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织密绘细一张网 人地物事格中落——北京市推动“热线＋网格”社会治理的创新实践
［核心提要］“热线＋网格”是探索主动治理、未诉先办的重大创新举措。北京市紧紧围绕“七有”要求和“五性”需求，坚持诉求靶向、事项牵引、标准衔接、数据共享，充分发挥接诉即办和网格化管理的双重优势，创新社会治理新体系、新模式、新手段，推进管理与服务有机融合，在精治共治法治上下足功夫，实现重心下移、力量下沉，提升了基层治理科学化、精细化水平。
案例背景
一流的城市需要一流的治理。对于北京的城市治理，习近平总书记寄予厚望，他指出：北京城市大，要解决的问题有很多，要探索构建超大城市治理体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化对北京提出的要求。人民城市人民建，人民城市人民管，始终是我们做好城市工作的基本方针。
网格化城市管理是北京在全国的首创。早在2004年10月，东城区就首创将网格化理念应用到城市管理，建成“网格化城市管理新模式”，包括六大创新点：单元网格管理法；城市部件管理法；开发“城管通”；构建综合信息平台；创建了指挥和监督“双轴化”管理体制；建立了一套客观、动态、科学的监督评价体系。10余年来，网格化城市管理在首都职能保障、促进经济社会发展中发挥了重要作用。
近年来，网格化城市管理发现和解决城市管理问题能力持续上升。2018年，全市发现问题共计534万件，解决率75.98％；2019年，全市发现问题762万件，同比增长42.7％，解决率78.14％，同比增长2.16个百分点。2020年，全市发现问题834万件，同比增长9.5％，解决率83.44％，同比增长5.3个百分点。
为进一步深化接诉即办改革，北京市坚持以人民为中心的发展思想，创新“热线＋网格”模式，旨在以群众诉求为靶向，以网格平台为依托，发挥网格化源头治理、主动治理、科技赋能的优势，探索形成社会自治良性互动、管理与服务相融合的协同治理，推进热线与网格优能互补、深度融合，实现1＋1＞2的效果，为民服务保障更加精准高效。2021年，全市网格发现问题1017万件，是同期全市城市管理领域热线诉求量的20倍（50.32万件），解决率90.03％。2022年1－10月，全市网格发现问题785万件，是同期全市城市管理领域热线诉求量的37倍（21.45万件），解决率91.76％。网格解决率持续提高，热线诉求量持续下降，充分发挥了高效处置、持续监管、全闭环管理、大小循环协同联动优势，实现未诉先办，市民投诉减量，市民满意度提升。
主要做法
1.强化顶层设计，构建管理新体系。一是规章先行。印发《关于建立“热线＋网格”为民服务模式的指导意见》，以热线诉求为出发点，以网格化管理为治理手段，明确通过协同治理、主动治理、智慧治理、长效治理的路径，推动接诉即办向未诉先办转变，实现管理与服务高效融合，不断提升市民的获得感幸福感安全感。
二是建强组织。组建市城市管理“热线＋网格”工作领导小组，结合事业单位编制体制改革，推进主管网格部门与涉改单位深度融合，在新成立的城市运行指挥中心设置“接诉即办”部门，形成工作实体化、功能化、一体化。各区均已形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的“热线＋网格”工作领导体系，负责统筹会商、协调调度、监督考评等工作。
三是打牢基础。规范划分全市单元网格，构建“一网多层、一体多维、一格多元”的全要素网格管理体系，共划分6.05万个单元网格，实现网格化管理、精细化服务、信息化支撑、一网全共享的基层管理服务平台，制定《北京市城市运行“一网统管”工作方案》，为构建市、区、街（乡镇）三级贯通、上下一致的“一网统管”格局奠定基础。
2.强化资源融合，服务管理新模式。一是汇聚数据实现共享。将城市管理相关行业主管和作业部门责任区域落图落格，将网格问题和热线诉求进行时空对比分析，将各类群众高度关注、集中反映的问题，作为网格日常巡查的工作重点，强化“热线”与“网格”数据的联动；建立“热线＋网格”数据分析模型，聚焦高频多发问题和点位，进行数据分析比对及预警提示，有针对性地加大双高（热线诉求量大、网格发现问题多）区域的治理力度，为主动治理提供数据支撑，提升治理效果。
2021年，“每月一题”垃圾清运不及时问题诉求25979件，经分析发现，主要问题集中在两点：一是桶站设置不合理，造成投放不便，市民随意丢弃；二是居民的自主分类水平不一致，部分区域还需要进行“二次分拣”，造成出现暴露垃圾现象。在工作推进中，依托网格化管理平台，将垃圾桶站点位在网格图层中落点落图，统筹分析垃圾分类桶站专项检查数据与接诉即办诉求中的相关问题，指导街道结合居民诉求，科学设立桶站位置，并完成600座分类驿站的新建和改造，便于居民分类投放。同时，通过对网格员下达重点任务、加强视频巡查等形式，主动发现暴露垃圾、乱堆物堆料等问题点位，及时推送给相关主责单位进行处置、增加清理频次。要求网格力量在巡查过程中，亮出身份，树立形象，引导市民分类投放，有效遏制“二次分拣”和随地乱丢等问题，促进《北京市生活垃圾管理条例》推进实施。全年诉求量呈逐月下降趋势，由最初的每月6000余件，到后期降至每月1000余件，治理效果显著。全年通过网格发现的暴露垃圾和乱堆物堆料问题共738.4万件，解决率90.6％。石景山区城市管理指挥中心通过网格平台工单及视频监控录像，将AR视频采集终端与网格视频监控结合，对小区偷倒乱卸、随意堆放垃圾现象进行治理，还市民美好的生活环境，取得了很好的效果。
二是整合力量实现共管。充分发挥城市管理网格地理信息完备的作用，依托网格化管理平台中各部门责任明确、管理边界清晰的优势，统筹各方形成治理合力，让12345市民服务热线的触角延伸到社会最基层，通过一个热线工单带动一片治理。根据望坛拆迁区附近居民投诉反映民主北街道路人车混行、学生上下学存在交通安全隐患，严重影响居民出行的投诉，东城区永安门外街道利用网格化管理职责分工，及时对接城市管理、交通、住建、教育等相关部门，协调北京一师附小及望坛项目指挥部，共同对该路段展开治理，实行人车分离通行，规范行车秩序，安排专人维持交通秩序，加强交通导引，交通乱象得到有效治理。
三是端口前移实现共治。以管理单元网格为基础，主动与市民面对面，收集市民需求，开展管城理市志愿服务工作，广泛征求民意需求，下先手棋，打主动仗，解决好服务群众“最后一公里”的问题，实现从“等诉求”向“找问题”转变，做“通”服务群众的微循环。顺义区光明街道在党建引领下，构建起“社区一网格一楼门”纵向管理的三级治理体系，不断完善网格员队伍建设，走门入户听取居民心声，广泛收集群众意见，有的放矢解决了众多居民的急难愁盼问题。根据群众推荐，裕龙三区从基层网格员中选出楼长、单元门长，以楼宇熟人圈引导居民自治。网格员（楼门长）化身为社区政策宣传员，利用小喇叭广播、微信群、“敲门行动”等线上线下方式，向居民宣传疫情防控、垃圾分类、疫苗接种等政策；还化身为社情民意宣传员，走门入户听取居民心声，广泛收集居民意见并及时反馈给社区。通过网格员（楼门长）的积极引导，社区居民主动参与社区事务管理的热情得到进一步激发，社区邻里关系更加融洽。
3.强化科技应用，创新管理新手段。一是提升科技应用水平。探索热线、网格问题综合指挥调度、深度融合办理，综合运用“天网”、卫星遥感等新技术手段，辅助网格发现各类问题。汇聚网格平台发现解决问题、群众诉求派单等海量数据，进行分析比对，做出预判预警，推动智慧治理。利用语义识别算法对地址信息加以解析，将群众诉求中的模糊地址转化为准确坐标，对市民服务热线诉求事项进行实时监测与分析，对高发诉求类型事项进行重点警示，实现一人多诉和多人同诉问题的抓取和实时上报。
二是注重大数据应用。聚焦城市运行管理难点痛点，推进“一网统管”体系建设，构建“三级平台、五级应用”的城市治理体系，探索交通、环境卫生、城市照明、城市供热、管线、大气监测等数据接入，利用数据循环倒逼管理闭环，推动热线＋网格深度融合，着力解决群众急难愁盼问题。通州区城市管理指挥平台以“数据汇聚＋算法”驱动指挥平台的成长，搭建完成数字李生城市基础底座，所有对接系统进行数据共享，整合实现13个子模块的可视化建设。截至目前，平台融合了交通信号、违规停车、供热等60种类型的数据，已接入3761台监控设备、573台系统信号机、131处公共停车场、42个停车诱导屏，实现部分模块在三维城市模型中的可视化监管。通过平台，可对市民群众反映的共性、规律性问题提前分析研判，发出预警，实现早发现、早介入、早解决的目标。
经验启示
“热线＋网格”是探索主动治理、未诉先办的重大创新举措，是坚持人民立场，想群众之所想、急群众之所急，用心用情用力解决群众急难愁盼问题的具体体现，是首都北京改革创新积极探索基层治理与城市治理的全新模式。在推动“热线＋网格”服务模式的过程中，北京市秉承四个坚持，推动网格主动治理走向纵深，为基层治理模式转型升级提供了支撑。
1.坚持统筹协同是保证问题高效处置的基础。将基础信息采集和社情民意收集、创文明城区实地检查事项巡查治理、城乡环境建设、农村人居环境整治、生态环境保护、安全隐患排查整治等工作有机结合，实现热线诉求直接来源于群众与网格主动发现、闭环管理的优势互补。统筹推进数据协同、平台协同、标准协同和力量协同，以区域化党建为引领，督促、引导、鼓励体制内外的单位、企业、社会组织和市民在城市管理中积极、有效地发挥作用，形成全社会共同参与网格精细化管理的大格局，为超大城市基层治理贡献力量。
2.坚持问题导向是保证工作有的放矢的方法。聚焦群众急难愁盼问题，推进主动发现、主动核实、主动处置、主动解决，不断完善服务管理手段和机制。在推进“热线＋网格”工作过程中，坚持靶向施策、综合治理，以切实解决基层治理“痛点”“难点”“堵点”问题为出发点，充分利用好网格“前哨”阵地，先于群众发现问题隐患，把网格员作为信息收集员、矛盾调解员，将问题诉求消除在萌芽状态，不断提升群众满意度。
3.坚持数据驱动是保证精准施策的重要工具。数据是智治的基础性资源，建立统一数据库，支撑主动发现和解决问题，充分打通各类数据，满足多部门、多层级的数据需求，实现信息数据“一次录入、各处共享”。将数据资源合理分类，提高城市管理工作的科学性，充分发挥数据在城市治理中的有效辅助作用，让有效数据成为处理群众反映问题的“靶心”。
4.坚持长效机制是巩固治理成果的制度保障。结合实际情况，建立长效机制，并在实践中不断完善。加强各级网格员业务能力培训，不断提高专业技能和综合素质。充分发挥党组织的领导作用，推动党的组织和工作向基层治理网格延伸。不断优化考评体系，以热线诉求与网格上报问题的比对结果，考核网格管理运行情况，纳入首都环境建设考评，倒逼管理部门提升主动发现、快速响应、高效处置问题的能力，持续推动接诉即办向未诉先办转变，切实增强人民群众获得感、安全感、幸福感。
（供稿：北京市城市管理委员会）
