為進一步加大對社會力量投資養老機構的引導和扶持力度，2018年11月6日，市民政局、市財政局、市衛生計生委、市殘聯印發了《北京市養老機構運營補貼管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。
一、政策背景
近年來，隨着人口老齡化加劇，失能、失智、失獨、獨居、高齡老年人日益增多，人民群眾多樣化、個性化養老服務需求日趨增長，對養老機構的專業服務能力和服務品質提出了更高的要求。2017年以來，為貫徹落實習近平總書記關於提升養老院服務品質重要講話精神，按照民政部等部委要求，本市啟動了為期四年的養老機構服務品質建設專項行動，並對照民政部《養老院服務品質大檢查指南》中影響養老機構服務品質的運營管理、生活服務、健康服務、社會工作服務、安全管理等五個方面突出問題，在全市範圍內開展了養老機構服務品質大檢查大整治活動，取得了明顯成效。2018年，民政部等部委印發了《關於做好2018年養老院服務品質建設專項行動的通知》，提出要以“保安全、固成效、優服務、建機制”為主要任務，堅持問題導向、分類指導、精準施策，抓重點、補短板、強弱項，進一步解決影響養老機構服務品質的突出問題，加強養老機構標準化、專業化、信息化建設，加快建立健全養老機構服務品質管理和提升長效機制，探索建立養老服務認證制度，全面推動養老機構向高品質發展階段邁進。
與此同時，2017年，根據國務院辦公廳《關於全面放開養老服務市場 提升養老服務品質的若干意見》，市政府辦公廳印發了《關於全面放開養老服務市場 進一步加快養老服務業發展的實施意見》，強調要“轉變運營補貼發放方式，依據養老服務機構實際服務老年人數量發放運營補貼，對服務失能老年人的補貼標准予以適當傾斜，探索營利性養老服務機構享受非營利性養老服務機構的有關補貼等政策”。為貫徹落實中央和市委市政府有關要求，市民政局決定對2014年印發的《社會力量興辦非營利社會福利機構運營資助辦法》進行調整修訂，以適應全面放開養老服務市場、提升養老服務品質的需要。
二、制定過程
2018年以來，根據市領導批示精神，市財政局委託第三方專業機構對養老機構運營資助政策進行績效成本預算評估，形成了績效預算評估報告，就養老機構運營資助政策調整提出了系列政策建議。結合預算績效評估成果，市民政局牽頭起草了《辦法》，並通過召開座談會、論證會、書面徵求意見等形式廣泛徵求了市人大、市相關委辦局、區民政局和人大代表、養老機構的意見，並根據各單位反饋意見進行了修改完善。同時，面向社會公開徵求意見，並提請局法制處進行了合法性審查和公平競爭審查，最終形成了本《辦法》。
三、主要內容
《辦法》分總則、補貼標準、補貼程式、管理監督、附則等5章28條。
(一)關於補貼對象。《辦法》規定，補貼對像是指北京市行政區域內，由社會力量投資建設或運營管理、具有法人資質的養老機構。就這一規定，需要重點説明三點：一是關於依法成立問題。按照民政部《養老機構設立許可辦法》《殘疾人服務機構管理辦法》，養老機構應當經民政部門設立許可登記後方可依法運營，殘疾人服務機構須經備案批准方可依法運營。考慮到國務院常務會議已經明確提出要取消養老機構設立許可，為做好政策銜接，《辦法》強調應具有法人資質，而沒有明確表述為“經民政部門設立許可”。二是補貼對象範圍問題。主要包括社會力量投資建設的社會辦養老機構、實行公辦民營的養老機構兩大類。對於殘疾人服務機構，考慮到老殘一體思路，《辦法》規定“殘疾人服務機構等同養老機構享受運營補貼政策”。三是營利性與非營利養老機構同等待遇問題。為順應國家“放管服”改革要求，促進市場公平競爭，進一步鼓勵和引導民間資本投資養老服務業，根據市政府辦公廳《關於全面放開養老服務市場 進一步加快養老服務業發展的實施意見》精神，《辦法》規定，經工商部門依法註冊登記的營利性養老機構參照本辦法享受同等運營補貼政策。
(二)關於補貼標準。按照本市原養老機構運營資助政策，運營資助標準相對比較單一，僅僅是根據機構收住服務對象身體狀況進行區分，即收住自理老年人的，每收住1人每月給予300元運營資助；收住失能老年人的，每收住1人每月給予500元運營資助。隨着人口老齡化程度加劇，失能失智老年人不斷增多，群眾專業化養老服務日趨增長。為鼓勵引導養老機構持續改善提升養老服務品質、建設專業化的養老機構，更好滿足失能失智老年人等剛需群體養老服務需求，《辦法》提出要根據養老機構收住服務對象身體狀況、服務品質星級評定、信用狀況、醫療服務能力等4個維度，對養老機構實行差異化補貼。其中，收住服務對象身體狀況補貼標準是基礎性補貼標準，其他三個維度補貼標準可以疊加享受。不過不論哪個維度的運營補貼，均以養老機構實際收住服務對象的床位數、月數等作為補貼計算依據。
1.關於服務對象身體狀況維度。一是關於補貼標準。根據養老機構運營資助預算績效評估結果，對原運營資助政策進行了調整，將收住生活自理老年人、殘疾等級為三至四級視力、肢體、聽力、言語殘疾人和四級智力殘疾人的運營補貼標準，由原來的每月300元下降到每月100元，將收住失能老年人、殘疾等級為一至二級視力、肢體、聽力、言語殘疾人和二至三級智力殘疾人的運營補貼標準，從原來的每月500元提高到每月600元，同時重點加大了收住失智老年人、殘疾等級為一級智力殘疾人和二級智力殘疾人中的多重殘疾人的運營補貼力度，將其運營補貼標準從原來的每月500元調整到每月700元。
按照《養老機構管理辦法》有關規定，考慮到養老機構不能接收精神殘疾人，《辦法》專門在附則中規定“殘疾人服務機構收住精神殘疾人的，對應收住同等級智力殘疾人的運營補貼標准予以補貼”。
二是關於補貼依據。《辦法》規定，老年人身體狀況以具有評估資質的專業評估機構出具的評估報告為準，殘疾人身體狀況以評定的殘疾等級為準。關於殘疾人身體狀況，應當以殘疾人證確認標注的殘疾等級作為發放補貼依據。
2.關於服務品質星級評定維度。一是關於補貼標準。《辦法》取消了原養老機構星級評定2萬元至32萬元的一次性獎勵政策，提出對於服務品質被評定為二星級的機構，按照每床每月增加50元予以補貼；三星級的機構按照每床每月增加100元予以補貼；四星級、五星級的機構按照每床每月增加150元予以補貼。之所以作出這樣規定，主要目的是引導激勵機構不斷改進養老服務品質，提升機構整體服務能力和水準。
二是關於特殊情形。《辦法》進一步強化了養老服務品質星級評定在運營補貼政策中的權重，將一星級養老機構作為標準型養老機構，只能享受收住服務對象身體狀況維度的基礎補貼標準，不再給予單獨的星級評定補貼。
三是關於星級評定。近年來，不少養老機構反映本市養老機構星級評定過於注重床位規模、入住率、綠化率等因素，影響制約了養老機構參與星級評定工作的積極性。截至2017年底，本市獲得星級評定的318家養老機構中，三星級以上養老機構僅有23家。為此，我們同步啟動了對養老機構服務品質星級評定政策的調整，擬以北京養老行業協會、北京標準化協會名義發佈《北京市養老機構服務品質星級評定實施辦法》，進一步降低了星級評定門檻、簡化程式，以鼓勵更多養老機構參與星級評定。
3.關於信用狀況維度。一是關於補貼標準。對於一年內沒有基本失信資訊記錄的，按照每床每月增加50元予以補貼；對於連續三年沒有基本失信資訊記錄的，按照每床每月增加100元予以補貼；對於連續五年沒有基本失信資訊記錄的，按照每床每月增加150元予以補貼。
二是關於失信資訊歸集。為加強養老服務機構誠信體系建設，市民政局、市經信委、市公安局、市人力社保局等部門聯合製定了《北京市養老服務機構信用資訊管理使用辦法》，主要採取失信資訊記錄方式對養老機構的信用狀況進行歸集和管理使用。對於連續一年以上沒有失信資訊記錄的養老服務機構，給予資金支援、優先納入評優評先範圍等獎勵措施；對於出現嚴重失信資訊的養老服務機構，將被納入誠信黑名單。下一步，市民政局將建立信用資訊歸集系統，全面採集、歸集養老服務機構失信資訊，作為發放運營補貼的依據。
在這裡，重點對基本失信資訊做個説明。《北京市養老服務機構信用資訊管理使用辦法》提出民政部門要建立養老服務機構基本失信資訊目錄，並列舉了30條基本失信資訊目錄。民政部門在歸集失信資訊時，由於信用資訊來源的多樣性、廣泛性，收集到的養老機構信用資訊可能並不局限於上述30條情形。但在養老機構運營補貼發放過程中，我們將以養老機構是否出現目錄中規定的基本失信資訊作為是否給予運營補貼的判斷依據。以後，我們將根據工作需要定期對基本失信資訊目錄進行動態調整、同步向社會公開。
4.關於醫療服務能力維度。醫療服務能力是提升養老服務品質的關鍵。目前，本市醫養結合主要有以下幾種形式：一是養老機構設置醫務室、護理站等內設醫療機構或引入醫療分支機構；二是養老機構與醫療機構簽訂合作協議；三是醫療機構設置養老機構。在政策制定過程中，我們曾經考慮將養老機構內設醫療機構、引入醫療分支機構、簽訂醫養合作協議三種形式均納入運營補貼範圍，實行不同標準的補貼。但考慮到養老機構與醫療機構簽訂服務協議是對養老機構的基本要求，《辦法》重點對養老機構內設醫療機構、引入醫療分支機構給予運營支援，規定對於設置醫務室、護理站等內設醫療機構或引入醫療分支機構的，按照每床每月增加50元予以補貼。對於醫療機構內設醫務室、護理站等醫療機構與引入醫療分支機構相比較，我們傾向於鼓勵養老機構引入醫療分支機構。主要原因在於養老機構內設醫務室、護理站對醫務人員數量有明確要求，在現有醫護人員總體匱乏、人力成本較高前提下，養老機構內設醫療機構會加大養老機構運營壓力。相對而言，引入醫療分支機構既能滿足機構老年人醫療服務需求，也能最大限度減輕機構運營成本。
關於養老機構設置內設醫療機構或引入醫療分支機構認定標準問題，經與市衛生計生委溝通，《辦法》規定，判定養老機構設置內設醫療機構或引入醫療分支機構的，以衛生計生部門出具的《醫療機構執業許可證》或備案文書為準。
(三)關於養老機構居家社區輻射服務支援措施。《辦法》對開展居家社區輻射服務的養老機構，尤其是街鄉鎮養老照料中心，制定了專項扶持措施，明確提出參照《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》執行，即養老機構開展居家社區輻射服務的，可以按照不低於服務總收入50%的比例給予服務流量補貼。為此，《辦法》同時規定，養老機構開展居家社區輻射服務的，應通過養老助殘卡、民政一卡通、殘疾人服務一卡通等方式實現刷卡記錄服務資訊，如實採集服務資訊，包括服務時間、服務對象、服務項目、服務時長、服務收費，並確保採集資訊資料的真實性、準確性。
在此，特別需要強調的是，待《辦法》實施後，以往通過購買服務方式開展的養老機構輻射社區居家養老服務補貼項目將不再實施。
(四)關於補貼條件。綜合考慮市財政預算績效評估報告提出的績效目標，《辦法》明確了8個方面資助條件：
1.每年3月31日之前向民政部門提交上一年度的工作報告和具有資質的會計師事務所出具的財務狀況審計報告。2013年頒佈的《養老機構管理辦法》(民政部第49號令)規定，養老機構應當於每年3月31日之前向民政部門提交上一年度的工作報告，年度工作報告內容包括服務範圍、服務品質、運營管理等情況。同時，針對此次預算績效評估過程中不少養老機構提供的財務數據不夠規範準確的問題，為便於加強對養老機構運營成本測算，為今後政策調整提供依據，《辦法》要求養老機構必須提交具有資質的會計師事務所出具的財務狀況審計報告。養老機構未按規定時限向區主管部門提交上一年度工作報告及財務狀況審計報告的，視為自動放棄當年運營補貼獲取資格。
2.按規定購買養老機構綜合責任險、僱主責任險等相關保險。近些年，北京市推出了養老機構綜合責任險、僱主責任險等險種，由財政補貼80%、機構自付20%的方式，鼓勵養老機構投保。通過這些年實踐，養老機構綜合責任險極大降低了養老機構運營風險，對於促進本市養老服務業發展起到了積極促進作用。儘管養老機構投保綜合責任險屬於自願行為，但為了更好發揮財政資金的服務品質提升的促進作用，《辦法》對養老機構按規定購買養老機構綜合責任險、僱主責任險做出了要求。需要説明的是，個別養老機構雖然未購買養老機構綜合責任險、僱主責任險，但已經自行開發或購買了類似商業保險，只要有利於降低機構風險、提高養老服務品質，同樣納入支援範圍。
3.執行突發事件報告制度。為確保養老機構安全穩定，2018年，市民政局印發了《關於進一步加強養老服務機構突發事件報告工作的通知》，明確養老服務機構突發事件報送主體、報送範圍、報送時間、報送程式和報送責任等。各養老機構必須嚴格執行方可享受到養老機構運營補貼。《辦法》提出，養老機構未按照《北京市民政局關於進一步加強養老服務機構突發事件報告工作的通知》規定履行突發事件報告制度的，自發現之日起取消一年的運營補貼獲取資格。
4.未發生重大責任事故。安全是養老機構服務品質的生命線、紅線和底線。民政部等部委明確將“保安全”作為2018年推進養老機構服務品質專項行動的主要任務之一。因此，《辦法》將“未發生重大責任事故”作為養老機構運營補貼的基本條件。關於重大責任事故如何認定問題，我們認為，因養老機構主要責任導致發生1人及以上人員死亡的事故，應當納入重大責任事故。
5.從業人員持有資格證書或接受崗前培訓率達到100%。養老服務從業人員綜合素質和職業技能直接影響養老機構的服務品質，也是避免發生欺老虐老行為的重要保障。前些年，不少養老服務從業人員取得了養老護理員職業資格證書。但隨着“放管服”改革的深入推進，國家取消了養老護理員職業資格。儘管國家取消了相關職業資格，但考慮到養老護理是一項專業性較強的職業、未經專業培訓難以保障服務品質，《辦法》要求養老機構全部從業人員須持有養老護理員職業資格證書，或者接受了專業崗位培訓。
6.服務品質星級評定為一星級及以上。為推動養老機構服務品質提升，《辦法》要求養老機構必須獲評一星級及以上服務品質星級評定方可符合補貼條件。為引導養老機構積極參與服務品質星級評定，我們不再將養老機構床位規模、入住率等作為星級評定的基本條件，而是作為加減分項目。同時，考慮到新註冊登記養老機構難以參加星級評定，《辦法》規定，因新註冊登記一年內暫時難以參加服務品質星級評定的機構，可以申請享受開業運營一年半內的運營補貼。
7.遵守國家環境品質方面標準，未對周邊生態環境造成重大不良影響。按照國家和本市養老服務品質相關政策和標準，環境生態指標也是養老機構服務品質的重要組成部分。養老機構如想獲得政府運營補貼，必須遵照環保品質方面標準，未對周邊生態環境造成不良重大影響。
8.服務對象年度滿意率達到85%以上。服務對象滿意度是衡量養老機構服務品質的重要指標。為確保機構老年人度過幸福晚年，《辦法》明確將服務對象滿意度作為運營資助的基本條件。下一步，市民政局將委託第三方專業機構對申請運營補貼的養老機構服務對象滿意度進行統一測評，主要調查對象包括機構老年人及家屬等。
(五)關於補貼程式。考慮到完整預算年度和運營補貼發放需事前開展收住服務對象評估，養老機構運營補貼實行後補制，執行每半年核算和資金撥付。每年7月15日、次年1月15日前，區民政局、區財政局、區殘聯依據市社會福利綜合管理平臺歸集的數據，核定過去半年每家機構運營補貼額度，並於每年9月、次年3月底前完成資金撥付。
(六)關於資金保障。養老機構運營補貼所需資金，由市、區兩級財政共同負擔。在各區財政籌措的基礎上，市財政通過專項轉移支付對各區按照自理老年人、殘疾等級為三至四級視力、肢體、聽力、言語殘疾人和四級智力殘疾人的殘疾人床位每床每月100元，失能老年人、殘疾等級為二級視力、肢體、聽力、言語殘疾人和二至三級智力殘疾人床位每床每月500元，失智老年人、殘疾等級為一級智力殘疾人和二級智力殘疾人中的多重殘疾人床位每床每月600元標准予以補助，並對生態涵養區、發展新區上浮補助20%、10%。
(七)關於老年人能力評估。老年人能力評估是養老機構運營補貼發放的依據，尤其是《辦法》加大了對失能失智老年人的運營補貼力度，對老年人能力評估工作提出了很高的要求。由於老年人能力評估牽涉民政、人力社保、衛生計生、殘聯等部門，目前尚缺乏一套成熟的評估標準。為此，在制定《辦法》同時，市民政局正在抓緊制定《北京市老年人能力綜合評估實施辦法(試行)》，進一步明確失能老年人、失智老年人的評估標準、評估程式等。在評估辦法出臺之前，各區可按照以往慣例，委託行業協會開展機構老年人能力評估工作；待評估辦法實施後，各區民政局可委託具有評估資質的專業評估機構開展評估。
與養老機構運營補貼每半年發放的要求相一致，老年人能力評估同樣每半年進行一次，由各區自行組織，所需費用納入區級財政預算。下一步，市民政局將通過公開招投標等方式，建立老年人能力評估機構儲備庫，遴選一批具有專業資質的評估機構，供各區民政局從中選擇。
(八)關於績效指標。根據績效評估報告及市財政局要求，《辦法》建立養老機構運營補貼與市財政預算績效指標掛鉤機制，明確了入住率、服務對象滿意率、運營安全、品牌影響、誠信、人員素質、醫養結合、生態環境等8個指標。
1.入住率指標。《辦法》提出，養老機構全年平均入住率比上年底下降10%的，扣減當年運營補貼的20%。入住率是衡量一個養老機構經濟效益和服務品質好壞的重要指標。通常而言，除新成立的養老機構因有個3-5年運營期、入住率可能稍微偏低外，多數養老機構的入住率會逐步提升直至達到一個相對穩定值。《辦法》將入住率指標納入運營補貼政策考核依據，主要目的是激勵養老機構運營方積極進取，在提升經濟效益同時創造更多的社會效益，防止部分機構運營方依賴政府補貼生存的不良傾向。當然，考慮到養老機構入住率受到很多因素影響，《辦法》規定只有在養老機構平均入住率比上年底下降10%的情況下，才給予扣減運營補貼。養老機構平均入住率以每年12月底數據為準，通過市社會福利平臺系統比對方式産生，扣減運營補貼一般從下半年運營補貼中核減。
2.服務對象滿意率指標。《辦法》規定，養老機構服務對象滿意率低於85%的，取消當年運營補貼獲取資格。這個指標的提出，主要是適應養老機構服務品質專項行動要求，減少機構服務品質問題尤其是欺老虐老行為發生，確保老年人在養老機構生活幸福、安度晚年。考慮到服務對象滿意度調查直接關乎每家養老機構切身利益，如把服務對象滿意度調查許可權下放到各區，可能會導致各區掌握的標準尺度不一，影響公平性。因此，服務對象滿意度調查將由市民政局委託第三方專業機構組織開展，並在調查完成後將相關數據移交給各區主管部門。
3.運營安全指標。為加大對發生安全責任事故養老機構懲處力度，《辦法》提出，養老機構發生安全責任事故，取消自責任事故發生之日起一年內的運營補貼獲取資格；發生安全責任事故導致1人(含)以上死亡的，取消至少兩年的運營補貼獲取資格。這裡特別説明的是，對於養老機構違背承諾，未按操作規程或標準提供服務，引發亡人1人以上的安全責任事故、且負主要責任的，將依據《北京市養老服務機構信用資訊管理使用辦法》直接納入養老機構誠信黑名單；進入黑名單機構經過整改且連續兩年無失信資訊記錄的，方可解除黑名單。這就意味着此類養老機構至少兩年內難以享受到政府運營補貼。
4.品牌影響指標。《辦法》規定，養老機構不參與服務品質星級評定和復評，或未取得一星級評定的，取消享受運營補貼獲取資格。做出這條規定，主要目的是引導養老機構改進服務品質、提升品牌影響力，逐步實現品牌連鎖運營。
5.誠信指標。凡發現養老機構有違誠信、弄虛作假、虛報冒領運營補貼的，一經核實，納入本市養老服務機構誠信黑名單，並取消運營補貼獲取資格和承接政府購買服務資格。運營補貼已發放的，由區民政局依法追回；構成犯罪的，移送司法機關處理。
6.人員素質指標。從業人員持有資格證書或接受崗前培訓率未達到100%，取消運營補貼獲取資格。
7.醫養結合指標。養老機構未與醫療機構簽訂規範的服務協議的，取消運營補貼獲取資格。2018年初，為進一步加強養老機構醫療服務能力建設，市民政局會同市衛生計生委印發了《養老機構與醫療機構醫療服務協議(示範文本)》，明確了各方權責，並指導養老機構逐步與周邊醫療機構簽訂協議，建立服務協作關係，為機構老年人提供健康管理、慢病干預、康復護理、到府巡診、藥物管理、急救、轉診等方面服務。今後，養老機構必須按規定與醫療機構簽訂服務協議後方可享受運營補貼。
8.生態環境指標。養老機構對周邊生態環境造成嚴重不良影響的，納入一票否決事項，取消運營補貼獲取資格並追回財政資金。
(九)關於監督管理。《辦法》明確規定，市社會福利綜合管理平臺歸集的數據是養老機構運營補貼的唯一依據。養老機構收住服務對象、服務品質等級評定、信用狀況、醫療服務能力、輻射居家社區服務資訊等相關數據應歸集至市社會福利綜合管理資訊系統。
養老機構應通過刷養老助殘卡、民政一卡通、殘疾人服務一卡通等方式如實採集入住服務對象的基礎資訊、收費資訊和入住資訊；開展居家社區輻射服務的，還應如實採集服務資訊，包括服務時間、服務對象、服務項目、服務時長、服務收費。
今後，凡發現養老機構通過市社會福利綜合管理平臺歸集資訊出現錯誤致使多領取運營補貼的，及時予以糾正；年度內超出(含)三次的，取消當年運營補貼獲取資格。
(十)關於實施安排。《辦法》自2019年1月1日起實施。《北京市民政局、北京市財政局、北京市殘聯關於印發<社會力量興辦非營利性社會福利機構運營資助辦法>的通知》、《北京市民政局關於開展養老服務機構星級評定以獎代補工作的通知》、《北京市殘聯、北京市民政局、北京市財政局關於印發<北京市殘疾人入住社會福利機構補貼辦法>的通知》等3個政策同時廢止。
為推進京津冀地區養老服務協同發展，《辦法》規定，天津市、河北省行政區全域及內蒙古自治區赤峰市、烏蘭察布市養老機構收住北京市戶籍老年人的，參照本辦法執行，所需經費由老年人戶籍所在地的區民政局負擔，再由養老機構所屬的地市(區)級民政局按當地財政管理規定及程式撥付至老年人實際入住的養老機構。