京民福發〔2017〕389號
各區民政局、發展改革委、公安分局、財政局、人力社保局、規劃國土委、住房城鄉建設委、農委、衛生計生委、食品藥品監管局、老齡辦：
為進一步健全農村養老服務體系，提高農村養老服務水準，根據《北京市居家養老服務條例》、市政府《關於加快推進養老服務業發展的意見》、《關於貫徹落實<北京市居家養老服務條例>的實施意見》、《關於深化公辦養老機構管理體制改革的意見》、《關於全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見》和市老齡委《關於開展社區養老服務驛站建設的意見》等精神，現就加強農村養老服務工作提出以下意見：
一、重要意義
近年來，市委、市政府高度重視養老工作，着眼滿足老年人最直接、最迫切的養老服務需求，全面深化改革，加強頂層設計，積極運用社會化手段推進養老服務設施建設，擴大養老服務供給，加快發展養老服務業，居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養相結合的社會化養老服務體系基本形成。但與此同時，郊區農村受人口分佈密度低、公共資源較少、普遍收入不高、消費能力較弱、消費意願不強、專業力量引進難等特點影響，社會公共服務相對薄弱、養老服務配套設施不足、專業化養老水準滯後，難以有效滿足農村老年人服務需求，制約了本市養老服務行業品質的整體提升。
加強農村養老服務工作，確保農村地區老年人幸福、有尊嚴地養老，是本市全面建成小康社會的重要要求，是保障和改善基本民生的重要內容，是公共服務均等化的重要體現，也是各級政府及主管部門的共同責任。各級主管部門要站在基本民生保障和社會治理創新的高度，充分認識做好農村養老服務工作的重要意義，進一步深化改革，加快推進農村養老服務體系建設，以養老服務佈局推進，倒逼農村公共服務欠賬的滿足，推動形成黨委統一領導、政府依法行政、部門密切配合、群團組織積極參與、上下左右協同聯動的農村養老工作機制，保證農村養老工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫。
二、總體要求
(一)指導思想
認真落實《北京市居家養老服務條例》和市委、市政府關於加強養老服務工作的重要決策部署，堅持以人民為中心的發展思想，圍繞農村老年人迫切需求和現實困難，創新農村養老工作管理體制和運作機制，建立健全農村養老服務體系，通過家庭自助、鄰里互助、社會共助、政府公助，統籌推進農村養老服務設施建設、模式創新、醫養結合等重點工作，全面提升農村養老服務品質，促進城鄉基本養老公共服務均等化，讓農村老年人共用改革發展成果。
(二)基本原則
堅持政府主導。按照“政府既支援建設還要扶持運營”思路，整合集聚政府各部門政策、資金和項目資源，從養老服務設施規劃、土地保障、建設支援、運營資助、稅費減免、金融支援等方面，加大對農村基層和農村老年人傾斜力度，反哺農村，補公共設施虧欠短板，加快建設與城市同步、服務同質的養老服務體系。
堅持村級統籌。發揮村委會、村集體在加強農村養老服務工作中的統籌協調作用，重點從組織對失能失智、空巢獨居老年人的巡視探訪、組織開展鄰里互助和志願服務、加大養老服務經費支援等方面，推動建立農村老年人關愛幫扶機制和為老服務體系。
堅持分類保障。實施農村老年人分類保障，明確農村老年人在政府分類保障體系中的優先順序及保障內容，重點為農村特困、低保低收入、失能失智、高齡獨居、留守老年人提供精準幫扶和服務保障，最大限度防止農村老年人意外事故發生。針對不同類型保障群體，分層次提供集中照料服務和餐飲、助浴、健康指導、文娛活動等居家養老服務。
堅持本土本鄉。利用農村閒置設施資源，統籌家庭養老功能和養老服務機構專業支撐作用，圍繞老人身邊建模式、給服務，在村就近集中、抱團養老，將服務資源在社區養老服務驛站匯集，不出村、不離鄉解決農村養老服務設施供給、服務人員配置、專業服務提供等問題，最大限度實現多數農村老年人就近養老。
堅持互助扶助。發揮基層老年協會、志願者組織和個人的積極作用，大力推進農村互助養老，開展鄰里老人親情互助，支援志願幫扶，以更加靈活多樣的形式滿足老年人的生活和精神需求。
堅持因地制宜。結合平原區、淺山區、深山區等不同區域特點和各地鄉情、村情，積極探索創新，建立適應當前農村老年人養老需求的各具特色、各有所長的養老服務模式。
(三)工作目標
到2020年，平原區、淺山區每個鄉鎮建設1個養老照料中心，加快社區養老服務驛站和鄰里互助點建設，形成具有首都特色的農村養老服務體系，養老服務基本覆蓋老年人周邊、身邊、床邊；農村養老服務設施佈局科學合理、功能充分發揮，經濟困難、失能失智、高齡獨居老年人等重點保障群體的集中照料需求能夠得到滿足；家庭養老、機構養老、互助養老、志願服務等養老服務模式統籌推進、互相補充，農村老年人平時有地去、困難有人幫、生活有保障；農村基層醫療設施條件和服務能力顯著提升，失能老年人等重點人群和養老機構、驛站等重點區域服務老年人家庭醫生簽約服務基本覆蓋，實現農村老年人老有所養、病有所醫。
三、主要任務
(一)積極構建農村區域養老服務聯合體。按照“分級分類、功能互補”思路，統籌發揮基層公辦養老機構、鄉鎮養老照料中心、社會辦養老機構和驛站集中照料、專業照護平臺功能。綜合考慮區域人口規模、老年人分佈狀況、養老服務需求及機構可持續發展等因素，從區域整體謀劃調整農村養老服務設施佈局。完善基層公辦養老機構分類協作機制，合理選擇區域定點公辦養老機構，對區域老年人口集中的基層公辦養老機構要加大建設資助力度，對空置率高、區域有效養老需求不足的要關停並轉。實施養老照料中心常態化建設支援政策，支援應建未建空白區的社會辦養老機構改造成為鄉鎮養老照料中心。統籌規劃驛站建設，在選址佈局上力求選擇老年人相對集中、公共服務設施集中、鄰近村醫務室的區域。考慮到農村地區與城市地區的差異性，農村地區的社區養老服務驛站統稱為農村幸福晚年驛站，功能定位有別於城區社區養老服務驛站，實行名稱、功能和標識“三統一”。加快現有散小養老服務設施規範化整頓，對托老所及小型養老服務設施要轉型升級，符合條件的改造成為農村幸福晚年驛站。
明確各類農村養老服務機構在農村養老服務體系中的職責定位和相互關係。強化基層公辦養老機構的托底保障作用，進一步調動發揮公辦民營養老機構、街鄉鎮養老照料中心、社會辦養老機構的專業平臺作用。拓展和強化各類養老機構居家養老服務功能，在鄉鎮政府的統籌協調下，加強對農村幸福晚年驛站的服務指導，充分發揮養老機構輻射居家社區和專業後臺支援作用。
增強農村養老機構服務能力。深化公辦養老機構管理體制改革，原則上除民政部門指定的定點公辦養老機構外，其他具備條件的公辦養老機構逐步實施公辦民營。完善鄉鎮養老照料中心、社會辦養老機構支援政策，提高綜合服務保障能力。創新農村幸福晚年驛站建設運營模式，可兼具溫馨家園、兒童之家、家暴庇護所等功能，選聘本村人員為老年人、殘疾人、婦女、兒童、優撫對象提供綜合服務。同時，創新從業人員管理模式，探索為農村幸福晚年驛站配備合理數量的專業養老護理人員，滿足老人精神慰藉、心理疏導、醫療康復、臨終關懷等特殊需求。
(二)探索創新農村養老服務模式。結合農村熟人社會特點，進一步深化“農民組織起來”要求，遵循“助人者有組織、受助者有人管”思路，把農民老人組織起來，通過支援組織，助人自助；把鄉親志願者組織起來，通過讓組織對接或綁定專業平臺，讓其成為具有素養和技能的志願者；把家庭子女親屬贍養義務發揮出來，支援家庭養老。
大力發展農村互助養老，提倡村民以自家居住地為中心開展鄰里互助，通過日常巡視、巡查，為高齡、獨居、空巢、失能老年人提供代買代繳、尋醫送藥、春種秋收等服務；支援以老人自願為前提，將分散供養的特困人員、空巢獨居老人的自有住宅改造成為小型幸福院，由村委會委派專人提供做飯、精神關懷等基本服務；倡導有意願共同居住的分散老人實施集中養老，實現農村老年人互相幫扶、抱團取暖。廣泛開展志願助老服務，支援成立以農村婦女、低齡老年人為主體的互助養老或志願服務隊伍，秉承“助人自助”理念，為老年人提供志願服務。加大養老服務組織支援力度，符合條件的註冊登記為社會組織，不具備條件的實行備案登記。做實基層老年協會，鼓勵農村幸福晚年驛站、鄰里互助點服務人員、志願服務人員加入基層老年協會，實行行業自律。加強農村養老服務人才教育培訓，採取集中培訓、送教到府、遠端培訓等多種方式對農村幸福晚年驛站、鄰里互助點服務人員進行培訓，努力提升農村養老照護能力。
(三)完善農村養老扶持政策。強化政府部門在農村養老工作中的主導作用，整合政府資源和社會資源，增強農村養老服務供給能力。實施基礎養老金、福利養老金正常調整機制。統籌城鄉居民醫療保險制度，完善重特大疾病保障機制，進一步提高農村醫療保障水準，減輕農村老年人養老自付壓力。建立特困人員供養服務機構經費保障機制，提升集中供養人員保障水準。按照“村民自營、政府扶助”原則，明確各方權責，通過給予內部改造、設施設備購置、運營扶持、醫療支撐等方面支援，鼓勵村民以自有住宅和閒置房興辦農村幸福晚年驛站。認真落實《志願服務條例》，通過政府購買服務等方式，重點從開展服務必需的成本等方面，對互助養老、志願服務給予資助支援。建立志願助老時間儲蓄機制，對低齡老人參與提供志願服務的，納入志願服務記錄，待本人喪失自理能力時可優先享受他人提供的志願服務或減免入住養老機構費用。探索採取“農戶+合作社+公司(社會組織)”經營模式，盤活利用農村閒置房屋發展休閒養老，引導社會力量參與管理運營，促進農民增收。利用自有住宅和閒置房建設驛站和發展休閒養老的，房屋應達到我市抗震節能要求，有條件的可對房屋實施進一步的綠色、低能耗改造。探索基於超大型城市城區豐富資源，利用網際網路、現代物流等支援農村尤其是偏遠山區尋找難以落地的專業服務，通過網上整合，擴展服務容量，實現農村養老服務供給的可持續化。加大養老服務單位餐飲服務的食品安全監管力度，保障用餐人員飲食安全。
(四)推進農村地區醫養結合。加強醫養結合機構建設，鼓勵農村地區養老機構設置醫療機構，支援基層公辦養老機構與鄉鎮衛生院採取多種形式進行合作。對於不具備條件設置醫療機構的養老機構，鼓勵與周邊醫療機構簽訂合作協議，建立綠色通道，優先提供巡診、接診轉診、康復指導、遠端支援等服務，滿足老年人醫療護理需求。合理佈局村級醫療衛生服務機構，鼓勵農村幸福晚年驛站與村衛生室就近設置，將符合條件的村衛生室納入醫保定點機構。支援醫療機構執業醫師到農村幸福晚年驛站、村民家庭巡診，實現各類老年群體醫療服務的全覆蓋。綜合考慮城鄉佈局、區域人口數量、服務半徑、交通狀況和院內醫療急救機構分佈情況、接診能力等因素，完善院前醫療急救服務網路建設。探索採取鄰里互助方式解決山區急救用車問題，讓患病老年人得到及時救治。利用網際網路等現代資訊技術，鼓勵有實力的醫療機構面向農村養老機構內設醫療機構或養老機構引入醫療機構的分支機構試點開展遠端醫療，在城區形成支援農村醫養結合的遠端醫療服務中心，重點在應急急救、慢病干預、健康指導等方面為農村地區提供支援，促進優質醫療資源的城鄉流動，讓村民更便捷地享有優質醫療服務。加強鄉村醫生隊伍建設，多渠道選聘鄉村醫生崗位人員，提高鄉村醫生崗位吸引力，進一步發揮鄉村醫生作用。
(五)強化農村家庭養老基礎作用。充分發揮家庭子女在農村家庭養老中的作用，鞏固家庭養老的基礎地位。發揮村委會、基層老年協會作用，大力推行“以孝治村”，通過將法定贍養義務和德孝理念納入村規民約、推樹孝星典型、修建“德孝墻”等途徑，大力弘揚“孝老敬親”的傳統美德，督促引導農村老年人子女定期帶父母洗理，定期幫父母清掃居所，定期給父母報平安，定期陪父母參加文體活動，並在老年人患病住院治療期、康復期、臨終關懷期返回家庭照料老人。完善家庭養老支援政策，通過金融手段、服務支撐和技能培訓等方式，為老年人子女贍養照料父母提供便利。探索利用“網際網路+物流”、引進銀行授信等手段，創新農村養老服務收費方式、供給方式，推動形成農村老人消費、子女付費的養老服務模式。對於返回家庭照料老年人子女給予免費照護知識和技能培訓，探索對專職照護經濟困難失能老人的子女給予適當支援。
四、工作要求
(一)強化組織領導。各區要把農村養老服務工作擺上重要議事日程，建立民政部門牽頭，發展改革、公安、財政、人力社保、規劃國土、住建、農業、衛生計生、老齡等部門參與的工作協調機制，切實加強組織領導，制定實施方案，健全完善農村養老服務體系，做到老年人事情有人管、老年人困難有人幫。各鄉鎮要有效整合整合政府部門各類涉農政策和設施資源，加快建設農村養老服務設施，培育農村互助養老組織、志願服務組織，積極構建具有本地特點的農村社會化養老服務體系，切實提高農村老年人幸福指數。村集體要發揮在農村養老工作中的重要主體作用，無償提供可利用的設施用於農村幸福晚年驛站建設，並加大對養老工作經費投入，對本村村民建設驛站的應給予適當運營支援補助。
(二)加強部門協作。民政、老齡部門要發揮牽頭作用，協調相關部門統籌做好農村養老服務政策制定、模式推廣、設施建設、隊伍建設等工作，加快發展農村養老服務業。發展改革部門要加大對農村基層公辦養老機構建設資助力度，促進農村養老機構設施條件持續改善。公安部門要從消防安全監管等方面加強指導扶持，服務保障農村養老服務工作。人力社保部門要加大農村社會保障力度，支援做好養老服務從業人員職業技能培訓等項工作。財政部門要統籌加強農村養老服務發展的經費支援。規劃國土部門要統籌農村養老服務設施規劃，加強農村養老服務設施土地管理。建設部門要根據申請人要求對農村養老服務房屋建設、房屋安全鑒定提供技術支援。農業部門要把農村養老服務工作納入新農村建設重要內容，深化農村改革，從出租、出借、轉讓等方面整合利用閒置農宅，增加農民收入，提高養老支付能力；根據實際賦予集體建設用地的養老功能，滿足農村養老的用地需求。衛生計生部門要積極推進創新農村醫養結合服務模式，不斷提升農村地區醫療衛生服務保障能力。食藥部門要從食品安全方面加強指導扶持，由符合條件的餐飲服務單位向農村養老服務單位提供餐飲服務，保障老年人食品安全。
(三)加強宣傳引導。加強老年人權益保障法律法規的政策宣傳，開展形式多樣的宣傳教育活動，強化全社會關心關愛老年人的意識。要為老年人發揮作用創造條件，引導老年人保持老驥伏櫪、老當益壯的健康心態和進取精神，充分發揮低齡健康老年人的積極作用。大力弘揚社會主義核心價值觀和中華民族尊老為老的傳統美德，鼓勵、倡導、表彰敬老孝老的典型，發揮示範帶動作用。
北京市民政局 北京市發展和改革委員會
北京市公安局 北京市財政局
北京市人力資源和社會保障局 北京市規劃和國土資源管理委員會
北京市住房和城鄉建設委員會 北京市農村工作委員會
北京市衛生和計劃生育委員會 北京市食品藥品監督管理局
北京市老齡工作委員會辦公室
2017年10月16日