京政发[1980]148号
郊区各县、区人民政府(革命委员会)，市政府有关委、办、局:
现将国务院批转水利部《关于三十年来水利工作的基本经验和今后意见的报告》，转发给你们参照执行，并结合文件精神，实事求是地认真地总结我市三十年来的水利和农田基本建设的经验和教训。
三十年来，我市水利和农田基本建设取得了显著成绩。在党中央和国务院的亲切关怀下，我市兴建了密云、官厅等大中小型水库八十四座，从一九五八年至一九七九年为全市工农业供水三百九十一亿立米，保证水力、火力发电供水，共发电一千一百五十亿度，并为冶金、化工、轻工等工业提供了用水保证。先后建成京密、永定两大引水供水系统，三十万亩以上灌区四处，万亩以上的灌区四十处，配套机井三万五千多眼，扬水站六千多处，并疏挖了一些主要排水河道和排水沟，一九七三年以后大平大整土地二百三十万亩。目前郊区有效灌溉面积五百一十多万亩，二百三十三万亩低洼易涝地得到不同程度的治理，五十六万亩盐碱地得到了改良，在山区有百分之六十的流域面积的洪水得到控制，已建成旱涝保收高产农田三百多万亩。实践证明，水利和农田基本建设大大提高了防御洪、涝、旱、碱等自然灾害的能力，对促进我市工农业生产以及整个国民经济的发展起了重要的作用。
建国以来，我市郊区的水利和农田基本建设成绩很大。但也有缺点和错误，主要是战线长，配套、管理工作跟不上，有的工程未能充分发挥效益。在少数地方，也有追求形式不讲实效的缺点。我们必须进一步压缩建设战线，提高科学技术水平、水利管理水平，搞好配套挖潜，发挥工程最大效益，研究拟定在调整时期的水利和农田基本建设的任务和改革措施，为首都的现代化建设作出更大贡献。
国务院批转水利部关于三十年来水利工作的基本经验和今后意见的报告
国发〔1980〕264号
各省、市、自治区人民政府:
水利部最近召开会议，对三十年来的水利工作进行了总结，并提出了调整时期的方针、任务和改革意见。现将他们的报告转发给你们，望从实际情况出发参照执行。
三十年来，我国水利建设取得了显著成绩，但是也存在不少缺点和错误，教训是非常深刻的。认真总结并吸取这些经验教训，对于提高我们的认识，改进今后的工作，有极大的现实意义。希望各地都能用一分为二的观点，认真进行这样的总结。
国务院
一九八○年十月二十日
关于三十年来水利工作的基本经验和今后意见的报告
国务院:
为了研究在新形势下进一步搞好水利工作，我们于九月下旬召开了为期九天的水利厅、局长会议。会议期间，万里副总理以“认真总结经验教训，提高水利科学技术水平，提高经济管理水平，力求取得最大经济效果，为祖国四化建设作出更大贡献”为题，做了重要讲话。根据这一精神，会议着重分析了水利在国民经济中的作用，初步总结了三十年来水利工作的基本经验，研究了调整时期水利工作的方针、任务以及改革措施。一、充分认识水利在国民经济中的作用
大家认为，应从以下三个方面，充分认识水利在国民经济中的作用。
一是我国的自然条件和社会条件，决定了水利在我国历史上的特定地位。我国虽然幅员辽阔，但可居住面积只有国土的一半，耕地更是有限，养活这么多人口，主要立足于江河下游广大冲积平原和山区可供开发的小块土地。人多地少，只有从提高单产和稳产上找出路。我国又受明显的季风气候影响，降雨量在地区、季节和年际之间变化很大，旱涝交替，灾害频繁，农业生产极不稳定。解放前两千多年的文字记载中，几乎平均每年有一次较大的水灾或旱灾。一九二八年遍及全国的旱灾，灾民占当时总人口的四分之一。一九三一、三三、三五、三九年，江、淮、黄、汉及海河的洪水灾害，都曾震惊世界。从历史上看，水利是中华民族生存和发展的重要条件，也是历代治国安邦的一个重大课题。
二是三十年的实践，证明了水利在我国经济发展中的重要作用。三十年来，党和政府一贯重视水利建设，毛主席、周总理都曾花费了很大精力抓水利。全国整修和新建了十六万五千公里堤防；普遍疏浚整治了排水河道，开辟了海河和淮河的排洪出路；兴建水库八万六千多座，万亩以上灌区五千二百多处，机电排灌动力近七千万马力，机井二百二十万眼，全国水电装机一千九百万千瓦，其中由水利投资兴建的九百多万千瓦。兴修这些工程的国家总投资，包括基本建设和农田水利等各种事业费，共七百六十三亿元；社队自筹及劳动积累估计约五百八十余亿元。它的效益是很明显的:(一)初步控制了普通洪水灾害。过去黄河三年两决口，现已争得三十一年安澜的局面；长江、淮河、海河、辽河、松花江、珠江等大江大河，也多次战胜洪水，取得了初步安定。(二)除涝治碱，发展灌溉，为农业增产创造条件。易涝面积三点四亿亩，初步治理了三分之二。盐碱地一点一亿亩，改良了一半以上。灌溉面积从低标准的二点四亿亩，增加到七点一亿亩，粮食产量占总产的三分之二。(三)为城市工业和人民生活提供了几百亿立米的水源，为农村和牧区解决了四千多万人、二千五百多万头牲畜的饮水问题。(四)综合利用，提供了能源。
今年我国南涝北旱，灾害是非常严重的，但由于各地认真贯彻党的政策，调动了广大干部和群众抗灾斗争的积极性，充分发挥了现有水利工程的作用，并没有造成大的灾荒。长江战胜了仅次于一九五四年和一九三一年的洪水，保护了沿江城市和两岸平原的安全。湖北省沿江平原湖区的电力排灌系统汛期最大抽排流量达三千六百多秒立米，总排水量达三亿立米，内涝灾害大为减轻。丹江口水利枢纽五次拦截汉江一万秒立米以上的洪水，保证了汉江下游安全，避免了分洪损失，还减轻了长江的防洪压力。安徽省淮河流域的五大水库，在今年抗洪中也发挥了显著作用。北京、天津两市今年遇到严重伏旱，如果没有官厅、密云两大水库，农业、工业和城市生活用水都将无法解决。据天津市计算，从现在起至明年六月底，由于供水不足，工业日用水量由八十八万立米降至三十七万立米，将影响月产值十亿元，税利一点六亿元。这就是说，只是供水不足，九个月造成的工业损失即超过华北五省、市建国三十年的水利投资总额。可见，全国今年南涝北旱中的水利工程所发挥的效益，就不是几十亿元所能计算的。
三是现代化建设提出了进一步发展水利事业的要求。按照长远规划，今后十年内，全国平均每年要递增粮食一百七十亿至二百亿斤。现在我国的农业生产受水旱灾害影响很大，去年比较风调雨顺，粮食增产四百亿斤，今年南涝北旱，又掉了下来。不进一步兴修水利，提高抗灾能力，实现增产计划是很难的。根据国外经验，工业和城市用水增长速度比农业快得多，当前水源危机已成为世界性的问题。随着我国工业的发展，工业和城市供水问题已越来越突出。北京市工业用水，二十八年来增长四十五倍，密云、官厅和一些靠近城市的水库，原是以农业用水为主，现在都反宾为主。天津、大连、青岛等沿海城市，已经出现水源危机。有些地方工农业争水的矛盾已很尖锐。我国目前工农业供水约四千亿立米，到本世纪末将突破六千亿立米，水利上不去，不少地方将出现水源危机。
我国大江大河防洪问题还没有过关，许多中小河流尚未根治，随着经济建设的发展，洪水灾害的损失会比过去大得多。如长江再遇一九五四年洪水，淹地可减少一千万亩，但损失估计将达二百亿元。黄河决口，将南乱淮北，北乱海河，打乱整个国民经济部署。我国水力资源蕴藏量六点八亿千瓦，占世界第一位，但目前开发利用的不到百分之四。为解决能源危机，也需要加快水利水电建设。山区、牧区和沿海地区还有四千万人、三千多万头牲畜饮水没有解决；干旱地区，造林、种草也需要水源。发展航运、水产和综合经营也得靠水。凡此种种，都说明不搞水利是不行的，忽视水利工作是很危险的。重大治水方略的实现，都不是一下子就能搞起来的，等到用时再搞就来不及了。“宜未雨绸缪，毋临渴掘井”，在治水问题上，一定要看得远一些，否则就可能拖社会主义现代化的后腿。二、水利工作的基本经验
三十年来，不论从全国来看，还是就一个地区而言，水利工作的经验是极其丰富的，教训也是非常深刻的。由于实行全党办水利，全民办水利，党的政治路线和思想路线正确与否，对水利工作影响极大。“一五”期间，大跃进后调整时期，粉碎“四人帮”以后，这三段时期党的路线正确，社会安定，水利建设搞得比较扎实，成效比较显著。大跃进时期和十年动乱时期，水利事业虽也取得不少成绩，但由于左倾思想的影响，盲目蛮干，瞎指挥，工程质量问题比较多，浪费损失比较大。从水利工作本身来说，最基本的经验是要尊重科学，按照自然规律和经济规律办事，一定要讲求经济效果。会议归纳了以下七条经验:
第一，要有严格的科学态度，不断探索和认识自然规律，切忌主观主义瞎指挥。治水是与大自然的斗争，矛盾的转化非常灵敏，稍有不慎，水利就变成水害，甚至要死人。三十年的实践证明，重视水文、地质、规划、设计、科研等基本工作，严格按照科学态度办事，水利建设的成绩就大，效果就显著。大中型水利工程是这样，小至一库、一塘，以至一眼机井，也是这样。如果不尊重科学，违背自然规律，主观臆断，瞎指挥，就会碰钉子，甚至受到大自然的惩罚。例如在大跃进期间，冀、鲁、豫大量引黄灌溉，当时只想到抗旱灌溉的一面，忽视引起盐碱化的一面，结果“一年增产，二年平产，三年减产，四年绝产”，好心办了坏事。在黄河干流上修建的花园口、位山、洛口、王旺庄四座枢纽，也被迫扒掉两座，停建两座，浪费了两亿元。
第二，要不断研究社会主义经济规律，十分注意经济效果，切不可不计成本，盲目大干。过去凡是这样兴修的水利工程，社队得益，效果显著，有的地方虽然一时群众负担重了些，但能很快见到实效，群众也是满意的。但有的地方，在只算政治帐、不算经济帐的错误思想指导下，盲目“想新的，干大的”，追形式，图虚名，不计成本，不讲经济核算，办了些象昔阳“西水东调”那样的蠢事。有的工程，只凭需要，不讲可能，结果力不从心，一拖再拖，有头无尾，成了投资多年不见效益的“胡子”工程。一些自然条件比较困难的地方，工程造价要高一些，但也要算经济帐，选择投资少、见效快、受益大的最优方案。
第三，水利建设要量力而行，不能超越客观条件急于求成。对我国水利事业的艰巨性、复杂性和长期性，要有一个清醒的认识。从全国来说，水利与其他建设必须统筹兼顾，有计划按比例的发展，要求过急办不到；具体到一个省，一个地区，一个县，一个公社、大队，也有个量力而行的问题。在安排计划，确定项目时，一定要从劳力、财力、物力和技术力量的实际情况出发，不能只追求高指标，大计划，否则事与愿违，欲速则不达，甚至会造成骑虎难下的局面。如大跃进中上马的甘肃省引洮工程，由于不从实际出发，浪费资金一亿六千万元；一九五九年，我们曾提出“三年内基本消灭普通水旱灾害”，虽经周总理制止，但也造成不良后果；一九七○年以后，我们要求短期内建成每人一亩旱涝保收高产稳产农田，对下边压力也很多。急于求成往往带来两种片面性，一种是在风调雨顺时，贪天之功，过分夸大水利效益，认为水利过关了；一种是遇到挫折，又对治水丧失信心，产生无所作为的思想。因此，不论是全国或是一个地区，都要树立长期治水的思想，把战略的持久战和战役的速决战有机地结合起来，按照总体规划，根据现实可能，集中力量打歼灭战，把人力、物力、财力用在刀刃上，搞一处，成一处，一气呵成，尽早受益。
第四，要高度发扬技术民主，充分发挥专业部门和工程技术人员的作用。兴建一项水利工程，从计划管理到技术、财务管理，都有一套既定的程序；从勘测到规划、设计，都有一系列基本工作要做。党委和政府的领导部门，只有在充分发挥专业部门作用的前提下，在充分发扬技术民主的基础上，集思广益，才能正确定案。这些年来，由于民主空气薄弱，产生两种不正常现象:一种是轻视或压制专业部门和专业技术人员的意见，特别是和领导意图不一致的意见，常常被打回去；另一种是工程技术人员怕穿小鞋，怕打击报复，对正确的意见不敢坚持，对领导上的错误不敢揭露，不敢斗争。今后应从制度、法律上保证专业部门和工程技术人员行使技术民主的权利，对技术上的不同见解，决不允许压制打击。
第五，要有一套比较完善的法规、政策和制度。要用法制来保障水利建设中长远和当前、整体和局部、以及国家、集体、个人之间的正常关系。当前，这方面的问题还很多。例如一边在修水库，一边又围湖造田；一边在提高江河防洪能力，一边又在河滩里造林、种芦苇、搞阻水建筑物；一边大喊保护水源，一边往江河大量排放废渣废水；一边从事水利建设，一边破坏水利工程，等等。如果不从法制上采取严肃措施，这股风是刹不住的。
第六，要切实加强水利设施的经营管理，充分发挥其效益。实践证明，凡是水利设施管理好的，周围群众满意，管理单位本身的利益问题也容易解决，职工积极性就高；反之，忽视经营管理，群众得不到效益，职工得不到实惠，水利工程就越办越糟。目前不少地方还没有充分重视这个问题，往往是建设工程时要钱给钱，要人有人；而一讲到工程的经营管理，则舍不得解决少数人的编制，搞了一些临时工来管理价值千万元的工程。这种不合理的现象，再也不能继续下去了。
第七，要不断提高水利队伍的科学技术水平。这是搞好水利建设的一个基础。经过十年动乱，目前水利建设的科技力量，以及科研、教育工作，普遍受到了削弱，迫切需要加强。同工程上由于失误而造成的损失浪费相比较，在提高科学技术水平方面多投点资，是值得的。三、调整时期水利工作的方针和任务
大家认为，当前水利战线的最大优势是已经建成了一大批水利工程，最突出的问题是基建战线过长，基础工作和管理跟不上。根据中央在调整时期的八字方针，结合水利工作的实际情况，拟将过去提的“小型为主，配套为主，社队自办为主，加强管理，狠抓实效”的水利方针，改为“搞好续建配套，加强经营管理，狠抓工程实效；抓紧基础工作，提高科学水平，为今后发展做好准备”。
根据这个精神，会议确定了调整时期的十二项任务:
(一)加强工程管理。调整时期，要建成水利工程的管理体系。在分级管理的行政体制下，加强法制，统一调度，扩大管理单位的自主权，推行经济核算，加强经济管理，在自愿互利的原则下，推动工程管理单位与各部门、各地区和各种所有制之间的联合。水利工程管理单位，在保证工程安全和充分发挥效益的前提下，要充分利用管辖范围的水土资源，开展综合经营，努力建成水、农、工、商、游(旅游)联合生产基地，实现经费自给有余，不断提高职工生活水平。要明确流域机构和省、地、县水利主管部门对管辖范围的河流、湖泊、水库及水利设施的管理权，逐步解决管理工作需要的编制人员。
(二)力争主要江河和水库的渡汛安全。对大江大河的现有工程设施，要加固整修，清除障碍，作到出现最大洪水时，保证重要堤防不决口；出现特大洪水时也有必要的应急措施。对存在不安全因素的一百一十座大型水库，要分期分批加固，提高防洪标准。大量中小型水库，由地方查明情况，制定规划，分级负责加固除险。
(三)坚决缩短基建战线。要选择一批投资小、见效快的项目，加快建设，早见成效。对在建大型项目，由水利部协助各省进行审查，把一些投资很大、近期不能发挥效益或规划设计上有问题的工程，坚决停下来。近几年内要严格控制新项目。对中、小型工程，建议各省、市、区本着上述精神也进行一次全面审查。
(四)抓紧灌区配套。全国万亩以上灌区待配套面积有三千万至五千万亩，要从节约用水和提高农作物产量出发，逐个进行检查，审查规划设计，分期分批安排，逐年落实。五十万亩以上灌区，由省负责规划设计，水利部审批；五十万亩以下由省定出分级负责的办法。大小灌区，都要抓好配套、渠道防渗、灌水技术三个环节的工作，收到增产、节水、扩大灌溉面积的效果。
(五)继续抓好小型水利和农田基本建设。在有排灌条件的地方，要继续建设高产田，改造低产田。小型水利建设的重点，在干旱缺水地区是解决人畜用水和牧区水利；在地下水资源丰富的地区，要继续发展井灌；城郊蔬菜区、经济作物区和缺水山丘区，要有重点地发展喷灌。
(六)加强水土保持工作。重点进行西北黄土高原治理。要防治并重，以小流域为单元，坚持连续、综合治理。
(七)继续发展小水电。坚持“谁建、谁管、谁有、谁受益”的政策。今后几年，要在巩固现有成果的基础上稳步发展。
(八)搞好水源保护。目前水源污染严重，各地反映强烈。各级水利部门要带头执行并检查督促有关部门贯彻环境保护法，对重大违法污染案件要严肃追究处理。
(九)抓紧制订长远规划，加强水文、勘测、设计、科研等项前期工作。流域机构和各省都要抓规划。各地要在基建投资中安排勘测设计装备费和前期工作的必要经费；分散和改行的技术人员要归队；要分期分批进行技术更新；各省、市、区要加速水文和水源保护站网的布设，下放的水文站要迅速收归省直接领导。同时，要加强水利经济的科学研究和宣传普及工作。
(十)大力发展水利科学研究和教育事业。要扩大科研单位的自主权，建立科研基金制度，逐步增加科技经费比重，设立科技成果推广专项费用，使科研成果很快转为生产力。同时注意基础理论的研究。教育事业以挖掘现有院、校潜力为主，扩大招生能力，积极增加一些水利大专和中等专业学校。
(十一)搞好物资供应工作。要挖掘现有修造企业的潜力，安排好水利建设急需产品的生产和供应，有条件的还可组织出口，努力为实现水利现代化作出贡献。
(十二)抓紧制订一批水利法规。如水土保持法，水资源法，水利管理法，水源保护法，水库移民法，水库安全标准和水费征收办法等。四、积极推进水利工作的改革
现在正处于一个改革时期，水利工作也必须进行一系列改革，才能适应新的形势，提高水利的投资效果。当前拟着重抓好下列几个方面的调查研究和试点:
(一)打破行政区划，逐步建立按流域进行治理的水利工程管理体系。我们已经建立了长江、黄河、海河、淮河、珠江等流域管理机构，还准备筹建松辽水利委员会。各省境内的一些中小河流，也应有相应组织，以便统一规划、开发和管理。
(二)改革水利资金管理办法。防洪、除涝和重大综合利用工程，效益表现在各个方面，不能直接回收资金，可由中央和地方投资；一般的灌溉、发电和综合利用工程，分别由国家举办或与集体联合办；纯系工业或城市用水的工程，应由工业和城建部门投资，或按受益大小，由有关部门分摊投资，联合举办。现有工程为满足工业或城市用水，挤了农业用水的，为补偿农业用水而新建的水利工程，应由有关部门投资。今后凡举办水利建设的单位、地方和部门，应按规定向有关水利部门申请，经审批规划设计和施工条件后，方能施工。小型农田水利费，多数地方仍由国家无偿补助，但要实行合同制；经济条件好的地方，可试行将无偿补助改为长期无息贷款，由县掌握周转。
国家水利投资的使用，今后应集中在中央和省两级，不能层层下放，撒胡椒面。建议地方水利经费仍按过去办法，由省统一掌握，专款专用。经费安排由计划、财政和水利部门共同研究下达。
(三)研究改革民工工资。水利民工工资，应严格区分受益和非受益区，根据受益情况规定不同标准，避免过低过高和一刀切。原则上不能让非受益队贴粮贴钱，具体标准请各省、市、区研究制定。
(四)改善水库移民安置办法。今后移民安置要首先做好计划，找好安置地点，解决好生产、生活上的问题，使移民安置后不低于原来的生活水平。安置计划要同移民见面，经费要落实到社队和基层迁移单位，要落实到户，防止层层克扣。
(五)研究改进水费征收办法。一九六五年，我部报经国务院批准的水费标准过低，有的形成无偿供水，这是水利资金不能发挥最大经济效果的一个重要原因。工业用水每方收费零点五厘至十厘，水电用水每方收费零点一厘至一厘，城市生活用水每方收费二厘至五厘，最高不超过自来水成本的百分之五。据测算，按八十年折旧，二十年还本计，密云水库扣除防洪分摊投资后，每方水成本二分，引滦工程工农业用水平均每方水成本五分，给天津供水每方成本八分。农业用水水费有的甚至高过工业水费。水利工程形成了大量的固定资产，由于收费太少，连维持管理人员的开支都很困难，更谈不上养护维修自给和扩大再生产。特别是工业用水收费过低，节约和浪费与企业利害关系不大，这就造成一方面不惜水源，大量浪费，一方面又排出废水，加重污染。因此，水费改革势在必行。我们拟请北京、天津两市先行一步，通过调查研究，提出方案。各省、市、自治区也要进行调查研究。在此基础上，提出改革方案后报国务院审批。初步设想，工业和城市用水的水费适当提高，农业用水主要应大力推广按方收费的办法，以达到节约用水的目的。
(六)成立水利科学技术委员会。水利部拟组织一百来位水利专家、学者，成立部技术委员会，通过不定期集会，进行咨询、顾问，就决策性问题提出建议和意见。各省水利厅局也可考虑成立这类机构。
关于今冬明春的水利建设和农田基本建设，会前我部已通知各省因地制宜地进行部署，重点是搞好续建、配套、加固和举办社队力所能及的小型水利。各地要按照这次会议精神，认真把当前工作安排好，为改进水利工作迈出新的一步。
以上报告如无不当，请批转各省、市、自治区参照执行。
水利部
一九八○年十月六日