京政办发[1988]124号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各总公司，各高等院校：
现将张健民副市长在全市第二次政府法制工作会议上的讲话(摘要)和铁英秘书长作的《转变政府职能加强法制建设》的报告(摘要)印发，请认真学习和传达贯彻。
张健民同志在全市第二次政府法制工作会议上的讲话
(摘要)
铁英同志代表市政府所作的这个报告，我认为很好，有思想性，也有具体的部署安排，希望同志们认真学习和贯彻。我有三个想法，请大家研究一下。
第一是民主和法制的建设，作为我们各级领导，关键在于转变观念。民主和法制是上层建筑，要服务于经济基础。过去与产品经济相适应的上层建筑，都是以官本位、权本位为基础的。谁官大听谁的，谁有权谁行使。我们的工作也就听官大、权大的。现在，我们认识到，商品经济贯穿于整个社会主义初级阶段。与此相适应，在上层建筑领域，首先要搞好民主和法制，为商品经济服务。为此，我们必须努力克服一系列的官本位、权本位意识。只有这样，才能在建立商品经济的过程中，建立一个新的秩序，也只有这样，我们这一代人才能给后代留下宝贵的财富。所以，我们今天研究法制建设的问题，不仅仅是我们这一代人的问题，也是为我们后代建立长治久安的社会主义国家打下基础。过去，我们搞产品经济，也有一些法制建设，但都是环绕着产品经济高度集中统一的体制的。今天实行商品经济，法制建设就要与之相适应，为商品经济这个经济基础服务。各级领导把法制建设提到重要议事日程上来，研究它，也是搞好政府工作，转变政府职能，适应商品经济需要的一个十分重要的课题。
第二是当前的法制建设一定要抓住重点。我们现有法规和规章与建立完善的法规体系相比，还差的很远。但是，把应当建立的法规在短期内建立起来、使之完善，有三个制约因素：一是人的素质，二是人才，三是对于商品经济的认识。这三者制约着我们不可能在很短的时间内建立一个完善的法规体系。特别是我们对于商品经济这个大海的认识，现在还仅仅是刚下水，还说不上乘风破浪，不沉底就很不错了。在这种情况下，我们各方面的法制建设，一定要针对当前实际工作中迫切需要解决的问题，针对我们当前认识比较清楚了的问题，针对重点和需要下大力量解决的问题，制定各项法规和规章。这样，我们的法制建设就和当前的工作紧密结合起来，实施的可能性和现实性就大一些。
第三是执法。有法不依的状况比较普遍。我们不能像“黑瞎子”一样，法制定了不少，但却是“掰棒子”的办法，掰一个丢一个。所以，法制定了，执法就一定要严格。否则，仍会出现大面积的执法不严。当前，有三个问题要解决，一是执法的力量要加强。全市决定抽调8500 人，充实和加强公、检、法、监察部门和工商、税务等经济监督部门。要把法执行得更好，首先必须有人执。二是提高执法人员素质。政治素质要提高，业务素质也要提高。要加强对于执法人员经常性的教育和培训。否则，就不可能形成一支铁面无私、执法如山的队伍。东城区的试点工作效果很好。实行公开办事制度，举报制度，对执法人员进行各种培训，大力表彰好人好事，都收到了好的效果。市政府准备专门召开会议，大面积推广东城区的经验，在全市进行“为政清廉、严肃执法、管好首都、为民服务”的活动。这也是一项很重要的法制建设。三是要在全市范围内形成一个遵法守法的气候。不仅各级干部、广大人民群众自觉遵法守法，广大执法人员也要严肃执法。搞好执法工作，我看有这三方面的工作。
我们相信，按照刚才铁英同志讲的这些意见，提高对政府法制工作的认识，特别是各级领导要转变观念，抓住立法的重点，加强执法力量，本市的法制建设就会有较大的发展，就可以促进首都的经济建设、城市建设、市政建设和各方面的事业的发展，我们就能够井井有条地依法治市。立法是一个轮子，执法是一个轮子，这两个轮子就推动我们首都各项事业的有秩序地发展。所以，我们今天开这样一个会，是很重要的。希望各单位按照铁英同志报告的精神和会上发的关于第四季度法制工作安排的意见，很好地讨论和执行。
转变政府职能 加强法制建设
——铁英同志在全市第二次政府法制工作会议上的讲话
(摘要)
市政府于去年5月召开了北京市第一次政府法制工作会议，对本市几年来的政府法制工作进行了总结，提出了转变观念、提高认识，全面加强政府法制建设的任务。一年多来，在市委的领导下，在各级政府和政府各部门的共同努力下，政府系统的法制工作有了很大发展。在保障和促进改革、建设和各项事业的发展中，发挥了重要的作用。从去年5月到现在，市政府提请市人大常委会审议通过和市政府发布施行的法规和规章143项，全市现行有效法规规章总数增加为429项，执法和法规、规章的宣传工作也有较大进步，区、县政府和市政府各委、办、局普遍建立了法制机构，政府法制工作的队伍得到充实和加强。
但是，我们的政府法制工作从总体上来讲，与面临的改革和建设的繁重任务是很不适应的。为此，我们必须进一步按照党的十三大提出的“一手抓建设和改革，一手抓法制”的要求，更自觉地转变政府职能，加强法制建设。今天，我就这个问题，讲几点意见。
转变政府职能必须加强法制建设
转变政府职能，转到那里去，下放权力以后，政府抓什么？转变政府职能要逐步转到减少对经济和各项事业的直接、微观管理，更多的抓间接管理、宏观管理和行业管理，转到抓法制建设，依法管理上来。为了适应商品经济的发展，紫阳同志最近提出要建立社会主义商品经济新秩序，指出社会主义商品经济新秩序必须建立在法制的基础上，要制定大量的法规，这是一个很大的工作。李鹏同志在政府工作报告中也强调指出，在进行各项管理体制改革的同时，一定要加强经济立法和经济司法工作。紫阳和李鹏同志的讲话，对于我们实现政府职能转变，加强法制建设，具有非常重要的指导意义。
实行“人治”，不搞“法治”，是我们党最深刻的教训之一。建国以后很长一段历史时期，我们一直把“法治”当作资产阶级特有的东西加以批判，最后导致发生文化革命，“人治”达到登峰造极的地步，“法治”则破坏殆尽，社会主义事业蒙受了极大的损失。党中央提出的“一手抓建设和改革，一手抓法制”，是对历史经验的深刻总结。建立社会主义商品经济新秩序，必须有与之相适应的经济活动的新规范，这些规范必须通过立法加以确立；各个方面的改革，必须依法加以保护和促进；新的体制的逐步确立和旧的体制的逐步消亡，也必须依靠法治来实现。
加强法制建设，除了加强法院、检察院的工作以外，当前还要特别强调加强政府的法制工作。依法办事，是指遵守人民代表大会制定的法律、法规，政府依据宪法、组织法和法律制定的行政法规、规章也同样具有法律效力，也必须严格遵守。检、法两院是执法部门，各级政府和政府各部门的主要职责也是执法，而且是范围更加广泛的执法。
党的十一届三中全会以来，本市的政府法制工作，在党中央、国务院和市委的领导下，在市人大的监督指导下，取得了较大的进展。特别是1982年新宪法和修改后的组织法颁布后，各级政府的法制工作进一步加强。五年来，我们对建国以来制定的规范性文件进行了全面清理，大大加快了行政立法工作的步伐。在本市现行有效的429项法规和规章中，近五年制定的有351项，占82%。目前，从全市总体的情况看，许多方面的工作已初步纳入法制轨道，并取得了明显的效果。
(一)加强法制建设，为实现社会主义民主政治，维护首都安定团结的政治局面发挥了重要作用。
社会主义民主政治和安定团结的政治局面，既是我们努力追求的目标，又是进行改革、建设的必要前提。这一点，对于首都来讲，尤其重要。几年来，我们提请市人大审议通过和自行制定了50多件保障社会秩序、维护安定团结的法规、规章。提请市人大常委会通过发布的《北京市关于游行示威的若干暂行规定》，对于及时处理游行事件，发挥了重要的作用。企业治安保卫责任制的规章实施后，在全市刑事案件发案率上升的情况下，企业内部发案率一直是下降的，今年上半年比去年同期一般案件下降28%，重大案件下降32%，有力地保障了企业的改革和生产建设的顺利进行。
(二)加强法制建设，促进了改革，推动了社会主义商品经济的发展。
本市现有企业8万多家，其中工业企业2.9万家，建筑业、交通运输业、商业服务业以及其他第三产业4.7万家，还有大量的公用、文化、教育、卫生、科研事业单位，这么多企业事业单位，在行政上有多头隶属关系，靠什么去管，也要靠法制。几年来，我们提请市人大审议通过和自行制定了促进改革开放、管理经济的法规、规章近150件，占现行法规、规章总数的34%。这次创办中关村新技术产业开发试验区，也是先立法，把政策条法化，管理公开化，以法开路，使这个新事物一诞生就纳入了依法管理、依法促其发展的轨道。
法律手段具有普遍适用、反复适用的特点，是普遍的行为规范，法律手段的这些特点，同社会主义商品经济所要求的既要宏观管好、又要微观搞活是相适应的。
(三)加强法制建设，为依法治市，建好管好首都起到了十分重要的作用。
根据宪法和组织法的规定，市政府是市人大的执行机关，是国务院领导下的地方国家行政机关，担负着管理首都的繁重任务。管好城市靠什么？也是靠法制，靠依法管理。去年，希同同志在全市第一次政府法制工作会议上讲过，依法治市，是建设社会主义现代化文明首都的必由之路。管理我们这样一个有1000万人口的大城市，没有法，不依法管理，必定是一片混乱，是绝对管不好的。
这几年，我们依法治理了城市规划、城市建设方面的软、乱、散和城市管理方面的脏、乱、差，先后发布了关于城市规划管理、城市建设管理、公用事业管理、交通秩序管理、市容环境卫生管理和绿化美化管理等方面的法规、规章83项。建设要按规划，施工不能乱占道路，行车、走路要各行其道，在大街和公共场所不准随地吐痰，不准乱扔乱倒废弃物等规定，不仅北京人家喻户晓，人人皆知，许多常来北京的外地人、外国人也都知道了。这些法规、规章的贯彻执行，对于提高人们的文明礼貌素质和遵纪守法观念，改变城市面貌，提高城市管理水平，起到了重要的作用。市公安交通管理局严格依法管理，减少交通事故，死于交通事故的人数1987年比1986年少了128人，就是有力的证明。
(四)加强法制建设，是克服官僚主义，减少文山会海，提高行政管理效率，实现城市管理现代化的重要手段。
现代化的城市要求有现代化办事效率的政府。要做到这一点，也必须依靠加强法制建设。过去，我们各级政府的行政管理工作，主要靠行政手段，一事一议，由于无法可依，职责不清，很多应当下级解决的问题，都要向上级请示报告，很多年年都要办的事情，往往年年开会，反反复复发文。这几年来，通过行政立法工作，给许多方面定了规矩，明确了管理部门的职责权限，理顺了关系，大家反映，一事一议的文件发的少了，协调会开的少了，工作却好做了。例如新建居住区的环境卫生，以往建设单位和管理部门之间的矛盾十分突出，几乎每项工程完了，都要开会协调，确定责任。制定了新建改建居住区的环境卫生管理规定后，这类会议就不再开了。可以说，没有行政管理的法制化，就没有行政管理的现代化。
当前法制建设的四项任务
当前，加强法制建设，要切实抓好以下四方面的工作。
第一，要继续提高对政府法制工作重要性的认识。
加强法制建设，建立社会主义商品经济新秩序，建立适应这种新秩序需要的经济生活、政治生活、社会生活各方面的新规则，首先要转变与此不相适应的观念，特别要转变对政府法制工作重要性认识不够的糊涂观念。
一是有些领导同志把抓法制建设与抓改革和经济建设割裂开来，认为“抓经济建设是实的，抓法制建设是虚的”，甚至把法制建设看作是一种负担。有一个单位的领导同志讲，“一手抓建设和改革，一手抓法制，我现在两只手抓经济都抓不上去，除非有第三只手，才能抓法制”。这说明，他没有摆正经济建设与法制建设的关系。党的十三大报告中提出一手抓建设和改革，一手抓法制，这“两手”的关系，集中体现在“法制建设必须贯串于改革的全过程”中。建设、改革和法制，并不是孤立和互不相关的，而是服务与被服务、保障与被保障的关系，是目的和手段的关系。转变政府职能，加强法制建设，不仅不会贻误经济建设，而且解放了企业和政府机关的手脚，使政府能够从具体的经济行为中摆脱出来，从更高的层次，更广的角度，研究经济发展的方针、战略和宏观调控问题，把改革中的经验及时制定成法规、规章，促进和保障经济建设和改革开放更好、更顺利地进行。如果仍然热衷于以管理产品经济的办法抓商品经济，该管的没有管起来，不该管的又管的过多、过细、过死，就是有三只手、四只手，也仍然不能把商品经济抓上去，甚至可能成为改革的障碍。
二是一些领导同志，特别是直接管理一部分企业或事业单位的部门的领导同志，习惯于部门封锁，本位主义比较严重，强调部门利益，对于自己领导的工作或所属的单位，不依法办事，更不准别的部门依法去管。这实际上是一种小生产观念，是产品经济、自然经济的反映。法律规范是一种社会化的行为规范，它超越部门界限和隶属关系。依法管理只有职能分工的不同，没有部门的界限。任何一个管理部门都是面向全市的，部门之间的关系是互为管理、互相制约的关系，没有什么你那个部门或所属单位别人不能管的问题。我们一定要彻底转变这种小生产的观念、封建割据的观念，树立法制观念，只要法律规定由主管部门管的，主管部门就要敢于去管。各个部门都要自觉地接受其他部门的监督和管理。
三是有的同志仍然习惯于“人治”，说“权和法一致时，法大；权和法不一致时，权大”。这种人治观念，是几千年封建专制社会遗留下来的“权力本位”、“官本位”意识的反映，和我们建设高度民主和完善法制的目标是背道而驰的，是实现依法治市的最大的思想障碍。
提高对政府法制工作重要性的认识，必须认真解决好上述几种错误观念。
第二，继续抓好行政立法工作，逐步建立本市的经济和行政管理法规体系。
有法可依是加强法制建设的前提。加快立法步伐，仍然是当前加强法制建设的重要问题。
几年来，我们以改革开放、建好管好城市和维护社会秩序为重点，制定了这些方面的法规、规章279项，占总数的67%。但据市政府法制办同有关单位初步调查分析，大体上要有2000个法规、规章，才能建立起比较完善的地方法规体系。现在的法规、规章，不仅数量相差很远，而且分布很不平衡，一些工作仍然无法可依。北京市是全国的文化中心，教育事业的发展至关重要，但目前教育方面的法规、规章仅有11项，占2.5%，其中有8项是普教方面的，其余3项是高等教育和成人教育的。社会力量办学，几年来情况有了很大变化，国家教委发了新规定，但我们执行的仍然是1984年制定的办法。教育事业的其他方面，如对幼教事业，至今还无法可依。文化市场近几年发展很快，但本市目前有关文化市场管理方面的规章仅有7项，有的规章内容已经过时。本市是严重缺水的城市，人均占有土地也很少，水和土地是制约城市发展的基本条件。国内外城市建设的经验告诉我们，城市管理必须把水和土地的管理放在十分重要的地位上。但是，目前依法管水、依法管地却十分薄弱。《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国水法》自1986年6月25日和1988年1月21日公布以后，由于土地和水的管理体制还没有解决，两法的实施细则还没有制定出来，距离建立一个完善的水和土地管理的法规体系还相差很远。
这次会后，请各部门的领导同志，按照建立地方法规体系的要求，认真地对本部门的行政立法工作情况作个分析，看看哪些方面已经有法可依，哪些方面还无法可依，或法规、规章不配套，制定出近几年的部门立法工作规划，逐年实施。
第三，把严肃执法提到特别突出的位置上，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。
立法的目的是使立起来的法付诸实施，有法不执行，就丧失了法律的权威，丧失了政府的威信，比没有法还糟。李鹏同志在政府工作报告中要求我们，要进一步做好执法工作，坚决克服有法不依、执法不严、违法不究的现象，坚定不移地维护在法律面前人人平等的原则。
对我们北京市执法的情况究竟应该怎样估价？我以为一方面应该肯定，执法确实年年有进步。几年来改革、开放和经济建设的成就，城市规划、建设管理方面的成就，都是有力的证明。另一方面确实应该承认，现行法规、规章中真正做到执法如山、执法严格的也是少数，执行效果不理想的是大多数。市政府法制办曾对213项法律、法规、规章的执行情况进行了分析，结果表明：执行效果好的30 项，仅占14.1%，执行效果比较好的119项，占55.9%，执行效果不好的55项，占25.8%，执行效果很差的9项，占4.2%。执行不好和很差的总共为30%。
执法不好，主要是没有严肃执法：一是放任自流，立法时要权积极，立完法便不认真履行义务，束之高阁，不去认真研究解决法规、规章执行中的问题。二是怕字当头，怕困难、怕碰硬、怕得罪人。对于那些难管、不服管，有人支持的，往往从相互关系考虑，采用实用主义的态度，不敢严管，或干脆睁一只眼、闭一只眼，该多罚的少罚，该处罚的不罚。
不敢严肃执法的思想根源，是一种老好人思想，是官僚主义、封建主义的思想意识在作怪。封建社会“人情大于王法”，“臣不言君过”，“父为子隐、子为父稳”是美德。这同社会主义法制建设的基本要求是格格不入的。我们的行政管理工作，我们的法规、规章，归根到底是管人，从这个意义上讲，要尽职尽责，就一定会触动一些人，得罪一些人。如果各个执法部门都怕得罪人，那就谈不到严肃执法。这是我们当前执法不严的一个很大的思想障碍。前面讲过，政府部门就是执法部门，政府部门的基本职责就是严肃执法，不严肃执法就是失职。市政府领导同志多次强调，考察一个部门的工作，考察主任、局长的政绩，最主要的是看是不是严肃执法。古人说“但赏其功，不罚其罪，非国典”，“信赏必罚，其足以战”。市政府领导同志要求这届政府成员都要以高度负责的精神，严肃执法，做到执法如山，任何情况下不动摇。不管谁违法，都敢于去究；不管谁说情，也绝不心慈手软，敢于坚持法律面前人人平等。从另一个意义上说，严肃执法，也是对你所管的执法队伍的支持，是对执法人员的爱护。古人云“君子爱人以德，小人爱人以姑息”。
影响严肃执法的还有一些制度上、体制上的原因，很多执法部门至今没有执法的工作制度，就全市来讲，也没有建立一套行之有效的执法监督保证体系。这也是需要认真解决的问题。
第四，下大力量抓好执法队伍建设。
加强法制建设，依法治市，必须有一批思想好、作风硬、业务精、坚强有力、严肃执法的队伍。
几年来，本市执法队伍的建设是有成绩的。全市75个有行政管理任务的委、办、局、总公司中，70个单位有执法任务，其中有违章处罚权的32个单位，执掌着大多数法规、规章，集中了各类专业执法队伍25支，3.6万人，还有协助专业执法队伍的群众队伍12支，12万余人。近几年来，各部门和各区、县对加强执法队伍的建设作了大量工作，队伍的力量有所充实，教育培训工作趋于经常，各项制度开始建立和完善。广大行政执法人员认真履行执法职责，在服务改革、维护公共秩序、加强城市管理、促进经济发展和精神文明建设等方面发挥了作用。据不完全统计，1985年1月至今年6月，全市各类执法队伍共依法查处各类违法违章行为2442万起，应该说，城市面貌的每个变化，城市管理中的每个进步，都有这支执法大军的一份功劳。这是我们进行行政管理、依法治市的基本依靠力量。这支队伍的主流是好的，成绩应当予以充分肯定。
不容忽视，执法队伍中也存在不少问题，当前的主要倾向是没有做到严肃执法，一是部分执法人员缺乏基本的法制观念和执法意识，把执法工作作为一般工作对待，不认真，不严肃，不会执法。二是人情观念，以情代法。三是封建特权思想，以管人自居，滥用权力。四是见利忘义，以权谋私，甚至渎职犯罪。从东城区执法队伍的情况分析来看，少数执法人员有“吃、拿、卡、要”等一般作风问题的，还有个别渎职犯罪的。这类问题虽然发生在少数人身上，但影响了党和政府的形象，损害了法的严肃性，必须引起高度重视。同时，不良社会风气对执法队伍的腐蚀也相当严重，据东城区公安分局统计，执法人员拒请、拒贿的占全部人员的47%。在东城区税务局查处的受贿案件中，行贿者大部分是第三产业中的集体企业和个体工商户，一些国营企业也在搞行贿。因此，在对执法人员加强教育和检查监督的同时，严厉打击行贿行为同样不容忽视。
执法队伍素质不高，同各部门思想教育和管理工作薄弱也有很大关系。很多执法部门对执法队伍和执法人员重使用，轻管理，对执法队伍中存在的问题不敢去揭露和处理，有的甚至捂着盖着。对执法队伍和执法人员的思想建设普遍重视不够，有的部门虽然年年搞轮训，但思想政治工作方法陈旧，缺乏针对性，流于空泛的说教，收效甚微。这种状况亟待改变。
根据紫阳同志关于加强行政监督，解决为政清廉问题，要“立足于制度化建设，从正面教育入手，主要靠正常机关在正常秩序下进行”的指示，为了提高执法人员的素质和职业道德水平，最近市政府决定，对基层行政管理部门的工作人员进行“廉洁奉公、严肃执法、为民服务、管好首都”的正面教育。
市政府这一决定的内容，首先是严肃执法。廉洁奉公是严肃执法的思想基础，不廉洁，就不能保证严肃执法。然而廉洁的目的是为了严肃执法，离开执法讲廉洁，就失去廉洁的意义，管好首都就成了空话。为民服务也是一样，光提倡“微笑服务”，不管事，不执法不行。严肃执法是执法人员最基本的职业道德。
廉洁奉公、严肃执法，不仅要进行教育，还要重视完善各项执法工作的规章制度，公开办事制度，把依法管理置于广大人民群众的监督之下。这方面东城区已取得一些经验，希望各部门的领导同志，对本部门的执法队伍的状况，存在的问题，认真调查研究，提出几条扎扎实实、切实可行的措施。
关于今年第四季度政府法制工作的安排，市政府法制办提出了几条意见，市政府是同意的，希望各区、县和市政府各部门认真组织实施。