京政发[2011]60号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
为进一步科学规范政府举债行为，提高融资资金使用效益，有效防范和化解财政金融风险，保持本市经济社会持续健康发展，现就加强本市政府性债务管理工作提出如下意见：
一、充分认识加强政府性债务管理的重要性
近年来，政府性债务融资在支持本市经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生以及应对国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用。适度举债可有效拓宽融资渠道，满足经济社会发展的多元化资金需求，但随着政府融资规模不断扩大，政府性债务管理出现了责任不清晰、运作不规范、落实不到位等问题。超越自身财力举债，也将影响经济社会可持续发展，给财政平稳运行和经济社会稳定带来危害，影响政府信誉和形象。各区县政府、各部门要高度重视政府性债务管理，从全局和长远发展的高度出发，牢固树立信用意识与风险防范意识，充分认识加强政府性债务管理的重要性和紧迫性，切实提高政府性债务管理工作的积极性和主动性。
二、加强政府性债务管理的基本原则
政府性债务管理应遵循“分级负责，明确责任”、“规模适度，适应财力”、“统筹规划，归口管理”、“程序规范，注重实效”的原则，坚持借、用、还相统一及责、权、利相结合。一是分级负责，明确责任。市与区县政府分别负责本级政府性债务的管理，明确政府各部门的管理职责。二是规模适度，适应财力。政府性债务规模要与可支配财力相适应，合理安排新增债务，逐步化解存量债务。三是统筹规划，归口管理。各级政府负责本级政府性债务的统一规划和总体安排，由各级财政部门实行归口管理。四是程序规范，注重实效。完善政府性债务的举借、使用、偿还管理机制，不断提高债务资金的使用效益。
三、政府性债务实行归口管理，明确部门管理职责
本意见所称政府性债务，是指市及区县政府(含部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司(以下简称债务主体)直接借入、拖欠或依法提供担保、回购等信用支持形成的需由政府偿还的债务，以及在特定情况下需由政府偿还的债务。包括：国际金融组织和外国政府贷款；国债转贷资金；国内金融机构贷款；财政部代发的地方政府债券；短期融资券、中期票据、企业债、公司债等债券；其他通过政府担保、承诺还款等融资形成的债务。国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金、财政部代发的地方政府债券等国家另有规定的债务，应按照国家相关管理办法和规定执行。
各级财政部门对本级政府及其部门和单位的举债实行统一归口管理。未经审核批准，各级政府职能部门及其所属单位不得自行举债或对外提供担保，各级投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目。
财政部门与发展改革、审计、监察等相关部门要各负其责，密切配合，共同做好政府性债务的管理和监督工作。财政部门负责根据政府性债务计划和财力情况提出本级政府性债务年度总体规模意见，对政府性债务进行日常统计分析、全程动态管理和风险预警监控，拟定政府性债务管理制度，统筹偿债资金的安排和调度，承担本级政府性债务监督管理的具体职责。发展改革部门负责涉及政府性债务的投资项目审批立项，根据年度投融资规模提出政府性债务计划，配合财政部门研究确定总体债务规模，参与债务运行监管和风险控制，根据项目具体情况，将还本付息资金列入年度政府投资计划中予以安排。各债务主体的行政主管部门负责对债务项目进行审核，对执行债务计划的过程进行监督管理。审计部门负责对债务项目资金、举借、管理、使用过程中的合规合法及效益性进行审计监督。监察部门负责对政府性债务举借、使用、偿还过程中违反行政纪律的行为进行处理。
乡镇政府和部门、同等级别的经济开发区不得自行举借债务或对外提供担保。确需举债的，须由上级政府统筹安排和管理。
四、规范政府性债务举借程序，科学编制债务计划
严格政府性债务举借程序，根据经济社会发展需要和财力可能，对政府性债务实行年度计划管理。政府性债务计划由政府性债务项目计划组成。
债务主体于每年9月底前提出下一年度债务项目计划，经行政主管部门审批后报送同级发展改革部门。债务项目计划具体内容包括：举债项目的基本情况，包括项目名称、主要内容、立项依据、可行性研究报告、预期经济社会效益等；项目资金筹措方案，项目资本金来源及落实情况，举借政府性债务的数额、方式、期限、利率、汇率等；政府性债务资金使用计划；债务资金偿还来源和期限计划，被担保情况；项目风险评估和应对债务风险的具体措施；债务主体近三年的财务报表和审计报告；国家规定或财政部门要求的其他资料。
发展改革部门统筹考虑全市经济和社会发展规划、国家产业政策、政府投融资计划以及政府重点工作安排，审批涉及政府性债务的项目，提出下一年度政府性债务计划。市发展改革部门将会同财政部门具体制订年度政府性债务计划编制办法。财政部门根据可支配财力情况，测算本级政府性债务规模，送同级发展改革部门参考，用于调整并最终确认下一年度本级政府性债务计划。下一年度政府性债务计划于每年12月底前上报本级政府审定后，下达至各债务主体。经批准的区县政府性债务计划应当报市发展改革、财政部门备案。需上级政府或上级财政部门转贷的债务，必须按要求将本级政府出具的还款承诺文件报上级财政部门。
年度中确需举借的政府性债务，由债务主体提出债务项目计划，经行政主管部门审批后，报送同级发展改革部门和财政部门审定，上报本级政府审批后实施。
债务主体按照经批准下达的政府性债务计划，在签订融资协议前向本级财政部门和发展改革部门提交正式的还款计划；在签订融资协议15日内，将融资协议副本及相关材料抄送同级财政部门和发展改革部门备案。债务主体必须严格执行政府性债务计划，未经批准或未列入计划的政府性债务项目，政府不承担还款责任。债务主体及其行政主管部门，凡有逾期政府性债务的，不得举借新的政府性债务。
五、加强政府性债务使用监管，提高债务资金使用效益
政府性债务资金必须用于难以吸引社会投资的公益性项目建设，并严格按照债务计划规定的用途使用，不得用于经常性支出和平衡地方财政预算。
政府性债务资金必须进行专账核算和管理。债务资金要与项目严格对应，债务资金的使用应当符合有关法律法规规定，专款专用、专账核算，接受财政和审计部门的监督。任何单位和个人不得虚报、冒领，不得以任何理由或形式滞留、截留、挪用或者转贷。
使用政府性债务资金要注重实效，避免浪费。如原债务项目因政策性调整受到影响，出现项目变更、取消等情况，应立即停止支出债务资金，并及时报告同级发展改革部门和财政部门进行研究，与借款方协调，妥善解决已发生债务的偿还问题，取消或重新确定未发生债务的资金投向。
银行业监管部门要协调银行业金融机构，确保政府性债务资金的发放速度与项目实际进度相匹配，避免造成资金闲置；银行业金融机构要按照监管要求，切实加强风险识别和管理，严格贷前、贷中、贷后管理，密切关注资金流向。如项目资金出现异动，应及时采取措施，并及时报告银行业监管部门。
六、完善政府性债务偿还机制，切实履行债务偿还责任
按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，各债务主体负责按时足额偿还政府性债务；债务主体的法定代表人对偿还政府性债务的工作全面负责。
政府性债务要按照协议约定偿还，不得在债务到期时集中偿还，避免增加累积成本；不得单方面或随意改变原有债权债务关系，不得转嫁和逃废债务，切实维护政府信誉和形象。债务主体应当将偿债资金列入单位财务计划，不得发生任何形式的挤占、挪用。
下列资金可作为偿还政府性债务的资金来源：政府性债务项目收益和折旧、形成的资产或股(产)权转让收入；财政预算安排的偿债资金或其他专项资金；发展改革部门在年度政府投资计划中安排的还本付息资金；债务主体的其他收入；担保人的担保资金；其他收入。运用政府性债务资金建设或扶持的项目，产生的收益应优先用于偿还债务。
对于需要政府预算和固定资产投资计划安排资金还款的债务项目，经本级政府批准，并报经同级人民代表大会批准后，要列入政府年度预算和固定资产投资计划。
对属于政府转贷的政府性债务，应当通过财政部门逐级向转贷机构偿还。属于政府担保的政府性债务，由债务主体向转贷机构偿还。
对由拖欠形成的历史债务，各区县政府、各有关主管部门要牵头制定还款方案，落实还款资金、计划和期限。如原债务主体仍存在，有能力偿还债务却未在限期内偿还的，财政部门有权暂停其举借债务或停止拨付资金。如原债务主体不存在，由行政主管部门牵头协调相关部门进行处置。
对由政府提供担保形成的历史性债务，要按照《中华人民共和国担保法》有关规定，分清有效担保和无效担保责任，对超时效担保和无效担保，要及时清理，免除担保责任。
各级政府应当按照当年政府性债务余额的一定比例设立本级政府性债务偿债准备金，纳入当年预算，实行专户管理，专账核算，专项用于未能及时偿还债务的临时垫付及清偿。偿债准备金的使用必须符合相关财政法规的规定，同时接受审计部门的监督。偿债准备金的来源及后期补充资金包括：财政预算安排的资金；专项用于偿还政府性债务的收入；债务追缴资金；其他可用于偿债的资金。
七、健全政府性债务风险管理体系，跟踪监控债务风险
根据经济社会发展、财政综合预算收支以及政府性债务情况，各级政府要切实增强风险防范意识，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，逐步建立健全政府性债务风险预警机制，科学界定合理的债务规模，跟踪监控债务变化情况，有效控制债务风险。
债务风险预警指标主要包括债务率、偿债率。其中，政府性债务的债务率是债务余额与当年政府可支配财力的比率；政府性债务的偿债率是年度还本付息额与当年政府可支配财力的比率。政府可支配财力是指在既定的财政管理体制框架下，政府可自由支配、自主安排的预算资金。具体风险预警指标上限由市财政部门根据实际情况另行制定。
政府性债务风险指标按年度考核，若其中任一个指标达到或超出警戒线，财政部门应及时向本级政府报告，原则上不得再举借新的政府性债务。同时，要积极采取有效措施，努力将风险预警指标降低到警戒线以下。
八、坚决制止政府部门违规担保承诺行为
各区县政府、各部门要严格遵守《中华人民共和国担保法》等有关法律法规，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相的担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位和企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得在预算安排之外与其他单位或企业签订回购(BT)协议，不得从事其他违法违规担保承诺行为。国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。
九、落实政府性债务统计分析报告制度
各级财政部门负责组织落实政府性债务统计分析报告制度。各债务主体要按照财政部门要求，于每月结束5日内，将上月新增债务项目的各项信息、已有项目的债务资金使用和偿还情况填报至政府性债务专网，实现对政府性债务全口径的实时、动态监控。债务数据要层层审核上报，责任落实到人，保证数据的准确性、唯一性。录入政府性债务专网的数据不得随意删减变更。
各政府融资平台公司要按照财政部《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》(财会〔2010〕22号)的要求，于每月结束5日内，将由法人签字并加盖公章的公益性项目债务报表报送同级财政部门。各债务主体要认真核对本单位政府性债务信息和政府性债务专网信息，于每季度结束5日内，将由法人签字并加盖公章的季度政府性债务项目明细、债权人分类及债务变动等相关情况报表报送同级财政部门。具体政府性债务报表体系由市财政部门统一制定。
各级财政部门根据债务主体报送的政府性债务情况，于每季度结束10日内，向本级政府报告本季度政府性债务的资金规模、结构、使用、偿还、变化趋势及风险情况。各区县财政部门同时将本级政府性债务情况上报市财政部门备案。市财政部门每年定期或不定期向市政府报告全市政府性债务的举借、使用、偿还、担保等情况，进行风险分析，查找存在问题，提出对策建议。
十、切实加强组织领导
各级政府要高度重视政府性债务管理工作，切实加强组织领导，明确相关部门职责，指导落实各项管理措施。要建立健全政府性债务管理责任制，将政府性债务管理工作纳入领导干部经济责任审计范围，其审计结果作为对领导干部的考核依据之一，并实行内部通报制度。各有关部门要加强沟通，共同配合做好政府性债务监管工作，不断提高政府性债务资金的使用效益，有效防范和化解财政金融风险。区县政府可根据本意见，结合实际制定实施细则并报送市财政部门备案。
二〇一一年十月十三日