導讀：近日，經市政府常務會議審議通過，市規劃自然資源委、市發展改革委、市農業農村局、市園林綠化局聯合印發了北京市《關於學習運用“千萬工程”經驗深入開展全域土地綜合整治工作的實施意見（試行）》（京規自發﹝2025﹞243號，以下簡稱《實施意見》）。《實施意見》深入貫徹落實國家及市委、市政府有關工作部署要求，主動謀劃非建設空間實施，創新非建設空間實施治理新模式，助力鄉村全面振興和城鄉融合，提升生態價值和自然資源資産價值。《實施意見》是我市開展全域土地綜合整治的首個綱領性文件，將有效指導我市全域土地綜合整治工作科學有序開展，現就《實施意見》有關內容解讀如下：
一、制定出臺《實施意見》的背景是什麼？
黨的二十屆三中全會《決定》提出，深化土地制度改革。《自然資源部關於學習運用“千萬工程”經驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》印發，對深入推進全域土地綜合整治工作提出明確要求，助力建設宜居宜業和美鄉村。北京市委、市政府也先後印發《關於深入學習運用“千村示範、萬村整治”工程經驗有力有效做好2024年鄉村振興重點工作的實施方案》、《關於進一步深化農村改革紮實做好2025年鄉村振興重點工作的實施方案》，對全域土地綜合整治工作提出相關要求。
當前恰逢“十四五”收官、“十五五”謀篇佈局的關鍵節點，為更好落實黨中央、國務院的決策部署、自然資源部的政策要求和北京市委、市政府工作要求，市規劃自然資源委會同相關部門研究制定《實施意見》。結合新形勢新要求，順應鄉村發展規律，立足首都城市戰略定位，將全域土地綜合整治工作作為貫徹落實習近平生態文明思想、實施鄉村振興的重要抓手，協同各相關部門力量，集中解決耕地碎片化、林田水等統籌協調不足等問題，統籌實施山水林田湖草沙一體化整治工作，探索走出具有首都特色的全域土地綜合整治之路。
二、全域土地綜合整治的特點和意義是什麼？
全域土地綜合整治是新時期土地整治工作的新形態，與傳統土地整治不同。全域土地綜合整治強調貫穿生態理念，以國土空間規劃為依據，以鄉鎮為基本實施單元，綜合運用各項政策工具，統籌推進鄉鎮重點區域內的農用地整治、建設用地整理和生態保護修復等工作。一是強調區域整體統籌。突破碎片化整治局限，更加強調從區域規劃角度，對農村一定區域內的國土空間利用進行整體提升。二是強調全域系統治理。對整治內容深化拓展，從單一型土地整治項目向以鄉鎮為基本實施單元開展農用地整理、建設用地盤活利用、生態保護修復、鄉村基礎設施補短板等全域全要素綜合整治轉變。三是強調多目標協同。從只關注耕地數量變化向兼顧耕地保護、産業融合、生態修復與人居環境改善，實現經濟、社會、生態效益等多目標協同轉變。四是注重以人為本。堅持以人民為中心的發展思想，充分尊重群眾意願，保障農民權益，推動共建共用。
全域土地綜合整治對推動城鄉融合，助力鄉村振興具有重大意義。黨的二十屆三中全會明確提出“要完善城鄉融合發展體制機制”。全域土地綜合整治是落實最嚴格耕地保護制度、最嚴格節約集約用地制度和最嚴格生態環境保護制度的重要抓手，為破解北京城鄉二元結構、推動城鄉要素雙向流動提供治理工具，激活鄉村發展的內生動力，助力鄉村振興。通過全域土地綜合整治，進一步優化空間佈局，推動大田、大林集中，逐步解決耕地碎片化問題，促進耕地集中連片整治和規模化流轉，推動農業規模化、智慧化經營；通過盤活低效閒置用地，為鄉村産業發展和鄉村基本建設提供空間保障，促進産業升級提質；通過生態修復，提升生態系統服務功能，推動生態産品價值實現，助力鄉村發展提質增效和農民增産增收。
三、我市開展全域土地綜合整治的總體思路是什麼？
一是主動謀劃非建設空間實施，豐富完善規劃實施舉措。我市已建立以新版總規為統領的“三級三類”國土空間規劃體系，鄉鎮規劃正在陸續批復，為鄉村發展做好充足的規劃支撐和空間保障。非建設空間實施逐步由底線約束、規模管控向品質提升、格局優化和系統治理轉變。全域土地綜合整治是主動開展非建設空間實施，提升治理能力，推進生態文明建設的關鍵舉措。向上落實新版總規戰略部署，向下統籌和指導實施耕地保護、生態修復等，橫向促進各相關專項規劃的有效銜接。
二是創新非建設空間實施治理新模式，助力鄉村全面振興。我市非建設空間仍存在要素類型多、管理主體多、利益訴求多、耕地碎片化、林田水等生態要素統籌協調不足等問題。落實中央農村工作和城市工作會議要求，守住安全底線，在全域全要素用途管制及山水林田湖草沙系統治理的新要求下，可通過全域土地綜合整治搭建平臺，整合多部門政策、資金和項目，探索創新非建設空間實施治理新模式。
三是聚焦生態保護和修復，着力提升生態價值。進一步聚焦“百千工程”、高標準農田建設、林下經濟發展、小流域綜合治理、生態保護修復等重點內容，改善生態環境和周邊區域品質，整體提升生態價值。通過全域土地綜合整治，實現鄉村地區空間格局優化、土地資源盤活、生態系統修復，促進綜合效益提升。
四、我市實施全域土地綜合整治的主要內容是什麼？
一是堅持規劃引領，深化落實鄉鎮國土空間規劃。開展全域土地綜合整治的鄉鎮，應堅持以國土空間規劃為引領，加強空間統籌和項目協同，整合建設任務和計劃安排。整治目標任務、整治區域、空間佈局、整治內容等要納入國土空間規劃“一張圖”實施監督資訊系統。
二是堅持耕地“五位一體”保護，全面開展農用地整治集中連片建設。通過耕地功能恢復、土地復墾等工作，穩住耕地總量，確保耕地保有量和永久基本農業保護面積不減少。將不符合農業生産條件、不能穩定利用的耕地逐步調出；將成片優質耕地中的零星建設用地、非耕農用地等墾造和恢復為耕地；統籌開展高標準農田建設、耕地地力提升、農田水利工程、水土保持工程等，推動形成高産穩産的現代化良田。
三是堅持全域全要素統籌，保護修復生態本底，改善農村生態環境。全域土地綜合整治要着力破解鄉村地區生態環境退化問題，通過整治讓北京的農村生態美起來、環境好起來。發揮全域土地綜合整治平臺作用，協同推進生態空間優化、鄉村地區山水林田湖草沙一體化保護和修復、農村人居環境整治等活動，同時可開展歷史文化保護修復、鄉村風貌提升等。
四是堅持節約集約，有序推動閒置低效建設用地整理。通過實施全域土地綜合整治，有序盤活閒置低效建設用地，優化農村建設用地格局，為鄉村建設和産業發展提供空間保障。騰退的建設用地，在保障農民合理居住需求、農村基礎設施建設、公共公益事業等用地的前提下，重點用於農村一二三産業融合發展，促進産業振興，提升土地資源配置效率和節約集約利用水準，增強鄉村自我造血功能。
五是堅持因地制宜，引導鄉村産業融合發展。産業振興是鄉村全面振興的基礎和關鍵。鄉村産業振興要走一二三産業融合發展之路，通過全域土地綜合整治對空間的整理和要素統籌，為因地制宜發展特色主導産業，打造産業強鎮提供支撐保障。結合鄉村優勢資源稟賦，進一步發展新型農業經營主體和社會化服務，推動鄉村産業提質升級。
五、全域土地綜合整治有哪些支援政策？
全域土地綜合整治是一項涉及部門廣、項目多、資金大的系統工程，必須堅持“系統整合”的理念開展制度設計，要持續加強規劃和土地政策的融合創新。《實施意見》結合我市鄉村發展實際需求，進一步豐富和完善了相關支援政策。
一是允許優化國土空間佈局。堅持區域統籌、規劃引領，《實施意見》明確可以結合全域土地綜合整治，在保持鄉鎮規劃空間佈局和劃定的“三區三線”總體穩定的前提下，允許全域土地綜合整治範圍內建設用地、耕地、園地、林地、其他農用地等進行空間置換和佈局優化，確保耕地不減少、品質有提升、村莊和農村集體建設用地不增加。
二是允許合理適度優化永久基本農田佈局。《實施意見》明確，可對佈局零星、破碎、散亂和配套設施不完善、不便耕種的永久基本農田可通過全域土地綜合整治進行位置調整，調整比例原則上不超過鄉鎮劃定永久基本農田面積的5%，且要確保整治後永久基本農田面積不減少、品質不降低。具體實施中需落實好國家永久基本農田管理辦法和我市即將出臺的耕地佔補平衡改革政策。
三是支援鄉村産業發展用地和農林配套設施用地需求。《實施意見》明確支援將鄉鎮規劃預留的城鄉建設用地機動指標向全域土地綜合整治項目傾斜，根據項目建設需要進行落圖落位。制定相關農林配套設施正面清單，支援滿足一定條件的農業生産、農文旅體融合、林下空間複合利用等項目配套設施建設。涉及集體經營性建設用地入市的，需要按照國家統一部署開展。
四是優化審批流程。《實施意見》鼓勵開展“多審合一”，永久基本農田調整補劃方案、鄉鎮國土空間規劃維護方案、土地權屬調整方案等子方案可隨實施方案一併報審。相關委辦局依據職責，在審查實施方案時，一併對農業林業生産設施、農文旅體融合配套設施等建設方案進行審查，縮短審批周期，提高工作效率。
五是加大財政和政策性資金支援。《實施意見》明確將推動整合涉農相關資金向全域土地綜合整治區域集中，對於公益性較強、無明確收益來源、自身收益不足的項目，加大財政資金支援。同時，農發行、國開行等政策性金融機構將會為符合條件的項目提供資金支援，共同推動全域土地綜合整治有效實施。
六、開展全域土地綜合整治的具體程式是什麼？
區政府是全域土地綜合整治工作的責任主體，各鄉鎮政府承擔全域土地綜合整治的具體實施工作。落實我市村地區管的有關要求，《實施意見》規範了全域土地綜合整治的實施程式。
一是區級統籌謀劃。由區政府選擇確有整治需求並具備實施條件的鄉鎮，在取得村民支援、農村集體經濟組織同意後，由鄉鎮政府向區規劃自然資源主管部門提出申請，向市規劃自然資源委報備。各區可優先向百千工程、鄉村振興、農村人居環境整治、小流域治理、水土保持等規劃實施重點區域謀劃，也可以結合新一輪“山水工程”、重大交通項目等大型工程建設，探索流域沿線、線性工程沿線全域土地綜合整治，促成大型工程、專項工作與全域土地綜合整治共同推進實施。
二是制定實施方案。區政府組織有關部門、鄉鎮政府和專業機構，發揮村民作用，共同編制全域土地綜合整治實施方案和相關子方案。其中，涉及永久基本農田優化調整的，應單獨編制永久基本農田調整方案；涉及飛地、插花地等集體土地所有權，以及宅基地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權等調整的，應單獨編制權屬調整方案；涉及對鄉鎮國土空間規劃維護的，應單獨編制鄉鎮國土空間規劃維護方案；其他子方案因需開展編制。方案編制完成後，在充分徵求所涉及村莊的村民意見、經農村集體經濟組織履行民主程式通過的基礎上，由區政府報市規劃自然資源委組織聯合審查後批准。
三是規範項目實施。實施方案批准後，由區政府組織鄉鎮實施具體整治項目。實施方案中各類子項目在歸口部門管理下，分別開展項目審批、核準和備案。項目實施應嚴格執行相關標準規範。實施完成後，由區政府、相關行業主管部門和市規劃自然資源委分別組織開展子項目驗收和項目整體驗收。驗收通過後，應明確後期管護責任。項目完成後，按照年度土地變更調查和不動産登記要求，辦理地類變更和相關不動産登記。
七、鄉鎮在開展全域土地綜合整治時要重點注意哪些內容？
準確把握全域土地綜合整治的方向，充分理解政策內涵和出發點，用好支援政策，加強全流程監管，是實施好全域土地綜合整治的關鍵。
一是加強全程監管，嚴守管理政策的“規則度”。各區要落實“村地區管”主體責任，加強組織領導，樹立底線思維，增強風險意識，從制度入手，從嚴管理，防範各種風險發生。嚴格負面清單審核把關，不能以任何形式借全域土地綜合整治之名，建設或變相建設別墅、私家莊園和私人會所，變相佔用調整永久基本農田，侵犯農民權益影響社會穩定等違法違規行為，加強土地用途管制，確保“農地農用”，並履行監管責任。正面清單對配套設施的配置比例、單體面積、總面積、間距、高度、寬度等提出了具體要求，使用時是有一定前置條件的，不能擅自擴大範圍，堅決防止異化利用，農業農村、園林綠化、文化旅游等部門應加強全流程監管。同時將實施方案納入國土空間規劃“一張圖”實施監督資訊系統，各行業主管部門在方案編制審查、項目實施管理、竣工驗收等環節要加強指導與服務。
二是堅持以人為本，充分保障群眾的“參與度”。全域土地綜合整治工作與群眾利益密切相關，在保障群眾權益方面也有明確要求。在整治範圍確定時要聽取群眾意見，取得村民支援。在方案編制時涉及土地承包經營權、農民宅基地使用權、建設用地使用權、收益統籌分配等事項時，要保障農民群眾參與權和合法權益。在方案編制完成後，要充分徵求所涉及村莊的村民意見，並取得農村集體經濟組織同意。在項目實施和項目驗收環節，鼓勵當地群眾積極參與，增強認同感。
三是堅持區域統籌，把握佈局優化的“分寸度”。推進全域土地綜合整治，要堅持規劃引領，由區政府做好區域統籌謀劃和鄉鎮實施安排，從全局着眼、立足當下、久久為功。要與鄉鎮規劃進行充分銜接，着力發揮好引導城鄉空間結構、提升空間品質、激發發展活力的作用，不能搞“兩張皮”。要堅持問題導向，按照有什麼問題就整治什麼問題的原則，不能一哄而上，切忌搞成“一刀切、齊步走”。 要堅持局部微調，在保持鄉村空間佈局總體穩定的前提下，進行適度優化，不是頻繁調整。不能以全域土地綜合整治、佈局優化的名義開展“大騰挪”。
四是落實“先補後調”，堅守嚴格保護的“調整度”。耕地保護是“國之大者”，農用地整治中涉及的永久基本農田和耕地佈局調整是各方高度關注的問題。要充分認識“不動是常態，動是例外”的導向要求，不能將調佈局作為全域土地綜合整治的核心目的。要堅持“先補後調”，要先核定永久基本農田補劃地塊，再做調整，且調整規模原則上要控制在全域土地綜合整治範圍內鄉鎮劃定永久基本農田總量的5%。要落實年度核算，確保每一年耕地和永久基本農田總量都不減少。整治産生的耕地要可實測，不能僅僅是圖上作業或系數測算。
五是強化部門聯動，提高整治工作的“協同度”。全域土地綜合整治要通過科學組織和合理安排，實現“單兵突進”到“整體協同”。市級各部門要形成合力，建立部門聯動的協同機制，加強全域土地綜合整治政策研究、方案審查審批、工作指導與項目監督、驗收與評估等，及時研究協調涉及的重要事項和重難點問題。各區在實施時建立區領導牽頭的工作協調機制，鄉鎮探索選擇或組建實施主體，統籌推進全域土地綜合整治工作，真正實現項目、資金、政策的高度整合。