京民基发〔2014〕499号
各区县委组织部、农村工作委员会、区县民政局：
为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，不断扩大农村基层民主，强化自治功能，坚持依法治村，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，维护农村社会和谐稳定，根据首都农村改革发展的新形势、新要求，现就进一步加强村务公开和民主管理工作提出如下意见。
一、充分认识进一步加强村务公开和民主管理工作的重要意义
村务公开和民主管理是加强基层民主政治建设、基层政权建设和基层党风廉政建设的一项基础性工作。实行村务公开和民主管理，是贯彻落实中央和市委、市政府“三农”政策、维护农村群众根本利益的具体体现，是完善村民自治机制、发展社会主义民主的重要内容，是全面深化农村改革、加快城乡发展一体化进程的必然要求，是促进农村党风廉政建设、密切党群干群关系的有效途径。近年来，在市委、市政府领导下，全市在推行村务公开和民主管理方面取得了明显成效，村党组织领导的村民自治机制不断健全，村务公开和民主管理制度体系更加完善，有力促进了首都农村经济社会协调健康发展。但随着首都农村经济社会的快速发展，村级民主管理问题也不断突显，有的村公开制度不健全、公开内容不全面、公开程序不规范，村务不公开、半公开甚至假公开的现象依然存在；有的村决策过程不民主、决策程序不规范，村民会议、村民代表会议作用发挥不够好；有的村村务监督委员会工作制度不健全，功能作用没有得到很好发挥。这些问题影响了全市农村基层民主政治建设的深入发展。全市各级各部门和广大农村干部群众必须高度重视农村基层民主政治建设工作，不断增强做好村务公开和民主管理工作的紧迫感和责任感，扎实推进村务公开和民主管理制度化、规范化、科学化建设，全面提高村务公开和民主管理工作整体水平，实现好、维护好、发展好广大村民群众的根本利益。
二、指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话，特别是在北京视察时的重要讲话精神，紧紧围绕农村深化改革、发展经济、维护稳定、保障农民权益、促进党风廉政建设的大局，以坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一为原则，以保障村民群众依法直接行使民主权利为核心，以推进村务公开和民主管理工作体制机制建设为重点，进一步健全制度、规范程序、完善机制，探索村务公开和民主管理工作的新途径、新方法，不断完善乡村治理机制，全面提升农村基层依法治村的能力和水平，促进农村经济社会持续快速稳定健康发展，为实现首都城乡社会治理现代化奠定坚实的基础。
三、主要目标
——农村基层组织体系进一步健全。村党组织领导核心地位不断巩固强化，村党组织、村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织等村级组织功能强健、职责清晰、分工明确、关系协调、运转高效，形成以村党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、经济社会组织为补充的农村基层组织体系。
——村务公开和民主管理工作制度进一步完善。村务公开民主管理工作制度化、规范化、程序化建设不断加快，以村民会议、村民代表会议为主要载体的民主决策制度不断完善，以《村民自治章程》、《村规民约》为主要内容的民主管理制度不断健全，以村务公开、内外监督、群众评议为主要方式的民主监督制度不断强化，健全按规矩办事、靠制度管人的长效机制，实现依法治村，依制治村，切实把权力关进制度的笼子里。
——村务公开和民主管理工作基础进一步夯实。在各级党委政府领导下，形成党政齐抓共管、部门密切配合、上下有机联动的工作落实体系。投入保障机制不断健全，坚持权力下放、资源下沉、重心下移，实现基层组织工作有力量、办事有经费、活动有阵地、服务有载体。
——农村基层社会治理能力进一步提升。村务公开全面真实，实现公开内容精细化、公开程序规范化、公开形式多样化、公开时间具体化。民主决策程序规范，民主管理落实到位，民主监督有力有效，党组织领导下的多方参与、协同治理工作格局不断完善，实现农村基层社会治理民主化、法治化。
——村民群众满意度水平进一步提高。村民群众主体作用充分发挥，参与村务公开民主管理的积极性、主动性和创造性得到充分调动。党群干群关系融洽，农村社会保持和谐稳定，各种突出问题、矛盾纠纷得到及时有效化解。群众对村务公开和民主管理工作满意度明显提升，到2017年，群众满意度达到85%以上。
四、重点任务
(一)进一步规范完善基层组织运行机制，加强村民自治体系建设
1.强化村党组织领导核心地位。村党组织是村级各种组织和各项工作的领导核心，要领导和团结带领村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织等各类村级组织，依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。着眼于构建精干高效、运转协调的工作运行机制，坚持因地制宜，提倡村党组织书记通过法定程序兼任村民委员会主任或村集体经济组织负责人，村党组织、村民委员会、村集体经济组织班子成员“交叉任职”；由村党组织成员或党员担任村务监督委员会主任。
2.完善村民会议和村民代表会议制度。村民会议和村民代表会议是村级民主决策的基本形式。村民会议或村民代表会议必须坚持少数服从多数的原则，所作出的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。规范村民代表推选工作，提倡党员通过正常程序担任村民代表，妇女代表应占一定比例。完善议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。加强村民代表教育培训，提高他们的民主素质和议事能力。探索对村民代表履职进行量化考核管理，引导村民代表正确行使权力、积极履行义务。
3.发挥村民委员会职能作用。村民委员会是农村生产、生活和服务基层民主自治组织，要按照《村民委员会组织法》要求，进一步规范完善村级各项民主制度，切实保障村民群众依法直接行使民主权利，落实好村民群众对村务管理的知情权、参与权和监督权；在法律法规许可的范围内，在党组织的领导下，积极运用民主自治方式管理村级事务，处理村内矛盾问题，充分发挥自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织职能。
4.深化村务监督委员会建设。村务监督委员会要按照坚持党的领导、坚持服务大局、坚持依法监督、坚持改革创新，强化制度建设，以法治思维和法治方式推进村务监督工作，确保公正履职、廉洁办事，从村民群众普遍关心关注的事情入手，对村民委员会的工作和村干部的履职情况依法依规进行监督，进一步密切农村基层党群干群关系，促进农村基层党风廉政建设。严格规范工作标准，按照“工作有人员、办公有场所、对外有牌子、监督有制度、监审有公章、工作有台账、经费有保障”的“七有”标准，加强村务监督委员会规范化建设，为村务监督委员会开展工作提供保障。
(二)进一步规范完善村务公开机制，切实增强村务工作透明度
1.推进公开内容精细化。进一步完善村务公开目录，细化和规范村务公开内容，实行村务公开事项全覆盖。凡属有关法律法规和政策明确要求公开的事项，以及涉及村级组织建设、经济社会发展、自治制度建设、重大决策决议和村民群众切身利益等事项都要进行公开，推广村务“点题公开”制度。把财务公开作为村务公开的重点，全面推行村级财务逐笔公开制度，让群众了解、监督村集体财务的管理使用情况。积极推进村务公开，及时公开村民小组会议讨论决定事项及实施情况等。要根据农村改革发展的新形势、新情况和群众的意愿要求，及时丰富和拓展村务公开内容。
2.推进公开程序规范化。村务公开的基本程序是：由村民委员会根据本村的实际情况，依照法律法规和政策的有关要求，提出公开的具体方案；村务监督委员会对方案进行审查、补充、完善后，提交村“两委”联席会议讨论确定；村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。群众对公布的内容有疑问的，可以口头或书面形式向村务监督委员会投诉，村务监督委员会对群众反映的问题，应当及时进行调查，确有内容遗漏或不真实的，应督促村民委员会重新公布；也可以直接向村民委员会、村集体经济组织询问，村民委员会一般在10个工作日内作出解释和答复。村民委员会要对村务公开资料进行整理归档，并报乡镇(街道)主管部门备案。
3.推进公开形式多样化。在利用好村务公开栏的同时，注重运用广播、电视、网络、手机短信、微信、电子触摸屏、“明白纸”、民主听证会等多种载体进行公开。推进村务公开网络化建设，通过设立网上村务公开专栏、全程纪实系统等，方便村民群众和有关部门及时、有效开展查询监督。村务公开栏的内容应当保持清洁完整，并至少保留15日；村民群众普遍关心关注、容易引发矛盾纠纷的重大事项，应当至少公开一个月以上；采用电子信息等平台公布的村级事务内容应当标示更新时间。
4.推进公开时间具体化。由区县或乡镇(街道)统一村务公开时间。村各项年度工作计划、总结等应当每年公布一次；一般的村务事项至少每季度公开一次；涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开；集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。
(三)进一步规范完善民主决策机制，切实提高村务决策质量
1.规范民主决策程序。区县可结合实际，推行“四议一审两公开”、“八步工作法”等村务民主决策制度。村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或者五分之一以上村民(户)代表联名就涉及村民切身利益的重大事项提出初步议题，由村党组织汇总后提出议案；村“两委”召开联席会议，研究提出具体意见或建议；由村党组织召开党员大会，对村“两委”联席会议提出的意见、建议进行审议；由村党组织和村民委员会将方案上报乡镇(街道)进行合法性、可行性审核；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会共同组织实施。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；会后要及时公布表决结果，实施情况也要及时公布。
2.创新民主决策方式。推行村级重大事项“票决制”，通过村民或村民代表无记名投票表决的方式对村级重大事务进行决策，确保村民群众能够独立自主地表达真实意愿。建立村务重大决策社会稳定风险评估制度，找准找全风险点，做实做细工作预案，从源头上预防和减少各种不稳定因素。鼓励有条件的村引入村务决策专家咨询论证制度，对决策的必要性、可行性、合法性进行充分论证，积极推动决策由经验型向科学型转变，避免和减少决策失误与决策风险。支持和鼓励有条件的村采取“网络投票”等形式进行民主决策。认真研究和探索村庄撤并、外出务工经商人员不断增多情况下村级民主决策的有效形式。
3.推行协商民主制度。建立村议事协商会议制度，通过民主平等、协商互动的方式，共同研究讨论区域内组织建设、社会管理等方面的重大事项，实现共驻共建、资源共享。村议事协商会议在村党组织领导下，由村民委员会牵头，组织本村党代表、人大代表、政协委员、村民代表、社会组织代表、社会单位代表等各方代表参加，每季度召开一次。探索村务协商民主的新途径，采取民情恳谈、网上论坛、民主听证、圆桌对话等形式，畅通群众诉求表达机制，更好地集中民智、反映民意。
4.完善决策责任追究制度。依法召开村民会议和村民代表会议，村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。建立村务重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究相关责任人的法律责任。
(四)进一步规范完善民主管理机制，切实强化社会治理功能
1.加强规章制度建设。根据形势任务发展变化，进一步修订完善《村民自治章程》、《村规民约》等社会规范，明确村级组织、村干部和村民行为准则，提高全体村民自我管理、自我教育、自我约束的能力。村民会议授权村民代表会议讨论决定的具体事项，应当在村民自治章程中明确规定。各村要积极维护《村民自治章程》、《村规民约》的严肃性、权威性，加大执行落实力度，充分发挥其协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益等方面的积极作用。
2.强化农村“三资”管理。进一步健全完善资金、资产、资源管理制度和措施，对涉及“三资”的使用、处置和配置内容、特别是重大投资、大额财产购置、土地租赁转让、大额费用支出等都必须严格履行民主程序进行决策，根据“村账托管”、重大项目招投标等制度进行实施，按照村务公开的要求进行公布，实行全过程民主管理。对擅自动用、处置村集体“三资”的行为，村民会议或村民代表会议有权否决，已造成既成事实或损失的要进行问责，并依法追究其法律责任。
3.创新社会治理方式。加快发展农村服务型、公益型、互助型社会组织，通过购买服务、项目补贴、项目委托管理等方式，提高社会组织在项目运作、活动策划、提供服务等方面的能力，发挥党组织、村民自治组织、社会组织等多元主体在乡村治理中的协同作用，完善党组织领导下的多方参与、协同治理工作格局。推广网格化管理模式，利用现代信息技术，科学整合各类管理力量，健全信息发布报告机制，提高农村精细化管理水平。
4.选好村级聘用人员。享受由村集体承担工资报酬(误工补贴)的村办企业负责人、财会人员、保管员等村务管理人员，必须按照公开、公平、公正的原则择优选用，由村“两委”研究，提出建议人选，提交村民代表会议讨论通过，方可任用。村“两委”和村集体经济组织主要负责人及其直系亲属不得担任财务和印章管理人员。对村务管理人员要定期进行考核评议，对不认真履行职责、群众不满意的，要责令其改正或撤换。
5.严格村级印章管理。公章使用要严格履行签批程序，做到先审批后用印，并建立完善印章使用登记簿，对印章使用情况进行记录备案。印章必须要有专人保管，固定存放、安全可靠，不得私自借出。村党组织书记、村民委员会主任不得直接保管印章。村民委员会要定期向村民代表会议通报印章使用情况，接受群众监督。各村可以通过民主程序，探索实行村级印章由乡镇政府(街道办事处)委托管理模式。对违反印章使用管理规定的，要视情节轻重给予批评教育，造成严重后果的，要追究当事人的法律责任。
(五)进一步规范完善民主监督机制，切实保障村民群众监督权
1.强化自治管理监督。村务监督委员会要认真履行监督职能，强化村务内部监督，注重监督重点，突出抓好对村务决策、村级财务、村务公开、村民自治章程和村规民约的落实情况、村党组织和村民委员会成员的履职情况、村民委员会成员的罢免工作、村民群众正常合理的利益诉求、问题投诉和意见建议的落实情况等监督，要严格按照《北京市村务监督办法(试行)》有关规定，加强对于村级集体资金、资产、资源管理和村工程建设项目的监督。及时发现和纠正存在的问题。创新监督方式，积极探索参与式、动态式、审核式、全程式等行之有效的监督方式，全面提高村务监督委员会工作水平。
2.强化经济审计监督。各级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作。审计内容主要包括：集体资产的管理使用、财务预决算、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、集体的债权债务、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用情况，以及群众要求审计的其他事项。村干部任期届满或离任时前60日内必须进行审计，审计工作由区县或乡镇审计、民政、农村经济管理等部门组织进行，村务监督委员会全程参与监督。加强村级组织廉政风险防控，设定审计时限，民主确定审计部门，村务监督部门全程监督。探索在线审计、引入第三方机构等方式开展经济责任审计工作。在审计中查出问题的，要依照有关法律法规进行处理。
3.强化民主评议监督。进一步规范村级民主评议活动，民主评议对象为村党组织、村民委员会、村集体经济组织的班子成员以及享受由村民或集体承担误工补贴(工资)的其他村务管理人员。民主评议由乡镇(街道)党(工)委组织，通过党员大会、村民会议或村民代表会议的形式进行。民主评议一般每年进行一次，评议结果与村干部的使用和补贴(工资)标准挂钩，严格兑现奖惩。连续两次被评为不称职的村干部，经上级党委核实确认后，依法公布其职务终止；其他村务管理人员，由村民委员会召开村民会议或村民代表会议作出处理决定。
4.强化廉政风险防控。推进廉政风险防控管理向村级组织延伸，坚持从村级权力运行的重点领域、重点岗位和关键环节入手，排查廉政风险，改进监管方式，健全内控机制，构筑制度防线，实现超前预防、全程监管、预警防控，确保廉政风险“找得准”、“防得牢”、“控得住”。积极推行农村基层党员干部“两说明一承诺”，加强检查指导和督促落实，对有明显风险表现的个人及时进行提醒和纠正，防止可能出现或正在演变的腐败问题发生。加大对廉政风险防控管理问题的查处力度，按照党风廉政建设责任制、农村基层干部廉洁履职若干规定等有关规定，从严问责，从严追究。
五、健全完善村务公开和民主管理工作支撑保障机制
1.加强组织领导，健全工作机制。全市各级各部门要把村务公开和民主管理工作作为农村民主政治建设的一项重要任务，作为农村基层组织建设的一项重要内容，作为促进农村改革发展稳定的一件大事，列入重要议事日程，各级涉农部门机关干部要进一步转变作风，努力推行“半日驻村”工作机制，定期分析研究情况，及时解决存在问题。要把村务公开和民主管理工作纳入基层党建工作责任制，各区县主要负责同志是第一责任人，各乡镇(街道)主要负责同志是直接责任人，各村党组织书记、村民委员会主任是具体责任人。健全“党委统一领导、党政齐抓共管、组织部门牵头抓总、民政部门组织协调、有关部门各负其责”的领导体制和工作机制，形成各方联动、逐级落实的工作格局。
2.严格督查考核，狠抓工作落实。坚持分类指导，加大督促检查和跟踪落实力度，采取专项督查、随机暗访、情况通报、民意调查等形式，健全常态化的工作督查机制，推动各项工作落实。加强治理整顿，把村务公开和民主管理“难点村”纳入软弱涣散村党组织整顿范围，建立整顿台账，坚持多管齐下，实行综合治理，解决突出问题。完善考评机制，把村务公开和民主管理工作纳入城乡党的建设“三级联创”活动考评体系，作为评选社会主义新农村建设先进集体的重要参考，作为验收“五个好”基层党组织、先进村民委员会、民主法治示范村、文明村的重要指标，加强实绩考核和结果运用，确保工作落到实处。
3.加大保障力度，优化工作环境。加强村级党员干部队伍建设，着力选好配强村“两委”班子，完善发展党员和党员教育管理工作机制，提高党员干部推动改革、引领发展、依法办事和为民服务的能力。不断加大党费、工作经费及各项惠农政策向农村基层的倾斜力度，健全完善村级组织运转经费保障制度，支持村级组织活动场所建设和便民利民举措，为村级组织开展工作创造良好条件。及时化解社会矛盾，坚决制止利用宗教、宗族、家族势力干预基层经济社会事务管理的行为。加强村级公共事务信息化建设，拓宽村民群众参与村务公开和民主管理的渠道。有条件的地方，可以探索开发村务管理软件，建立村务管理信息化平台，提高管理服务效率。
4.注重调动主体，增强内生动力。以群众满意为根本标准，深化基层服务型党组织建设，充分运用民主协商和典型示范等方法教育引导群众，充分发挥村民群众的主体作用，不断激发广大村民群众投身新农村建设的积极性和创造性。深入开展“民主日”活动，不断丰富拓展活动内容，搭建集开展学习教育、总结报告工作、实施民主决策、公开村务信息、听取群众意见等为一体的村民自治工作平台。加强民主法制教育，引导村民群众切实增强法制意识，正确行使民主权利，理性表达利益诉求。
5.突出典型引路，营造良好氛围。深入开展村务公开和民主管理示范单位创建活动，充分发挥示范单位的引导、带动和辐射作用。尊重基层首创精神，鼓励基层立足实际积极探索创新，及时总结经验，加大推广力度，用点上经验推动面上工作。注重发挥媒体的宣传引导作用，大力宣传村务公开和民主管理工作的重要意义、政策法规和经验做法，加强对农村基层党员干部的正面宣传，为开展村务公开和民主管理工作营造良好社会氛围。
中共北京市委组织部
中共北京市委农工委
北京市民政局
2014年12月31日