，同時兼具公益性、市場性兩重屬性。由於受制于各級部門對養老服務屬性認識局限問題，近年來，對其定位始終在公益性、市場性之間搖擺不定，老百姓認為驛站是屬於政府舉辦的，就應當為老百姓無償提供服務；監管各方則認為既然是政府無償提供的設施，就得嚴格監管，不得隨意從事市場性活動，致使驛站發展面臨兩面夾擊、前堵後擁。《辦法》明確取消對驛站的過度管制，解除各級各方束縛在驛站上的不適應市場的管制行為，驛站只要聚焦老年人依法去組織服務，且不違反驛站管理負面清單，均應予以支援，以更好滿足社會上普通老年群體個性化、多樣化的養老服務需求。
二是優化社區養老服務監管方式。社區居家養老服務是一項綜合性工程。對於社區居家養老服務，目前政府還缺乏對應的市場監管模式。比如，民政部門鼓勵驛站依託中央廚房為老年人提供送餐服務，市場監管部門仍依據外賣配送服務規範標準進行監管，致使驛站送餐服務存在法律風險。依據市政府辦公廳《關於加快推進養老服務發展的實施方案》精神，《辦法》明確提出，區民政局要參照品牌連鎖便利店發展模式、監管模式，發揮街道(鄉鎮)對居家養老服務統籌作用，支援驛站連鎖品牌運營。
(二)規範驛站建設運營，切實減輕驛站運營發展負擔。
針對當前驛站運營方選擇隨意性大、專業服務能力不強、建設扶持政策落實不到位、運營成本壓力大等問題，《辦法》從建立驛站準入機制、加大驛站建設支援等方面進一步做出了規範要求。
一是建立驛站準入機制。《辦法》首次提出建立驛站準入機制，解決“由誰幹”的問題。驛站的運營主體應為具有法人資質的專業團隊，並具備以下基本條件：(1)具有三年及以上養老服務機構運營管理經驗。(2)應為連鎖運營的養老服務機構；(3)沒有嚴重失信記錄，且一年內沒有一般失信資訊記錄。
辦法實施之後新承接驛站運營的運營主體，應嚴格依照本條規定執行。這裡需要説明的是，《辦法》同時規定了三種例外情形，不受三年以上養老服務經驗及連鎖運營機構的限制：
第一，區民政局認定驛站運營方雖不符合條件，但運營能力突出的，可通過“一事一議”方式解決。
第二，現承接驛站運營的運營主體，如續簽可不受限制。
第三，由於農村地區專業力量引入難，農村幸福晚年驛站不受限制。
二是繼續強調驛站建設“政府無償提供設施”原則。目前，我市建成運營的1000多家驛站，仍有近30%的驛站設施由社會力量利用自有設施或租賃房屋建設。為避免基層政府以轄區內沒有找到合適的土地設施為由，不履行“政府無償提供設施”職責，《辦法》強調，要按照市政府辦公廳《關於加快推進養老服務發展的實施方案》規定，對於老年人口密集、社區養老服務設施不達標、尚未建設驛站的城鄉社區，由街鄉鎮通過租賃、置換等方式獲取土地或設施建設驛站，或通過給予租金補貼的方式吸引和鼓勵社會力量建設運營驛站。考慮到300以下平方米建築面積基本能夠滿足驛站建設需要，我們設定了最高給予300平方米租金補貼的限制，規定等於或者超過300平方米的，按照300平方米建築面積給予補貼，小于300平方米的按實際建築面積給予補貼。
同時，為規範驛站建設過程中有的基層亂收費行為，《辦法》規定，政府無償提供設施建設的驛站，嚴禁街道(鄉鎮)向驛站運營方收取或者變相收取各類保證金、租金、贊助費等費用。
三是規範委託運營協議簽訂。《辦法》提出，區民政局應指導街道(鄉鎮)與驛站簽訂委託運營協議，明確雙方的權利義務、委託運營年限和違約責任，細化驛站的服務職責和考核辦法。
關於政府無償提供設施的驛站委託運營年限問題，市財政局出臺了相關政策，就資産對外合作經營年限作出了規定。但考慮到驛站實際情況，希望各區民政局指導各街鄉鎮區分三種具體情況設定委託運營年限：第一，對於政府無償提供設施且進行已裝修改造的驛站，可先在委託運營協議內約定一定試運營期，試運營期間運營良好可以簽訂較長年限運營委託合作。第二，對於政府無償提供設施、但由企業進行裝修改造的，建議運營委託年限設定為三年或五年。第三，對於運營方租賃設施或利用中央國家機構提供的設施建設驛站的，應當給予大力支援，不對運營年限作出限制。
四是統籌規範驛站運營扶持措施。一方面，強調今後巡視探訪、精準幫扶等政府購買養老服務的項目，在同等條件下優先由驛站承擔，重點做好養老服務供需對接和介助服務，更好發揮驛站優勢和作用。
另一方面，鼓勵各區通過政府購買服務方式委託驛站為基本養老服務對象組織提供日間照料、康復護理服務、應急援助和巡視探訪服務：(1)日間照料服務，包括但不限于為基本養老服務對象提供助餐、助潔、助浴、助行、壓瘡預防、便溺護理等服務。(2)康復護理服務，包括但不限于為基本養老服務對象中的失能、失智、高齡、獨居老年人提供醫療康復護理服務，送醫、送藥到府服務等。(3)應急援助服務，包括但不限于在緊急情況下，為基本養老服務對象提供應急疏通、水電維修、緊急救護、陪同就醫、惡劣天氣下生活用品配送等。(4)巡視探訪服務，受區民政局或街道(鄉鎮)委託，對責任片區內的基本養老服務對象實施定期巡視探訪。
(三)推進驛站規範化管理，著力提升驛站服務效能。
近年來，各區在驛站建設過程中，普遍重建設輕管理、重規模輕效益問題，驛站雖然建成了，但運營管理是否規範、效能作用發揮如何並未給予過多關注。比如我們最近通過調查發現，不少驛站服務內容不完備、管理制度和標準不健全，服務效能低下，周邊群眾獲得感不高。針對這類問題，《辦法》從以下方面提出了改進措施：
一是重申了驛站的六大基本服務功能。針對目前部分驛站服務內容不完備、難以有效滿足群眾多樣化需求問題，《辦法》再次重申所有驛站應當具備呼叫服務、助餐服務、日間照料、健康指導、文化娛樂、心理慰藉等六大基本服務功能。與以往相比，《辦法》更加強調了驛站的供需對接平臺作用，強調發揮呼叫服務功能、助餐服務功能。
二是建立驛站服務責任片區。區民政局按照養老服務區域無縫銜接、服務人群全覆蓋的原則，督促指導街道(鄉鎮)統籌考慮區域內老年人分佈密度、驛站及養老照料中心的分佈、驛站規模等因素，科學劃分每所驛站服務的責任片區。市場化養老服務不受驛站服務責任片區的限制。驛站未能覆蓋的社區，區民政局應督促街道(鄉鎮)統籌協調附近的養老機構和驛站，就近拓展服務範圍，延伸服務半徑，並儘快提供設施建設驛站。
這裡需要強調的是，責任片區劃分主要是保障責任片區內老年人的基本養老服務需求，確保每位老年人有人管、服務需求能快速響應，並不意味著驛站只能在責任片區內開展服務。市場化養老服務不受驛站服務責任片區的限制。
責任片區劃定後，一是我們還要求區民政局要指導各街道(鄉鎮)將驛站地址、聯繫方式及所提供的為老服務內容、收費明細、監督電話等資訊在責任片區的社區(村)進行公示。二是驛站應在醒目位置公示責任片區範圍以及所提供養老服務的內容、收費標準、營業時間、監督電話等資訊。三是在實踐中，特別是要讓責任片區內每個基本養老服務對象均拿到驛站主體名單、責任清單及服務清單。
三是完善驛站服務管理規範。第一，規範驛站內部管理制度。驛站應按照國家有關標準規定，建立並完善內部管理制度，明確服務提供規範、服務品質控制規範、運作管理規範。收住臨時托養老年人的驛站，應參照執行養老機構管理相關標準，並配備必要的專業技術人員、養老護理員。對於設置床位在20張以上的驛站，應當符合國家標準《老年人照料設施建築設計規範》要求；具備養老機構條件的，鼓勵升級成為街鄉鎮養老照料中心。
第二，規範驛站服務時間，明確驛站應當向責任片區內老年人公開承諾營業時間(包含場地營業時間和服務時間)，採取電話、服務預訂App等基於網際網路多種預約方式合理安排到府服務時間，鼓勵為責任片區內老年人提供24小時應急援助服務。
四是開展驛站星級評定。今年，全市已經評定了星級驛站71家。下一步，我們將全面推行驛站星級評定制度，修訂完善相關評定指標，將消防安全、食品安全等安全管理情況納入驛站星級評定指標體系；結合驛站運營扶持辦法修訂，建立驛站星級評定結果與運營補貼掛鉤機制，加快推進驛站星級評定工作，力爭2021年底基本完成正常運營一年驛站星級評定工作。
(四)強化驛站監管力度，著力改善提升驛站服務品質
最近，國務院辦公廳下發了《建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高品質發展的意見》，對加強養老服務品質安全監管、從業人員監管、資金監管、運營秩序監管、突發事件應對等提出了明確要求。今年5月，市政府辦公廳下發的《關於加快推進養老服務發展的實施方案》，對構建全方位養老服務監管體系做出了具體部署。驛站監管問題，是當前我市養老服務體系建設中最大的短板、弱項。《辦法》從明確驛站監管責任、建立驛站退出機制等方面入手，對加強驛站監管工作提出了專門要求。
一是明確各級驛站安全管理及監管責任。《辦法》分別明確了驛站的法人主體責任、街道(鄉鎮)的屬地責任、專業行政管理部門，以及行業主管部門的責任。
1.驛站法人主體責任。驛站應認真履行法人主體責任，嚴格執行消防安全、食品安全、醫療衛生、特種設備等相關法律、法規及政策規定，建立健全安全管理及感染防控制度，制定突發事件應急預案，定期開展安全隱患自查評估，及時消除安全隱患，確保安全運營。
2.街鄉鎮屬地責任。驛站的日常安全監管應落實屬地責任，納入街道(鄉鎮)社區治理體系進行統籌監管，發現問題及時向專業主管部門報告，並督促抓好整改落實，同時報行業主管部門。要結合明年居(村)委會換屆選舉，由街道(鄉鎮)將驛站負責人納入社區居(村)委會下屬社會福利委員會，加大驛站與居(村)委會協同配合。
3.專業主管部門責任。驛站要自覺接受、積極配合屬地衛生健康、消防、市場監管、規劃、住建等各專業主管部門的檢查，按照相關部門的整改建議抓好整改落實。
4.行業主管部門責任。區民政局作為行業主管部門，應落實“管行業必須管安全”的要求，定期組織或委託第三方專業機構開展安全檢查，持續提升驛站安全防範意識和能力。
二是建立驛站管理負面清單制度。建立驛站運營管理的負面清單制度，明確各類型驛站的運營方在運營管理及為老服務過程中的禁止性行為，解決“驛站不能幹什麼”的問題。
“十個嚴禁”包括：(1)發生毆打、辱罵老年人等欺老騙老虐老行為、洩露老年人隱私資訊以及其他違背公序良俗、違背孝老敬老的行為。(2)以任何形式開展賭博、宗教迷信、色情等違法違規活動。(3)發佈虛假違法保健食品廣告的行為，以及對保健食品保健功能的虛假宣傳行為；以各種方式欺詐銷售保健食品，或為其他經營主體推銷活動提供支援。(4)假借介紹保險産品名義，向老年人推銷基金、信託、第三方理財、P2P網路借貸、股權投資、債權投資等非保險金融産品，以“保本高收益”引誘老年人出資購買等行為。(5)承諾還本付息，以辦理“貴賓卡”“會員卡”“預付卡”等名義，向老年人收取高額會員費、保證金或者為會員卡充值，非法吸收公眾資金。(6)違規倒賣、出租、出售、轉讓驛站經營權。(7)擅自改變設施用途。(8)提供虛假服務流量資訊、冒領運營補貼。(9)無正當理由連續一個月以上不開展服務。(10)從事與老年人、殘疾人服務無關的行為。
三是建立驛站監督檢查機制。《辦法》規定驛站具有四類情形的，區民政部門應予以通報批評並責令驛站在一個月內完成整改；拒不整改的，暫停其享受補貼資格一年：(1)一年內三次及以上服務對象通過12345熱線或監督電話投訴驛站服務品質問題且核實後情況屬實的；(2)違規使用政府扶持補貼資金的；(3)驛站服務品質星級評定或政府部門各類檢查中發現其他需要整改情形。
四是建立驛站退出機制。《辦法》規定了驛站運營委託協議應將下列情形納入違約事項：(1)違反負面清單及相關禁止性規定；(2)存在嚴重消防安全隱患問題經責令改正拒不改正的；(3)在民政部門備案後，連續三個月以上未開展服務，或者在市社會福利服務管理平臺上連續三個月以上沒有服務流量數據的；(4)出現特別嚴重失信情形，被納入養老服務機構信用黑名單的。出現上述情形的，各區應督促街鄉鎮應及時終止運營委託協議，更換驛站運營方。
五是建立建設補貼資金追回機制。《辦法》規定各區民政局要建立驛站運營商退出後建設補貼資金追回機制，領取建設補貼資金的驛站從備案之日運營服務未滿三年的，退出時根據運營服務年限按比例追回建設補貼資金。運營服務未滿一年的，追回100%比例建設補貼資金；已滿一年但未滿兩年的，追回70%比例建設補貼資金；已滿兩年但未滿三年的，追回40%比例建設補貼資金；已滿3年的不再追回建設補貼資金。
《辦法》同時規定，各區民政局要適時調整完善驛站建設補貼資金髮放機制，逐步實現驛站建設補貼資金分年按比例發放。各區可根據驛站實際運營年限，按照30%、30%、40%的比例分年給驛站運營商發放建設補貼，如驛站停止運營的，後續建設補貼可不再發放，切實降低財政資金監管風險。