京政办发〔2010〕21号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
市应急委《关于进一步加强基层应急管理工作的意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。
北京市人民政府办公厅
二〇一〇年六月十八日
关于进一步加强基层应急管理工作的意见
(市应急委 二〇一〇年六月)
加强基层应急管理工作，是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现，对于构建社会主义和谐社会，维护首都安全稳定，保障人民群众根本利益具有重要意义。为深入贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》、《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等法律、法规及《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》(国办发〔2007〕52号)、《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发〔2009〕59号)等文件精神，切实做好本市基层应急管理工作，提高基层应对突发事件能力，提出以下工作意见：
一、指导思想、工作原则和目标任务
(一)指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力弘扬安全发展的科学理念，按照市委、市政府有关决策部署，依据相关法律、法规，紧紧依靠并广泛动员群众，统筹兼顾、夯实基础，坚持预防与应急并重、常态与非常态管理相结合，全面加强基层应急管理工作，切实提高基层应对突发事件能力，为建设“人文北京、科技北京、绿色北京”提供有力保障。
(二)工作原则。
1.以人为本。牢固树立“安全第一”的意识，始终把保障人民群众生命财产安全作为应急管理的首要任务，最大限度地避免和减少突发事件及其造成的人员伤亡和财产损失。
2.协同应对。在区县党委和政府的统一领导下，紧密依靠基层党组织和基层自治组织，充分调动各方面力量，建立有效的应急联动和社会动员机制，做到统一指挥、分级负责、协调配合、快速反应、科学应对。结合防灾减灾、综合治理等工作，扎实推进基层应急管理工作。
3.广泛参与。广泛宣传，深入动员，充分发挥公民、法人和其他组织在突发事件应对中的积极作用，建立群众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治的突发事件防范应对体系，全面提高基层应对突发事件的能力。
4.简便实用。紧密联系基层实际，贴近市民生活，采取简便实用、通俗易懂、灵活多样的方式方法，因地制宜地开展各项基层应急管理工作，切实增强广大市民公共安全与社会责任意识，提高全社会避险、自救和互救能力。
(三)工作目标和任务。
充分发挥各区县政府、乡镇政府和街道办事处、社区居委会和村委会，以及属地机关、社会团体、企事业单位等基层组织和单位的作用，紧密结合和谐社区、和谐村镇建设等工作，在2年内建立健全基层应急管理组织体系，建立有效的应急联动和社会动员机制，强化基层应急预案管理，健全突发事件信息报告网络和预警发布体系，大力开展应急知识宣传教育和培训，加大基层应急设备设施建设力度，逐步形成“政府统筹协调、社会广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作格局。
二、加强基层应急管理基础工作
(一)建立健全基层应急管理组织体系。各区县政府负责领导本区县基层应急管理工作，督促、检查、指导乡镇政府、街道办事处做好突发事件的应对工作。乡镇政府、街道办事处负责具体组织实施本区域基层应急管理及各类突发事件的应对工作，要在同级党组织领导下实行行政领导负责制，设立或确定应急管理机构，配备专职工作人员，明确工作职责，抓好社区、村等基层组织的应急组织体系建设。其他基层组织和单位要根据实际情况建立健全应急管理组织体系，在区县政府有关部门、乡镇政府或街道办事处指导下开展应急管理工作。
(二)建立有效的应急联动和社会动员机制。各区县政府及乡镇政府、街道办事处要充分整合本区域内的各种应急资源，建立政府及其有关部门、基层组织和单位以及相关应急救援机构之间的应急联动机制，明确应急管理各环节的主管部门、协作部门、参与单位及其工作职责，实现预案联动、信息联动、队伍联动、物资联动。要充分发挥本区域内的公民、法人和其他组织在突发事件应对中的作用，增强公共安全和社会责任意识，提高全社会避险、自救、互救等能力。社区居委会、村委会应将突发事件应对作为自治管理的重要内容，深入开展平安社区、综合减灾示范社区、安全社区等创建活动，进一步增强农村突发事件应对能力，协助政府及其有关部门做好应急管理与突发事件应对工作。同时要积极发挥工会、共青团、妇联、红十字会、社区业主委员会等组织及应急志愿者在基层应急管理中的重要作用，加强与国防动员系统的有效衔接，形成专群结合、群防群控、覆盖面广、防范有效的基层应急社会动员体系。
(三)加强基层应急预案制定与演练。各区县政府及其有关部门要依据《北京市突发事件应急预案管理办法》、《北京市突发事件应急演练管理办法》及相关应急预案，紧密结合基层工作实际，制定应急预案编制指南，明确应急预案的管理责任、内容要求和审批程序等，指导基层应急预案的编制工作，不断扩大基层应急预案的覆盖面。基层组织和单位在制定应急预案时，应当根据相关法律、法规及有关规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，明确本区域或本单位突发事件应对工作的组织指挥和责任体系及预防与预警机制、处置程序、应急保障措施等内容。基层组织和单位制定的应急预案应征求群众意见，并报上级政府或其主管部门备案。同时，要结合实际组织开展群众参与度高、针对性强、形式多样、简单实用的应急预案演练。
(四)建立并充实基层应急队伍。各区县政府及其有关部门要以公安消防等专业应急救援队伍为依托，建立“一专多能”的综合性应急救援队伍。乡镇政府、街道办事处要发挥民兵、预备役人员、基层警务人员、保安人员、医务人员等具有相关救援专业知识和经验人员的作用，配合专业应急救援队伍做好相关工作。同时，在区县政府领导下，督促本区域内机关、团体和企事业单位建立由本单位职工组成的专职或兼职应急救援队伍，组织社区居委会、村委会建立应急志愿者队伍，协助上级政府及其有关部门开展突发事件应对工作。逐步形成统一领导、协调有序、专兼结合、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系。
已建立的专职或兼职应急救援队伍，应进一步加强队伍的建设和管理，严明组织纪律，经常性地开展应急培训和演练，提高综合应对和自我保护能力。
(五)大力开展宣传教育和培训工作。各区县政府及乡镇政府、街道办事处要建立应急宣教培训工作机制，树立一批基层应急管理工作先进典型，引导广大市民争做应急管理宣传员、信息员、志愿者，并注意组织、培养一批具有应急理论与实践经验的专门人才，作为应对突发事件的骨干力量和培训教员。深入宣传《中华人民共和国突发事件应对法》、《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等相关法律、法规，并加强对各相关部门和单位贯彻实施工作的指导、督促和检查，推动各项规定有效落实。要充分利用活动室、文化站、文化广场和宣传栏等宣传阵地，有条件的可利用地下空间设施，建设符合基层实际的公共安全教育基地，广泛开展公共安全知识普及教育，弘扬具有首都特色的公共安全文化。
要依托各级党校(行政学院)等培训机构，对各区县政府及乡镇政府、街道办事处相关工作人员进行培训，并组织编写符合基层实际的培训教材。各企事业单位要依法制定突发事件应对培训计划，对本单位人员进行突发事件应对法律、法规和安全管理制度、安全操作规程以及应急知识等方面的培训，提高安全防范意识和能力。各级各类学校应将应急知识纳入教学内容，并根据学生的年龄和认知能力，采取多种形式开展应急知识教育与演练，培养学生的安全意识和自救互救能力。
(六)加大基层应急设备设施建设力度。各级政府在进行城乡规划时，应当符合应对突发事件的需要，有效避让隐患区域，合理统筹安排应对突发事件所必需的设备、设施和避难场所建设，提高基层单位自身防灾抗灾能力。要协调当地通信、水电气热、环卫等单位，增强公共安全基础设施抗灾和快速恢复能力。要依托本市电子政务专网，逐步实现各区县政府及乡镇政府、街道办事处应急技术系统的互联互通。各乡镇政府、街道办事处要增加必要的应急技术手段，可通过广播、手机短信群发等方式，组织指导本区域群众做好突发事件应对工作。
三、提高突发事件应对能力
(一)抓好风险控制与隐患排查整改工作。各基层组织和单位应按照“预防为主”的要求，建立健全各项安全管理制度，加强风险控制与动态管理，对本区域、本单位容易引发突发事件的危险源、危险区域进行全面排查、登记，定期检查、监控，对排查出的安全隐患要认真进行整改。对于发现的各种矛盾纠纷要及时调解处理，做到矛盾不上交，解决在基层，避免因小问题引发突发事件。对不能整改、化解的隐患和矛盾纠纷要采取切实有效的防范措施，并及时向区县政府及其有关部门报告。
(二)抓好突发事件信息报告和预警工作。各基层组织和单位是突发事件信息报告的责任主体，要完善基层信息报告网络，畅通信息报告渠道。社区居委会、村委会和有关单位要建立专职或兼职信息报告员制度，同时鼓励公民、法人和其他组织及时报告突发事件相关信息。乡镇政府和街道办事处要进一步完善24小时值守应急制度，突发事件发生后，要按照“早发现、早报告”的要求，立即向区县政府及其主管部门或其指定的专业机构报告，必要时可越级上报。
要建立完善本市突发事件预警信息发布体系，充分利用广播、电视、电话、手机短信、互联网、宣传车等多种媒体和手段，及时发布预警信息。市预警信息发布平台要通过公用和专用通信网络向乡镇、街道和社区、村延伸，努力构建覆盖全面的预警信息网络。预警信息发布后，各基层组织和单位要及时启动预警响应机制，按照“土洋结合、群专并举、多管齐下、迅速高效”的原则，因地制宜地利用有线广播等信息发布手段，及时将预警信息传递给群众，并组织群众做好应对准备。
(三)抓好突发事件先期处置和协助处置工作。突发事件发生后，基层组织和单位在上报信息的同时，应立即组织本区域、本单位应急救援队伍和志愿者，以营救遇险人员为重点，开展先期处置工作。同时应采取必要措施，防止次生、衍生灾害发生，避免造成更大的人员伤亡、财产损失和环境污染。要维护现场秩序，做好宣传动员，组织群众开展自救和互救，必要时组织受威胁群众疏散、转移，做好安置工作。当上级政府及其有关部门开展现场指挥救援工作时，基层组织和单位应在现场指挥部的统一领导下，做好现场取证、道路引领、后勤保障、秩序维护等协助处置工作。
(四)抓好恢复与重建工作。各基层组织和单位要协助区县政府及其有关部门做好物资发放、抚恤补偿、医疗康复、心理引导、环境整治、保险理赔、事件调查评估和制订实施重建规划等各项善后工作。同时要加强政治思想工作，组织本区域、本单位群众自力更生，重建家园，尽快恢复正常的生产、生活和社会秩序，妥善解决因处置突发事件而引发的矛盾和纠纷，协助相关部门修复被损坏的各种公共设施。此外，要向市、区县政府上报在突发事件处置过程中表现突出、成绩显著的单位和个人，以便给予相应的表彰或奖励。
四、保障措施和工作要求
(一)加强组织领导。各区县政府及乡镇政府、街道办事处要将加强基层应急管理工作作为全面履行政府职能的一项重要任务，主要负责人对应急管理与突发事件应对工作全面负责。要居安思危，警钟长鸣，深入基层，深入一线，不断总结典型经验，创新工作思路，积极探索推动基层应急管理工作的有效途径。基层组织和单位的主要负责人要加强对本地区、本单位应急管理工作的领导，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。同时要积极创造各种条件，提供必要的人力、物力、财力，确保基层应急管理工作顺利开展。
(二)建立严格的责任制度。各区县政府要将基层应急管理工作纳入基层组织主要负责人和有关负责人职责绩效考核范围。各基层组织和单位也要建立相应的应急管理责任制，明确责任并逐级落实到岗、到人。要建立完善应急管理奖励和惩罚机制，加大责任追究力度，对因不履行职责引起事态扩大、造成严重后果的责任人依法追究责任。
(三)加强资金和相关政策支持力度。各区县政府应设置应对突发事件专项准备资金，建立相关使用制度，保障突发事件应对工作所需经费。各区县政府有关部门应将突发事件的预防与应急准备、监测和预警等工作所需经费列入部门预算，区县财政部门应予以保障。
市有关部门、各区县政府要完善应急资源征收、征用补偿制度，制定保险、抚恤、应急补贴等政策措施，解决应急救援队伍和应急志愿者的实际困难与后顾之忧。要研究建立应急管理公益性基金，鼓励公民、法人和其他组织开展捐赠，形成团结互助、和衷共济的社会风尚。
(四)充分发挥新闻舆论作用。各区县政府和市有关部门要提高正确引导舆论的工作水平，善于处理与媒体的关系，充分发挥其正面引导作用。积极配合媒体及时准确、客观全面报道突发事件动态及处置工作进展情况，宣传在基层应急管理工作中涌现的先进事迹和典型人物，开展有关突发事件应对和自救、互救知识的公益宣传，形成全社会关心、理解、支持、参与应急管理工作的良好氛围。