2020年3月，北京市審計局印發了《北京市審計局關於做好城市運作管理審計工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)。這個文件的試行，標誌着北京市審計機關在助力首都健康發展、推動城市精細化管理方面邁出了新的步伐。
一、出臺背景和主要內容
2019年，黨的十九屆四中全會明確提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。全會閉幕後僅兩天，習近平同志就赴上海考察，從全面統籌、抓“牛鼻子”、服務人民、履行責任等方面提出明確要求，強調城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，要深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，提高城市治理現代化水準。這些要求不僅是給上海提出的，對北京的城市治理同樣有重要的指導意義。北京作為首善之區和超大城市，走出一條符合城市特點和規律的社會治理路子，是關係首都發展的大問題。在首都城市治理中，審計部門能發揮什麼樣的作用？是對審計提出的新問題、新挑戰。
2018年，北京市審計機關積極適應首都超大城市運作管理需要，在機構改革過程中組建了城市運作管理審計隊伍，這在全國審計機關中尚屬首例。一方面，讓這個領域的審計工作有了專門的隊伍、有了發展空間；另一方面，這也帶來了挑戰，即上級業務指導部門(國家審計署)沒有對口司局，市區兩級審計機關在具體業務中也缺乏實踐經驗。其中最大的問題在於“城市運作管理審計”的基本概念和職責範圍尚不明確，由此産生了審計項目論證缺乏確定的方向，審計目標和重點不夠突出，各區審計業務開展不夠均衡，實現審計全覆蓋還存在較大困難等一系列問題。為解決這些問題，市審計局成立《意見》編寫組。在2019年，編寫組赴多個市屬部門和基層單位開展調研，參考相關領域的論文和專著，與相關專家進行反覆溝通，與各區審計機關進行多次座談，形成了《意見》的初稿。在充分徵求各方面意見的基礎上經修改完善，2020年3月，《意見》正式發佈。
《意見》共四個部分。第一部分“提高政治站位，充分認識城市運作管理審計工作的重要性緊迫性”，闡述了北京在城市運作管理中面臨的主要矛盾和問題、城市運作管理和城市治理的關係，提出審計工作的指導思想。第二部分“厘清責任邊界，準確把握城市運作管理審計的職能定位”，闡述了城市運作管理審計的職責、審計對象、審計內容和審計目標。第三部分“圍繞中心工作，明確城市運作管理審計的工作重點”，列出了今後幾年城市運作管理審計五方面重點工作。第四部分“堅持融合創新，不斷推動城市運作管理審計全覆蓋”，從加強審計計劃管理、加強審計工作統籌等五個方面提出了具體要求。
二、城市運作管理審計的範疇
在學術界的觀點裏，“城市運作”概念是在城市規劃和城市建設的基礎上，以滿足城市公眾在城市生活、工作中産生的各類即時需求為目的，以最大限度發揮城市綜合功能，響應各種異常變化，使城市處於相對穩定與正常的狀態為目標，城市各種機構和個人相互協調、各司其職，依託城市各類公眾設施和公共服務，發揮城市整體效率的過程。有了這個概念，劃定城市規劃建設審計和城市運作管理審計之間的邊界就有了最基本的出發點。
在“城市運作”概念的基礎上，“城市運作管理”有狹義和廣義兩種定義。狹義的定義是對城市運作部件運作狀態的監測與控制，主要包括對城市公共設施及其所承載服務的管理，使其保持正常的運作狀態，為市民提供即時需求。主要涉及市容市貌管理、環境衛生管理、能源運作管理、地下管線管理、公共服務設施管理、供排水設施管理、公共空間管理等內容。而廣義的定義是指對維持城市正常運作的各項相關事宜的管理，包括對市政基礎設施、公共交通、醫療養老、文化體育、生態環境、市容景觀、社會秩序等各系統的運作管理。可見，在廣義定義中，城市運作管理的內容涉及到了固定資産投資、社會保障、教科文衛、資源環境等審計領域。
對“城市運作管理審計”的範疇研究，是《意見》編制中的核心工作之一。“城市運作管理審計”的範疇，既要符合學術界的普遍認識，也要符合審計法律法規的規定。因此《意見》指出，我市城市運作管理審計的內容主要是對城市供排水、電力、天然氣、熱力、廢棄物處置、道路交通、園林、戶外廣告、燈光照明等城市公共設施及其所承載的公共服務，以及重點區域治理、市容市貌管理、應急體系建設等事務和相關資金的審計。並以此為依據，《意見》列出了城市運作管理審計的五大類工作重點。隨着經濟社會的發展和城市治理觀念的革新，城市運作管理審計的覆蓋面和側重點都處於動態變化中。因此，《意見》需要試行一段時間，吸納最新的理論和方法並接受審計實踐的檢驗，逐步修訂和完善。
三、做好“全覆蓋”和“兩統籌”
首先，要做好審計項目的謀劃工作。《意見》裏要求，城市運作管理審計要緊密圍繞中央和北京市委、市政府制定的重大政策和重點任務，合理確定每個年度審計項目。要充分考慮審計項目涉及的被審計單位數量、管理層級、資金覆蓋面以及對特定領域的熟悉程度，必要時可以分階段安排同類審計項目。《意見》還要求，原則上每5年將城市運作管理審計的5方面工作重點輪審一遍。這個要求在具體落實中需要注意以下兩點：第一，安排年度審計項目時應區分輕重緩急，根據本地區本年度的實際情況綜合考慮，一個5年周期內可以對每個方面中的一部分內容安排審計，避免貪大求全。第二，對於採取“市區聯動分級實施”方式的審計項目，或者市審計局直接審計各區相關事項的審計項目，可以認為接受審計的區在本週期內已經涉及到了此方面的審計內容。
其次，要做好資訊技術手段的設計和應用。《意見》中要求，積極推進大數據和專業化資訊手段(如地理資訊系統、智慧化管理系統等)在城市運作管理審計領域的應用。在組織審計項目時，要對該領域的信息化水準進行了解，摸清數據的來源、規模和精細程度，為採集和整合不同來源及口徑的數據打下一定的基礎。特別要注重對城市地理空間數據、政務運作數據、財政預算數據三項基礎性數據的綜合分析。
最後，要做好審計結果的綜合利用。《意見》要求：“注重總結提煉……形成推動完善首都治理體系提高城市治理能力的研究成果，為宏觀決策提供依據。”城市運作管理領域的審計成果，包括審計報告、審計資訊和調研報告等多種形式。在同一年度裏，審計成果素材可能分散於多個審計項目中，甚至於分散在市區兩級審計機關。把這些與城市運作管理相關的零散素材進行統籌，才能形成全市性、行業性的審計成果。因此，應建立綜合管理部門和審計項目牽頭部門之間的溝通機制，並逐步推動市區兩級審計機關審計成果共用。