一、当前促销行为中存在的主要问题
随着市场经济的发展，零售商的促销活动十分活跃，既繁荣了市场，又对促进商品流通、拉动消费发挥了积极作用。但是，零售商在促销活动中也存在一些不规范的行为，侵害了消费者的合法权益，扰乱了正常的竞争秩序。目前，零售商的不规范促销行为主要表现在以下五个方面：
(一)促销宣传行为不规范。一些零售商在宣传时，没有将不参加促销活动的例外商品，以及限制性条件等事先向消费者明示，损害了消费者的知情权；或以虚假的清仓、拆迁、停业等事由开展促销活动，欺骗消费者；或者标示的价格表示无依据或者无从比较，就宣称市场最低价等标价行为；或者有不参加促销活动的柜台或商品，就宣称全场促销等等。
(二)存在价格欺诈行为。一些零售商以虚高原价迷惑、欺骗消费者，扰乱零售行业的竞争秩序。
(三)限制消费者合法权益。一些零售商往往单方面规定，对促销商品一律不承担退换货责任，或以保留最终解释权等名义免除自己的责任，限制消费者的权利，侵害消费者的利益。
(四)缺乏安全管理措施。一些零售商在开展限时、限量促销活动时，未采取相应的措施，造成经营场所内人员大量聚集、秩序混乱，造成周边道路交通拥堵，甚至引发人身伤亡事件。
(五)违反商业道德，开展有损社会公德及不文明的促销活动。
二、《细则》的起草过程
根据市领导的指示精神和2007年全市商务工作会议的部署，为进一步贯彻落实《办法》，建立规范促销行为的长效机制，2006年10月19日，市商务局会同市发展改革委、公安局、国税局、地税局、工商局就如何制定《细则》进行了专题研究。
2007年1月5日，市商务局首次明确表示：提倡明折明扣的促销方式，不提倡返券促销，特别严禁搞虚构价格的返券促销活动。
1月8日，市商务局印发了《关于进一步规范商业零售企业促销行为的通知》，从规范诚信促销、组织文明促销、加强安全促销等方面提出了具体要求。1月15日，市商务局卢彦局长在北京城市管理广播“市民对话一把手”系列节目直播间，进一步表明了市商务局在维护首都市场秩序，规范企业促销行为等方面将采取的措施。本市8家金鼎百货店在2006年元旦前还联合发出了诚信促销倡议书，做出规范企业促销行为，加强企业经营自律，树立首都商业诚信经营的良好形象的郑重承诺。1月18日，市商务局召开了维护首都市场秩序规范企业促销行为动员会，组织本市47家达标百货店联合发出了“诚信促销承诺书”，从而引导广大商业零售企业进一步深入开展“诚信兴商”活动，为构建社会主义和谐社会首善之区做出贡献。
2007年初，市商务局起草了《细则》“征求意见稿”，先后召开了不同类型企业和有关专家、学者、律师参加的座谈会，并印发各区县商务局、有关行业协会和商业零售企业，充分听取各方面意见和建议。同时，会同市法制办、发展改革委、工商局、公安局、国税局和地税局进行了三次专题研讨，对《细则》进行了论证修改，在认真分析整理各方面意见和建议的基础上，形成了《细则》“修订稿”。2月15日，又分别召开了城八区商务局和部分百货店、超市企业负责人座谈会，进一步听取意见和建议，并再次征求各有关部门对《细则》“修订稿”的意见，经过不断完善，最终形成了《细则》“送审稿”，2月底，向陆昊副市长专题进行了报告。3月7日，市商务局召开局长办公会，原则通过了《细则》“送审稿”，经过与有关部门会签形成了正式文件，向社会公布，自2007年5月1日起施行。
三、制定《细则》的指导思想和原则
指导思想是：构建和谐商业环境，维护公平交易秩序，保护消费者合法权益。
遵循的原则主要是：“适度监管、合法规范、公平有序、百姓受益”。
在《细则》起草过程中，始终以《中华人民共和国消费者权益保护法》、《办法》等法律、法规的规定、基本原则为依据，针对零售商开展促销活动中存在的问题，尽可能做出具有可操作性的规定，既能使零售商将相应的条款作为开展促销活动的行为准则，也能使消费者直接引用相应的条款，保护自己的合法权益。
四、制定《细则》的目的
制定《细则》的目的，是通过规范零售商的促销行为，维护零售行业的良好交易秩序，改善消费环境，保护消费者的合法权益，促进零售行业健康有序发展。《细则》也将成为政府有关部门依法规范零售商促销活动的重要依据。
五、开展促销活动应当遵循的基本原则
《细则》规定：零售商开展促销活动应当遵循公平、诚实信用的原则，不得违反社会公德，不得扰乱市场竞争秩序和社会公共秩序，不得侵害消费者和其他经营者的合法权益。
六、明确了提倡的促销方式
《细则》明确提出：提倡零售商开展明折明扣等能够让消费者得到实惠的促销活动。
本市鼓励行业协会建立商业零售企业信用档案，引导零售商积极探索形式多样的依法、诚信、文明、安全的促销方式。
七、规定了促销宣传的行为
《细则》从五个方面对零售商的促销宣传行为进行了规定：
(一)规定了促销宣传的基本原则。零售商促销活动的宣传，其内容要真实、合法、清晰、明白，不得使用含糊、易引起误解的语言、文字、图片或影像。
(二)规定了明示应包括的主要内容。促销活动的主题和期限、促销方式和规则、促销商品的范围等，并要求在营业场所入口处或店堂内等显著位置，明示促销活动的主要内容。
(三)要求零售商如实宣传。《细则》规定：凡以折扣方式促销商品的，应当直接标明各类商品品种的折扣率；凡有不参加促销活动的柜台或商品的，不得宣称“全场促销”；凡标示的价格表示无依据或者无从比较的，不得宣称市场最低价；不得虚构清仓、拆迁、停业、歇业、转行等事由开展促销活动。
(四)禁止零售商增加消费者的义务和限制消费者的权力。
《细则》规定：促销活动明示的格式条款，不得含有让消费者承担应当由零售商承担的义务；不得不合理地减免或免除零售商依法应当承担的责任；不得增加消费者的义务；不得排除、限制消费者依法变更、解除合同的权利；不得排除、限制消费者依法请求支付违约金、损害赔偿、提起诉讼等法定权利。不得以保留最终解释权为由，拒绝消费者的咨询或做出任意解释。
(五)对明示事项的变更进行了限定。促销活动期限内，其明示的内容不得随意变更或终止，因不可抗力导致的变更和终止除外。
八、对“零售商不得以保留最终解释权为由，损害消费者的合法权益”条文的解释
一些零售商销售促销商品提出的“保留最终解释权”，是单方面的格式合同条款。根据《合同法》有关规定：提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效 。因此，零售商无权以保留最终解释权为由，损害消费者的合法权益。
九、规范零售商的价格行为，禁止价格欺诈
在零售商不规范促销问题中，消费者反映最强烈的问题之一就是价格欺诈。《细则》从三个方面进行了规定：
(一)价格档案管理。《细则》规定：要如实、准确、完整记录促销活动前、促销活动中的价格资料，妥善保存并依法接受价格主管部门监督检查。
(二)实行明码标价。《细则》规定：零售商开展促销活动应当按照政府价格主管部门的规定实行明码标价，价签价目齐全。标价内容要真实明确、字迹清晰、货签对位、标识醒目。不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予明示的费用。
(三)禁止价格欺诈。《细则》规定：零售商不得利用虚构原价或者使人误解的标价方式、价格手段，以及利用返券(卡)方式虚假优惠折价等价格欺诈行为开展促销活动，以此欺骗、诱导消费者购买商品。
根据国家发展改革委《关于〈禁止价格欺诈行为的规定〉有关条款解释意见的通知》规定：“原价”的定义是指零售商在本次降价前七日内在本交易场所成交的有交易票据的最低交易价格；如前七日内没有交易价格，以本次降价前最后一次交易价格作为原价。“虚假优惠折价”的定义是指零售商标示的价格等于或者高于本次优惠折价活动前七日内，在本交易场所成交的有交易票据的最低交易价格。
十、对其他促销形式的规定
(一)对有奖销售的规定。规定了有奖销售明示的具体内容，并限定了抽奖式有奖销售的最高奖金额，限定奖金额的依据是《关于禁止有奖销售活动中不正当竞争行为的若干规定》。
(二)对限时、限量促销严格管理。《细则》规定：限时促销的，应当保证商品在促销时段内的充足供应；限量促销的，应当明示促销商品的具体数量，促销商品售完后应即时明示，并保留限量促销商品的销售凭证；连锁企业所属多家店铺同时开展限量促销活动的，应当明示各店铺促销商品的具体数量。不得组织容易造成人群聚集、人身伤害、秩序混乱的限时限量促销活动；不得开展以低于进价的粮、油、盐、肉、蛋等生活必需品的限时限量购物活动(国家法律、法规的规定中不属于不正当竞争行为的除外)。
(三)对开展积分优惠卡促销活动的规定。《细则》规定：应当事先明示积分商品的范围、获得积分的方式、积分有效时间、可以获得的购物优惠等相关内容。消费者办理积分优惠卡后，零售商不得变更已明示的前款事项；增加消费者权益的变更除外。
十一、对促销商品的质量和售后服务的规定
《细则》规定：促销的商品应当保证商品质量和售后服务，并按照国家有关规定或与消费者达成的协议，依法承担“三包”和售后服务的义务。有奖销售的奖品、赠品质量应保证其商品的质量。
十二、对促销商品纳税和开具发票的规定
《细则》规定：零售商开展促销活动，其促销商品应当依法纳税，并提供商品发票或购物凭证。
十三、督促零售商加强安全管理
为维护良好的购物环境、保障消费者的人身财产安全，《细则》规定：零售商开展促销活动，应当具备相适应的安全条件和交通条件，制定促销活动安全保卫工作预案、交通疏导工作预案、应急处置预案，落实各项安全工作措施，防止因促销活动造成公共场所交通拥堵、秩序混乱、疾病传播、人身伤害和财产损失。
十四、建立促销活动备案制度
一是在促销活动开始七日前，将促销活动“治安保卫方案”报属地公安机关备案。公安机关主管部门通过及时对促销活动进行安全和交通方面的防范检查和监督指导，提前消除隐患。
二是在促销活动结束后十五日内，将促销活动的有关情况，向经营场所所在地(区、县)商务部门备案。
促销活动有关情况的备案并不涉及任何许可事项，也不干涉企业经营自主，只是为了加强对零售商促销活动的行业管理，及时掌握市场情况，分析和解决促销活动中出现的问题，同时也有利于促使企业自觉遵守有关法律、法规，规范促销行为。
十五、确立了促销行为的监管体制
对于零售商的不规范促销行为，《细则》规定：市或区县商务、价格、公安、税务、工商等部门依照法律、法规及有关规定，在各自职责范围内对促销行为进行监督管理。
此外，《细则》明确要求发挥行业协会的自律作用，鼓励行业协会建立商业零售企业信用档案，引导零售商开展真正给予消费者实惠的促销活动，促使零售商诚信促销，守法经营，推动零售行业健康有序发展。