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“回天”蝶变：从“大城市病”突出地区到活力宜居新城区——超大城市大型社区治理的北京样本
［核心提要］实施回天计划5年来，围绕群众诉求，通过强化公共服务供给和市政基础设施保障补强地区民生短板，通过“回天有我”社会治理增强居民共建共享美好家园信心和决心，通过挖掘内部资源潜力持续释放地区发展活力，更好地满足了回天居民对美好生活的新期待，使回天地区从原来的“大城市病”突出地区蝶变为发展潜力大、内生动力足、创新活力强的新城区，成为具有首都特色的大型社区治理样本。
案例背景
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视首都工作。习近平总书记视察北京时指出，“坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向”，“提出解决问题的综合方略”。
北京市昌平区回龙观、天通苑地区（以下简称“回天地区”）位于北京中心城区北部。回天地区是20世纪未期北京城市化进程中形成的超大型居住区，总面积约63平方公里，常住人口达85.1万人。这里区域城市功能不完善，市政基础设施和公共服务欠账较多，因职住失衡导致交通拥堵现象严重，居民群众诉求量大，一度是北京城市治理的痛点区域。
北京市委市政府深入贯彻习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，践行以人民为中心的发展思想，不断深化党建引领接诉即办改革，持续探索以接诉即办为牵引的超大城市治理解决模式。
2018年和2021年，两轮回天行动计划先后发布实施。这个计划是北京市委市政府回应回天地区居民最关心、最直接、最现实问题的惠民工程，是探索大型社区治理路径的生动实践。市、区两级成立回天工作专班，强化体制机制创新，集成政策资源力量，将回天地区居民最关心、最期盼的问题转化为170余个重大项目。经过5年持续实践，回天地区城市公共服务和基础设施显著提升，城市发展活力不断释放，人民群众获得感、幸福感持续增强，走出了一条党建引领、多方参与、居民共治的大型社区治理路径，向着与国际一流和谐宜居之都相匹配的宜居之城、活力之城、幸福之城的建设目标不断迈进。回天地区成为北京市第十三次党代会报告推出的群众诉求驱动区域治理的首都大型社区治理样本。
主要做法
1.强化公共服务供给，精准发力补齐民生短板。两轮回天行动计划直面回天地区存在的学校少、看病难、环境差等突出问题，以需定项，市、区联动推动多领域重大项目落地，曾经的“睡城”焕发出新的蓬勃生机。教育方面，围绕“幼有所育”目标，增加普惠制幼儿园42家，普惠率提高至90％，保教费由原来的每月最高6800元，降到了每月不超过750元。坚持集团化办学，引进清华附小、人大附中等优质教育资源，确保各学段孩子“有学上”，家门口“上名校”。居民谢女士的两个孩子原来都在人大附中昌平学校就读，“听说新学校落地回天地区，又有人大附中护航，我们下定了决心转到家门口上学。现在梦想已经照进现实。孩子步行十多分钟到学校，放学后有了自己的”朋友圈“‘，学习成绩也挺好”。随着家长和孩子“教育梦”在家门口实现，更多回天居民尤其是年轻群体“回巢”，在回天居住、在周边工作创业。医疗方面，截至2022年10月，建成积水潭医院新龙泽院区等5个医疗项目，增加床位1000张，医疗设施便利度提升12％。积水潭医院新龙泽院区总建筑面积达14.3万平方米，设置床位800张，主要为回天地区及周边居民提供基本医疗服务，有效弥补了区域医疗资源短缺问题。“新龙泽院区不是分院，在积水潭医院的三大院区中，号源是最充足的！”积水潭医院副院长赵兴山介绍。许多市民以前一有头疼脑热总爱往中心城区医院跑，现在就医需求在10分钟车程内的三甲医院就能得到满足。文体方面，回天地区增加了天通纯文化艺术中心、天通苑体育馆等2处区域级文体设施，成为辐射带动区域公共文化和体育事业发展的“中央厨房”，营造了回天居民的休闲娱乐氛围。绿化方面，截至2022年10月，区域公园绿地面积增加至629公顷，500米服务半径覆盖率远超全市平均水平，公园化城市街区初见雏形。
2.强化市政基础设施保障，提升城市功能和韧性。城市交通方面，两轮回天行动计划共实施交通类项目51个，为回天地区搭建起“一纵一横，五通五畅”主干路网脉络。截至2022年10月，建成投用北苑路北延、北郊农场桥扩能提升等17个项目，内捷外畅、互联互通的路网体系逐渐完善，市政道路高峰时段拥堵指数同比下降8.6％。回龙观地区居民曾因受困于地区交通拥堵而自嘲是“罐里人”，林萃路本应在2008年通车，由于有900余米的“断点”因为征地拆迁等问题，使其全线贯通时间一拖再拖。有居民开玩笑说：“回天计划行不行，就看林萃路通不通！”2018年首轮回天行动计划启动时，就将打通林萃路列为重点项目。2020年6月30日林萃路顺利完工通车后，既有效分流了京藏高速40％的车流，也使回天地区居民工作日进城时间大幅缩短。此外，积极推进既有轨道线路的扩能提升和新建轨道线路工程建设，17号线等大容量快速化轨道建设提速，5处站点退出全市十大拥堵站点名单。绿色出行方面，为服务回龙观和海淀上地中关村软件园两地“潮汐交通”需求，2019年5月开通了全市首条自行车专用路，开通三年累计通行量超过570万人次。随着自行车专用路的开通，骑行环境更安全了，通勤也更便利了，许多居民放弃了乘坐地铁或自驾车上下班，骑行仅需30分钟左右。市政基础设施方面，加快水、电、气、热等管网改造，推动接入大市政网络。64个小区及单位完成自备井置换及供水管网改造，12万居民喝上市政水。以韧性城市建设为统领，持续实施雨污分流，强化易积水点专项治理，开展天通河和东小口沟下游治理，供排水保障能力持续提升。投用中滩110千伏输变电工程等项目，地区电网接入负荷能力增强25％，实现更多居民自由用电、安全用电。
3.强化内部资源潜力挖掘，激发产城融合发展活力。商业方面，加快布局多层次、立体化的消费体系，让回天地区居民尽享惬意生活。改造提升龙域、龙德和龙泽三大传统商圈，持续释放消费动能。建设霍营首开LONG街、合生汇等新型消费商业街区，打造新的消费增长极。霍营首开LONG街改造前是一条城市次干路，周边社区林立，为满足居民高品质消费需求以及办公人群工作和商务社交需求，政府部门积极探索创新政策路径，充分吸纳社区群众意见，最后确定将其打造成为融合商业、办公及中央共享花园为一体的全时步行街，成为回天百姓的新客厅、京北商业的新地标、中轴北延的新名片。产业方面，持续健全重大产业项目服务调度机制，设立企业服务管家，精准定制企业“服务包”，形成“有求必应、无事不扰”的工作理念。探索出提前预审、并联审批、容缺办理等创新做法，保障了企业项目顺利快速实施。位于回龙观国际信息产业基地的小米智能工厂二期项目，仅用84天就完成了项目供地，形成了拿地即开工的“小米模式”，保障了项目顺利快速实施。提升社区创新创业功能，累计建成腾讯众创等双创载体24家、空间近60万平方米，累计引入智能硬件等领域项目团队1700余个。创新利用劳动力产业安置用房，建设“回＋双创社区”，通过引入各类创新资源要素，打造资本、人才、技术、信息、文化、空间六位一体的创新创业生态圈，实现“在家门口就业、在家门口创业”，成为中关村科技园区授予的全国首个“双创社区”。
4.强化“回天有我”社会治理创新实践，构建共建共治共享格局。一是以各级党组织作为回天地区治理的“指挥部”。充分发挥党组织调度各方力量解决治理难题的强大组织优势，持续加强回天地区党建联席会建设，做实三级党建工作协调委员会，推进“回天有约”基层四级协商议事体系试点建设，不断推进协商议事成果落实转化，营造协商有效、议事有果的浓厚氛围。天通纯北街道北二西社区党委围绕夜间噪音扰民等问题，召开“邻里有约静享幸福”协商议事会，将晚归业主开关门声、夜间犬吠声、跳操声扰民等争议点的解决方案细化为“公共约定”，由每户居民签字承诺、践约履行，取得了明显成效。市、区两级建立部门报到服务机制，推动吹哨报到向社区治理聚焦、在解决群众身边问题上发力。35家市级部门、70余家区级单位赴回天地区报到服务累计超3500次，达1.7万人次。龙泽园街道龙泽苑社区一处废弃锅炉房被供暖单位改成群租房，经群众举报，社区党支部吹响“集结哨”，发改、规自、国资、住建等部门应声到场，仅用5天时间便将92间1961平方米违建全部拆除，将其改建为养老设施和老年餐桌，受到居民交口称赞。二是以社区居民作为回天地区治理的“主力军”。居民是社区的主体，居民共治是社区治理的理想形式。回龙观街道龙城社区原来有一条排水沟，夏天异味较大，居民反应强烈。社区居委会组织物业、开发商、居民代表等共同协商，各方共同出资，物业具体实施，对排水沟进行上盖改造，打造了长约1公里的“龙城花海”，增加了居民幸福感和归属感。三是以多元主体作为回天地区治理的“生力军”。回天地区最大程度动员企业、社会组织、专业机构等各类主体参与治理，满足居民多元化社会服务需求。霍营街道华龙苑北里社区曾经是“垃圾无人运、电梯没人修、物业撂挑子、业委会半瘫痪”的失管小区，社区党支部积极协调各方，探索形成党支部、居委会、业委会、物业以及辖区单位“五方共建”机制，解决了新老物业过渡、硬件设施更新、违法建设拆除等多项老大难问题，实现了由“乱”到“治”根本性转变。四是以科技手段作为回天地区治理的“加速器”。积极打造回天“城市大脑”，以大数据管理推动社会治理创新。利用数字化手段开展社区疫情防控，对智慧门禁系统和设备进行升级改造，一秒内实现身份识别、信息查验；实施“一表统揽”，实现基层各类报表数据精准报送、有序管理；定制“回天邻里”微信小程序，开通电子出入证、居家隔离服务、志愿招募等功能，成为社区工作人员的掌上“防疫神器”和居民手边的“防疫智能管家”。
经验启示
回天地区是首都超大城市开展大型居住区系统治理最值得解剖的“麻雀”。北京市以回天地区为试验田，探索了市、区、街道、社区四级推动基层治理的新路径，实现了基层治理体制机制创新的先行先试，是中国特色基层治理现代化道路的“首都样板”。系统总结回天地区治理经验，有助于准确把握超大城市基层治理的普遍规律和问题难点，推动不同主体围绕群众诉求深化区域系统治理的创新实践。
1.坚持党的领导贯穿始终是根本保障。回天地区治理深入贯彻党中央以人民为中心的执政理念，贯彻北京市委以群众诉求驱动超大城市治理的战略思路，探索了党领导下一根主线引领、一套目标统筹、多方协调联动的区域系统治理路径，形成一盘模格局。在回天地区进行补短板、强弱项和精治理过程中，党组织体系与区域治理体系有机融合，引导不同主体参与回天治理，探索建立了依托党组织推动区域系统治理的长效机制。实践证明，只有同步推进基层党建和基层治理，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的基层党建新格局，才能把党的政治优势和组织优势转化为基层治理优势，真正强化党在基层的领导地位和引领保障作用。
2.坚持规划建设等源头治理是核心路径。回天地区治理是一项区域系统治理工程，尤其基础设施、公共服务、商业产业等补短板问题作为居民的核心诉求，超出了属地镇街政府的管理局限。强化回天地区系统治理，首先需要强化规划引领下以补短板为核心的源头治理，深化市、区两级对各类建设项目的协调统筹和政策资金保障，才能从根本上解决因历史欠账带来的大城市病和城市治理难问题。实践证明，正是市政基础设施和公共服务的大幅改善，激发了回天居民的主人翁意识，进而创造了良好的治理环境，激活了治理的内生动力。
3.坚持居民共治和多方主体参与是活力源泉。“回天有我”社会治理品牌是回天地区自下而上探索形成的共建共治共享的社会治理创新实践，既有社区党支部、居委会、业委会、物业公司、社会组织等“五方共建”的“内我”，也有国有企业、社会企业、社会组织、专业机构、高校院所等“外我”，形成了回天地区社会治理的不竭动力。实践证明，只有不断强化居民在社区治理中的主体地位，不断引进更多主体力量，处理好外部“输血”与内在“造血”的关系，才能真正建设成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
（供稿：北京市发展和改革委员会、昌平区委区政府）
