北京接诉即办改革的立法实践

践行全过程人民民主推进基层治理法治化——北京接诉即办改革的立法实践

　　［核心提要］《北京市接诉即办工作条例》总结首都基层治理实践创新，对诉求接收、派单、办理、反馈、考评以及主动治理、未诉先办等作出明确规定，形成了规范接诉即办工作的地方性法规。接诉即办立法充分运用“万名代表下基层”机制，创新全过程人民民主的实践形式，倾听民意、汇集民智，引导凝聚社会共识。《条例》颁布后，大力推进宣传贯彻实施，围绕重点制度设计开展执法检查，寓支持于监督之中，助推首都党建引领基层治理改革在法治化轨道上不断巩固深化。

　　案例背景

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视首都工作。习近平总书记2017年视察北京时明确指出，要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，提出解决问题的综合方略。北京市深入贯彻习近平总书记重要指示精神和中央决策部署，加强和改进基层治理工作，坚持依法治理，推动党建引领“街乡吹哨、部门报到”向接诉即办深化延伸，构建简约高效的基层管理体制和具有首都特色的超大城市治理体系，推进首都基层治理创新，形成了以群众诉求驱动城市治理的生动实践，挥写了站稳人民立场、守住民心的“北京答卷”。

　　党中央决策部署、人民美好生活需要、首都治理体系和治理能力现代化、法治中国首善之区建设等等，对地方立法工作提出新的要求。在市人大常委会党组领导下，市人大社会建设委员会工作机构围绕全市中心工作，落实常委会的指示要求，践行全过程人民民主理念，发挥地方立法规范、引领、保障改革的作用，牵头成立立法起草专班，制定《北京市接诉即办工作条例》（以下简称“《条例》”），再通过开展执法检查推动法定义务和责任的落地落实，打出了法治保障改革的组合拳，推动接诉即办改革不断走向深入。

　　《北京市接诉即办工作条例》由十五届人大常委会第三十三次会议于2021年9月24日审议通过并公布实施。《条例》总结北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革、接诉即办改革经验，将维护群众根本利益、及时回应群众诉求作为制度设计的根本出发点，对诉求接收、派单、办理、反馈、考评以及主动治理、未诉先办等作出明确规定，对精准派单、协同办理、主动治理中存在的堵点问题提供了解决路径，着力构建职责清晰、协同高效、共建共治首都超大城市治理格局。

　　主要做法

　　1.坚持党的领导，保障重大改革于法有据。在《条例》制定工作中，市人大社会建设委员会工作机构以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对党中央决策部署和市委的指示精神全力以赴抓好贯彻落实，服务市委改革决策的法治保障。

　　将党的决策部署转化为立法议题。按照市委《关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》中“加快推动接诉即办立法”的要求，市人大社会建设委员会工作机构在市人大常委会领导下，落实市委决策部署，组建立项调研组，制定立法工作方案，扎实开展法规立项论证工作。调研组梳理相关法律法规和政策文件进行汇编，围绕立法的必要性、可行性以及重点问题开展调研，先后赴上海市和浙江省了解外省市基层治理改革经验做法，到16区和北京经济技术开发区、36个街道、乡镇、9个市级部门以及十余家市属企业开展专题调研，广泛听取人大代表、政协委员、专家学者、企业和群众代表等各方面意见。在充分研究的基础上完成了立项论证工作，为后续立法工作的开展提供了重要支撑。

　　在市委领导下有序推进立法工作。成立了由市委、市人大、市政府领导任组长的立法领导小组，高位统筹；市人大社会建设委员会工作机构牵头，常委会法制办、市司法局、市政务服务管理局组成立法起草专班，扎实开展《条例》草案起草工作。立法起草专班在重点阶段多次就重大问题向市委、市人大常委会党组、立法领导小组请示报告。市委、市政府主要领导高度重视，多次听取专题汇报、作出重要指示批示，市人大常委会主要领导数次研究调度，确保了立法工作的正确政治方向。

　　2.坚持全过程人民民主，为立法和改革凝聚共识。在立法过程中，市人大社会建设委员会工作机构创新和发展全过程人民民主的实践形式，注重回应群众关切、引导凝聚共识，确保立法工作始终建立在坚实民意基础之上。无论是立法过程还是成果表达，《条例》都充分吸纳了人民群众在首都社会治理方面的创新做法和经验，凝聚群众智慧。

　　畅通群众参与立法的“直通车”。充分运用“市区人大联动、代表家站依托、市区（街）乡镇三级人大代表参加”的“万名代表下基层”工作机制，三上三下大范围征求意见，通过三级人大代表联动、代表进家站同群众面对面交流等形式广泛征求民意，先后共有11377名代表带着法规草案到306个代表之家、2184个代表联络站，征求市民意见建议7000余条，市领导以市人大代表身份带头进家站听取意见，使来自基层的声音通过代表直通决策过程，让更多群众由法治建设“旁观者”成为“参与者”，使群众提出的“金点子”成为了解决问题的“金钥匙”。通过书面寄发、网上调查、电话访问等方式，借助门户网站、新媒体等渠道向社会公开征求意见，收集群众意见建议6.6万多条；充分发挥立法联系点作用，丰富立法联系机制，到中国人民大学法学院、中国政法大学及朝阳区朝外街道等立法联系点，直接听取专家和基层群众的意见。对各方提出的意见建议逐条研究、吸纳，完善《条例》草案，进一步畅通了人民全过程参与立法的“直通车”，真正做到“涉及千家万户立法都请千家万户参与、听千家万户意见”。

　　立法同步宣传改革精神。在征求意见过程中，市人大社会建设委员会工作机构编制了宣讲提纲，委托人大代表深入家站征求意见的同时，宣讲市委改革的根本宗旨、阐释接诉即办的立法理念、解读法规的主要制度设计。《条例》通过后，市人大常委会专门召开立法新闻发布会，邀请法规案的提案代表、社区工作者出席新闻发布会，向社会传递人大代表和社区一线工作者的声音，组织电视、报刊、网络媒体广泛报道，提升了《条例》普及度。在听取民意的过程中，做到了立法、普法有机统一，最大程度统一思想、凝聚共识，厚植立法的民意基础。

　　汇民智提升立法科学性。市人大社会建设委员会工作机构注重研究吸纳各方意见建议，加强重点问题研究，使立法更好适应改革发展、满足人民期待、体现首都特色。通过蹲点调研摸清规律，组织人大代表深入市市民热线服务中心蹲点调研，聚焦精准派单、科学考评等关键制度环节，精准规范各相关主体的职责任务。通过案例剖析抓准节点，组织街道、乡镇、社区（村）的一线工作人员和市民群众对共性、高频案例进行剖析，通过“解剖一只麻雀”发现一类问题，提炼普遍规律上升为具体的规范。发挥专家智库作用，组织中央党校的专家学者到市市民热线服务中心感受接诉即办的脉搏，为立法建言献策、提供智力支撑。

　　3.加强宣传贯彻培训，增强依法履职能力。《条例》颁布后，市委第一时间召开实施动员部署会，市委主要领导强调要以实施《条例》为新起点，推动接诉即办工作再上新台阶。各位市领导结合《条例》宣传贯彻，深入开展“听民意解民忧”活动，积极参与“下基层、跑工单、走流程、蹲点位”。制定《条例》宣传贯彻工作总体方案，扎实推进宣传普法，做到“干部会实操、群众都知晓”。

　　普法报道掀起宣传热潮。依托“法律十进”广泛开展《条例》普法，累计发放《条例》单行本、宣传册5万余套，海报3万余套。《人民日报》、新华社、中央广播电视总台、《北京日报》、北京电视台等中央、市属媒体发布相关报道560余篇、消息5100余条。调查显示，超过一半的受访者掌握《条例》主要内容，法规深入人心的背后，反映的是群众对接诉即办改革的认可、信任。

　　广泛宣讲推进全员培训。组建市级宣讲团，完成16区和行业系统巡回“讲立法、讲理论、讲实操”。打造“横向到边、纵向到底”全员培训体系，推进接诉即办改革课程进中央党校、市委党校、清华北大等高校、北京干部教育网，实现市、区、街道、乡镇、社区（村）四级贯通培训，各级党员干部15万人次参加。各区各部门认真学习贯彻《条例》关于政府履职义务、工作标准和执行程序的规定，运用法治思维和法治方式解决问题的能力持续提升。

　　4.开展执法检查，保证法规深入实施。按照市委要求，市人大常委会将开展《条例》执法检查列为2022年重点监督项目，市人大社会建设委员会工作机构统筹组织开展执法检查和专题询问工作，对《条例》实施情况进行全面体检。

　　从“问计于民”向“问效于民”延伸。执法检查中，继续践行全过程人民民主理念，发动12824名三级人大代表带着问题回“家”进“站”，面向诉求人和承办单位听民意、谋对策，共收回有效问卷25805份，收集意见建议1755条。召开市民专场座谈会，随机邀请拨打过12345市民服务热线的市民100余人，面对面听取对《条例》实施的意见。通过总结《条例》实施成效、查找制度机制问题，进一步推动了这一“为民服务法”落地落实。在专题询问工作中，面向社会公开征集问题作为代表提问的重要参考，将市民关心的问题汇集成代表提问，检验政府工作成效，反映民意民愿，通过密切代表与群众之间的联系，群众的意见能够更加充分地反映到监督工作之中，监督的效果和针对性也进一步增强。

　　《条例》实施成效显著。一是配套制度体系基本形成。针对分类处理、精准派单、主动治理等关键环节出台配套文件35项，制定接诉即办公开工作试行办法，印发深入推进治理类街乡镇整治提升工作实施方案，修订完善考评办法。16区细化制度规范，共制定配套文件149项。目前各区均按《条例》规定建立了“吹哨报到”双考核机制，督促“报到”部门履职尽责。市、区、街乡三级共出台1500多项制度，接诉即办工作体系、工作机制、工作流程不断健全，用制度管根本、管长远的成效切实显现。二是协同办理的成效进一步提升。有的区建立“街道吹哨、部门报到、双派双考、各方同责”机制，有的区实行“一事多派”、集体会诊，推动条块形成合力。三是主动治理的效能进一步释放。全市出台了《关于推动主动治理未诉先办的指导意见》，明确主动治理解难题的主要措施，市级层面持续完善政策工具箱，针对2022年“每月一题”的17个具体问题，出台83项政策，完成303项重点任务，推动解决了一批民生痛点；16区结合辖区实际，对322个重点问题进行专项治理，办成了近700项实事。《条例》实施一年来（2021年9月25日至2022年9月20日），全市受理诉求4427万件，是2021年全年总量（1485.8万件）的2.7倍，诉求办理的解决率、满意率进一步提升至94％、95％。检查中，群众普遍反映，《条例》实施后明显感觉到街道社区干部的履职到位率更高，诉求响应更快，问题解决更及时，回访评价更满意，特别是社区工作人员，成为了居民身边的“贴心人”和“自家人”，“良法”促进了“善治”。

　　经验启示

　　接诉即办改革立法工作着眼首都超大城市治理体制机制创新，积极回应人民群众新要求新期待，把改革发展决策同立法决策更好结合起来，通过完善的法治保障改革创新。市人大常委会把制定法规和开展执法检查有机衔接，为全市基层治理改革实践提供了有力的法治保障。

　　1.要深入坚持以人民为中心的发展思想。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要载体。《条例》坚持为民服务法的定位，创新民主立法实践，不断增进接地气的广度、察民情的深度、聚民智的精度、惠民生的力度，把群众的期盼与需求作为制度构建和利益平衡的重要标准，推动了公共服务供给模式从政府“端菜”转变为群众“点菜”。通过立法进一步固化以群众诉求为驱动的超大城市治理模式，推动精治共治法治、共建共治共享，快速解决群众身边的操心事、烦心事、揪心事，不断满足“七有”要求和市民“五性”需求。

　　2.要贯彻党委决策部署及时为改革提供法治保障。接诉即办工作涉及主体多元，承办单位包括市区政府部门、全市343个街道、乡镇和公共服务企业等，接诉主体包括市政务服务管理局和市市民热线服务中心，诉求主体包括自然人、法人和其他组织。接诉即办改革立法围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，聚焦首都城市战略定位，立足加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平，主动作为、守正创新，将市委改革决策中明确的14项机制转化为法律制度规范，将实践探索中的精准派单、分类处置、限时办理等制度规范提炼为法规条文，明确了接诉即办职能定位、范围边界、权利义务和法律责任，将为民服务上升为各方责任主体必须履行的法定义务，充分发挥了法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。市民普遍反映，《条例》的出台让老百姓吃了颗定心丸，“身边的事有人管了，而且要沿着这条路继续走下去了”，对接诉即办有了更多的期待和信赖。

　　3.要坚持问题引导立法、立法解决问题。接诉即办是改革探索的过程，《条例》切实回应基层反映突出的受理边界、不合理诉求、基层权责对应、央地军地协同难等问题，采取了进一步协调条块关系、向基层赋权赋能，以及在市级层面优化资源配置的改革思路，较好解决了基层治理和部门协调方面的难题，通过对政府工作的流程再造，极大提高了公共管理的效能和基层治理能力，加快转变政府职能，推进公共服务供给模式改革。同时，《条例》确立了主动治理专章，明确下一步改革的目标和方向，为深化改革留有空间。

　　4.要强化监督实施保障良法取得善治效果。支持和保证人大及其常委会依法行使监督权、健全人大对行政机关的监督制度是习近平总书记在党的二十大报告中提出的明确要求。在市人大常委会的领导下，市人大社会建设委员会工作机构寓支持于监督，推进《条例》落地落实，推动接诉即办改革不断深入。执法检查和专题询问全面覆盖分类处理、精准派单、首接负责、吹哨报到、分级协调等改革关键环节，从多个角度切入，结合相关代表议案中提出的问题，紧紧围绕法规实施和政府履职情况，紧扣《条例》规定，逐条对照原文，查找相关机制运行中的难点堵点问题，发挥执法检查的“法律巡视”监督利剑作用，以专题询问为抓手，增强监督力度，保障监督实效。

　　（供稿：北京市人大社会建设委员会工作机构）