為進一步健全農村養老服務體系，提高農村養老服務水準，北京市民政局、北京發展和改革委員會、北京市公安局、北京市財政局、北京市人力資源和社會保障局、北京市規劃國土委員會、北京市住房和城鄉建設委員會、北京市農村工作委員會、北京市衛生和計劃生育委員會、市食品藥品監管局、北京市老齡工作委員會辦公室聯合下發了《關於加強農村養老服務工作的意見》。
一、政策背景
近年來，北京市高度重視養老工作，制定了《北京市居家養老服務條例》、《關於加快推進養老服務業發展的意見》、《市人民政府關於深化公辦養老機構管理體制改革的意見》、《關於全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見》、《關於開展社區養老服務驛站建設的意見》等系列養老服務法規政策，加強頂層設計，鼓勵社會力量興建街鄉鎮養老照料中心、社區養老服務驛站，完善養老服務體系，擴大養老服務供給，就近為老年人提供居家社區養老服務，人民群眾有了更多的獲得感。但與此同時，郊區農村受人口分佈密度低、公共資源較少、普遍收入不高、消費能力較弱、消費意願不強、專業力量引進難等特點影響，社會公共服務相對薄弱、養老服務配套設施不足、專業化養老水準滯後，難以有效滿足農村老年人服務需求，制約了本市養老服務行業品質的整體提升。
加強農村養老服務工作，確保農村地區老年人幸福有尊嚴地養老，是本市全面建成小康社會的重要要求，是保障和改善基本民生的重要內容，是公共服務均等化的重要體現。今年，市政府將加強農村養老工作納入市政府重點工作。市領導多次對農村養老服務工作做出批示，專程到平谷區、懷柔區調研農村養老服務工作，對加強農村養老服務工作提出明確要求。為貫徹落實市委市政府部署要求，市民政局等部門在廣泛調查研究基礎上，立足加強基本民生保障和社會治理創新的角度，制定了《關於加強農村養老服務工作的意見》(以下簡稱《意見》)。通過制定這項政策，主要目的是要圍繞農村老年人最為關切的吃飯、就醫、生活照料和心理慰藉等方面現實需求，創新農村養老工作管理體制和運作機制，建立健全農村養老服務體系，統籌推進農村養老服務設施建設、模式創新、醫養結合等重點工作，全面提升農村養老服務品質，促進城鄉基本養老公共服務均等化，保證農村養老工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫。
二、政策目標
到2020年，平原區、淺山區每個鄉鎮建設1個養老照料中心，加快社區養老服務驛站和鄰里互助點建設，形成具有首都特色的農村養老服務體系，養老服務基本覆蓋老年人周邊、身邊、床邊；農村養老服務設施佈局科學合理、功能充分發揮，經濟困難、失能失智、高齡獨居老年人等重點保障群體的集中照料需求能夠得到滿足；家庭養老、機構養老、互助養老、志願服務等養老服務模式統籌推進、互相補充，農村老年人平時有地去、困難有人幫、生活有保障；農村基層醫療設施條件和服務能力顯著提升，失能老年人等重點人群和養老機構、農村社區養老服務驛站等重點區域服務老年人家庭醫生簽約服務基本覆蓋，實現農村老年人老有所養、病有所醫。
三、基本原則
《意見》提出了農村養老服務工作的六項基本原則：
(一)堅持政府主導。農村地區不同於城區，老年人收入低、消費能力弱、公共資源較少，專業社會力量出於成本收益考慮不願意進入農村，市場化程度較低。這個特點就決定了政府在農村養老服務上應當承擔着更多的責任。為此，《意見》強調按照“政府既支援建設還要扶持運營”思路，不僅要扶開工，還要送一程，統籌整合各部門政策、資金和項目資源，從養老服務設施規劃、土地保障、建設支援、運營資助、稅費減免、金融支援等方面，加大對農村基層和農村老年人傾斜力度，反哺農村，補公共設施虧欠短板。
(二)堅持村級統籌。《北京市實施<中華人民共和國村民委員會組織法>的若干規定》提出，村民委員會應當組織開展公益服務和便民利民服務，鼓勵和引導村民建立服務性、公益性和互助性社會組織。農村養老服務是村公益事業和公益服務的重要內容。村委會、村集體應當認真履行法定義務，發揮統籌協調作用，重點從組織對失能失智、空巢獨居老年人的巡視探訪、組織開展鄰里互助和志願服務、加大養老服務經費支援等方面，推動建立農村老年人關愛幫扶機制和為老服務體系。
(三)堅持分類保障。2016年，為進一步明確政府養老工作重點服務保障對象以及優先順序，避免平均發力，我市下發了《關於加強老年人分類保障的指導意見》，綜合考慮經濟狀況、生理心理、家庭結構、社會優待、社會身份等因素，對於其中面臨多重復合型困難老年人，依綜合困難程度劃分政府保障優先順序，將老年人劃分為托底保障、困境保障、重點保障、一般保障四類人群。加強農村養老服務工作，有必要明確農村老年人在政府分類保障體系中的優先順序及保障內容，重點為農村特困、低保低收入、失能失智、高齡獨居、留守老年人提供精準幫扶和服務保障。針對不同類型保障群體，分層次提供集中照料服務和助餐助浴、健康指導、文娛活動等居家養老服務。
(四)堅持本土本鄉。受傳統思想觀念影響，農村老年人更加偏愛居家養老，較少願意離開所在鄉村入住養老機構。基於這一特點，《意見》提出，要利用農村閒置設施資源，統籌家庭養老功能和養老服務機構專業支撐作用，圍繞老人身邊建模式、給服務，在村就近集中、抱團養老，將服務資源在農村社區養老服務驛站匯集，不出村、不離鄉解決農村養老服務設施供給、服務人員配置、專業服務提供等問題，最大限度實現多數農村老年人就近養老。
(五)堅持互助扶助。農村是個熟人社會，不僅具有鄰里互助、相互幫扶的特徵，還有大量可供組織調動的鄉親志願者資源，比如農村婦女、低齡健康老年人。對於農村人口相對分散的地區，需要充分發揮基層老年協會、志願者組織和個人的積極作用，大力推進農村互助養老，開展鄰里老人親情互助，支援志願幫扶，以更加靈活多樣的形式滿足老年人的生活和精神需求。
(六)堅持因地制宜。我市農村地區既有平原區，又有淺山區、深山區，不同地區可供採取的養老服務模式存在差異，比如包括城鄉結合部在內的平原區可以側重採取集中照料、家庭養老等模式，淺山區、深山區則需要根據區域特徵探索集中照料、互助養老、志願服務、家庭養老等多種模式。同時，各鄉鎮和村由於經濟發展狀況、人口密度等不同，採取哪種養老服務模式也會有所不同。因此，《意見》強調，要結合平原區、淺山區、深山區等不同區域特點和各地鄉情、村情，積極探索創新，建立適應當前農村老年人養老需求的各具特色、各有所長的養老服務模式。
四、政策內容
結合當前北京農村實際，《意見》提出了五個方面的工作任務：
(一)積極構建農村區域養老服務聯合體。主要思路是按照“分級分類、功能互補”思路，從調佈局、調結構、調能力三個方面入手，統籌發揮基層公辦養老機構、鄉鎮養老照料中心、社會辦養老機構和農村驛站集中照料、專業照護平臺功能。
一是調佈局。綜合考慮區域人口規模、老年人分佈狀況、養老服務需求，以及機構可持續發展等因素，從區域整體謀劃調整農村養老服務設施佈局。第一，完善基層公辦養老機構分類協作機制，合理選擇區域定點公辦養老機構，對區域老年人口集中的基層公辦養老機構要加大建設資助力度，對空置率高、區域有效養老需求不足的要關停並轉。第二，實施養老照料中心常態化建設支援政策，支援應建未建空白區的社會辦養老機構改造成為鄉鎮養老照料中心，減少農村養老機構床位閒置現象。第三，統籌規劃農村社區養老服務驛站建設，在選址佈局上力求選擇老年人相對集中、公共服務設施集中、鄰近村醫務室的區域。加快現有散小養老服務設施規範化整頓，對托老所及小型養老服務設施要轉型升級，符合條件的改造成為農村幸福晚年驛站。
需要特別強調的是，為區別於城區、體現農村特點，農村社區養老服務驛站統稱為農村幸福晚年驛站，實行名稱、功能和標識“三統一”。
二是調結構。明確農村各類養老服務機構在農村養老服務體系中的職責定位和相互關係。強化基層公辦養老機構的托底保障作用，進一步調動發揮公辦民營養老機構、街鄉鎮養老照料中心、社會辦養老機構的專業平臺作用。拓展和強化各類養老機構居家養老服務功能，加強對農村幸福晚年驛站的服務指導。
三是調能力。深化公辦養老機構公辦民營改革，原則上除民政部門指定的定點公辦養老機構外，其他具備條件的公辦養老機構逐步實施公辦民營。拓展和強化各類養老機構居家養老服務功能，在鄉鎮政府的統籌協調下，加強對農村幸福晚年驛站的服務指導。創新農村驛站建設運營模式，可兼具溫馨家園、兒童之家、家暴庇護所等功能，選聘本村人員為老年人、殘疾人、婦女、兒童、優撫對象提供綜合服務。
(二)探索創新農村養老服務模式。結合農村熟人社會特點，進一步深化“農民組織起來”等新上起來的要求，遵循“助人者有組織、受助者有人管”思路，把農民老人組織起來，通過支援組織，助人自助；把鄉親志願者組織起來，通過讓組織對接或綁定專業平臺，讓其成為具有素養和技能的志願者；把家庭子女親屬贍養義務發揮出來，支援家庭養老。
一是大力發展互助養老。《意見》明確了互助養老的三種形式：第一，村民以自家居住地為中心開展鄰里互助，通過日常巡視、巡查，為高齡、獨居、空巢、失能老年人提供代買代繳、尋醫送藥、春種秋收等服務。第二，以老人自願為前提，將分散供養的特困人員、空巢獨居老人的自有住宅改造成為小型幸福院，由村委會委派專人提供做飯、精神關懷等基本服務。三是有意願共同居住的分散老人實施集中養老，實現農村老年人互相幫扶、抱團取暖。
二是廣泛開展志願助老服務。支援成立以農村婦女、低齡老年人為主體的互助養老或志願服務隊伍，為老年人提供志願服務。開展志願助老服務，要妥善把握好“助人自助”理念，並不是包辦替代老年人養老的所有事務，而是幫助老年人提高自理能力和生活品質。
三是加強養老服務組織支援。為建立無縫隙的農村養老服務體系，也便於加強對農村養老服務的監管，有必要將所有提供養老服務的組織和個人納入組織化管理之中。為此，《意見》對加強養老服務組織支援力度做了強調，對於符合條件的註冊登記為社會組織，不具備條件的實行備案登記。重點是要做實基層老年協會，鼓勵農村幸福晚年驛站、鄰里互助點服務人員、志願服務人員加入基層老年協會，實行行業自律。同時，採取集中培訓、送教到府、遠端培訓等多種方式對農村幸福晚年驛站、鄰里互助點服務人員進行培訓，不斷提升農村養老照護能力。
(三)完善農村養老扶持政策。強化政府部門在農村養老工作中的主導作用，整合政府資源和社會資源，增強農村養老服務供給能力。
一是提高農村老年人養老能力。通過實施基礎養老金、福利養老金正常調整機制，進一步提高老年人的收入。通過統籌城鄉居民醫療保險制度，完善重特大疾病救助機制，進一步提高農村醫療保障水準，減輕農村老年人養老自付壓力。探索採取“農戶+合作社+公司(社會組織)”經營模式，盤活利用農村閒置房屋發展休閒養老，促進農民增收。
二是加大集中照料支援力度。一方面，建立特困人員供養服務機構經費保障機制，提升集中供養人員保障水準。另一方面，按照“村民自營、政府扶助”原則，明確各方權責，通過給予內部改造、設施設備購置、運營扶持、醫療支撐等方面支援，鼓勵村民以自有住宅和閒置房興辦農村社區養老服務驛站。利用自有住宅和閒置房建設驛站和發展休閒養老的，房屋應達到我市抗震節能要求，有條件的可對房屋實施進一步的綠色、低能耗改造。
三是加強養老服務模式創新支援。通過政府購買服務等方式，重點從開展服務必需的成本等方面，對互助養老、志願服務給予資助支援。建立志願助老時間儲蓄機制，對低齡老人參與提供志願服務的，納入志願服務記錄，待本人喪失自理能力時可優先享受他人提供的志願服務。探索基於超大型城市城區豐富資源，利用網際網路、現代物流等支援農村尤其是偏遠山區尋找難以落地的專業服務，通過網上整合，擴展服務容量，實現農村養老服務供給的可持續化。加大養老服務單位餐飲服務的食品安全監管力度，保障用餐人員飲食安全。
(四)推進農村地區醫養結合。一是加強醫養結合機構建設，通過鼓勵養老機構建設醫療機構、簽訂合作協議等方式，優先提供巡診、接診轉診、康復指導、遠端支援等服務，滿足農村老年人醫療護理需求。
二是鼓勵農村驛站與村衛生室就近設置，將符合條件的村衛生室納入醫保定點機構。支援醫療機構執業醫師到農村驛站、村民家庭巡診。
三是完善院前醫療急救服務網路建設，探索採取鄰里互助方式解決山區急救用車問題。鼓勵開展遠端醫療，重點在應急急救、慢病干預、健康指導等方面提供支援。
四是加強鄉村醫生隊伍建設，多渠道選聘鄉村醫生崗位人員，提高鄉村醫生崗位吸引力，進一步發揮鄉村醫生作用。
(五)強化農村家庭養老基礎作用。充分發揮家庭子女在農村家庭養老中的作用，鞏固家庭養老的基礎作用。
一是督促家庭子女履行贍養義務。發揮村委會、基層老年協會作用，通過將法定贍養義務和德孝理念納入村規民約、推樹孝星典型、修建“德孝墻”等途徑，督促引導農村老年人子女定期帶父母洗理，定期幫父母清掃居所，定期給父母報平安，定期陪父母參加文體活動，並在老年人患病住院治療期、康復期、臨終關懷期返回家庭照料老人。
二是完善家庭養老支援政策。通過金融手段、服務支撐和技能培訓等方式，為老年人子女贍養照料父母提供便利。探索利用“網際網路+物流”、引進銀行授信等手段，創新農村養老服務收費方式、供給方式，推動形成農村老人消費、子女付費的養老服務模式。對於返回家庭照料老年人子女給予免費照護知識和技能培訓，探索對專職照護經濟困難失能老人的子女給予適當支援。