一、基本背景
2019年6月，民政部等十二部委聯合印發《關於進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》(民發〔2019〕62號，以下簡稱《民政部意見》)。根據《民政部意見》界定，事實無人撫養兒童是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執行其他限制人身自由的措施、失聯情形之一的兒童；或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執行其他限制人身自由的措施、失聯情形之一的兒童。事實無人撫養兒童是困境兒童中的特殊群體，困境成因複雜，但普遍面臨家庭監護和撫養照料不力、身心成長權益受損的局面。為此，《民政部意見》着眼於事實無人撫養兒童權益維護，着力解決五個方面突出問題：一是強化基本生活保障。對事實無人撫養兒童發放基本生活補貼，按照與孤兒保障標準相銜接的原則確定補貼標準，參照孤兒生活費發放辦法確定發放方式。二是加強醫療康復保障。對符合條件的兒童實施醫療救助，分類落實資助參保政策，符合條件的事實無人撫養兒童可同時享受重度殘疾人護理補貼及康復救助等政策。三是完善教育資助。將事實無人撫養兒童參照孤兒納入教育資助範圍，落實助學金、減免學費等政策，將義務教育階段事實無人撫養兒童列為享受免住宿費的優先對象等。四是督促落實監護責任。要求依法打擊故意或者惡意不履行監護職責等各類侵害兒童權益的違法犯罪行為。對惡意棄養或者採取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資和服務的父母及其他監護人實施失信聯合懲戒，對有能力履行撫養義務而拒不撫養的父母依法追索撫養費等。五是優化關愛服務。通過健全機制網路、加強家庭探訪、擴大政社合作等，為事實無人撫養兒童提供法律援助、精神關愛和其他專業服務。
截至2019年8月底，全市各類事實無人撫養兒童共840人。其中，根據我市困境兒童分類保障制度有關界定，已納入困境兒童生活費發放範圍的有377人。近年，我市兒童福利事業在適度普惠導向下取得較快發展。2011年，首次將父母雙方失蹤、重度殘疾或服刑而無撫養能力的事實無人撫養兒童納入保障範圍，按照每人每月1400元發放生活費。2016年，初步建立困境兒童分類保障制度，一方面拓展事實無人撫養兒童範圍，將父母雙方死亡、失蹤、殘疾(殘疾等級為一至二級的視力、肢體、智力、精神殘疾和殘疾等級為三級的智力、精神殘疾)、服刑在押或強制隔離戒毒(從兒童或其監護人提出申請之日起，剩餘在押刑期或強制隔離戒毒期限再一年及以上)，和一方符合上述情形另一方因為其他客觀情形無法履行撫養監護責任的兒童納入事實無人撫養範圍。另一方面調整生活費保障標準，從每人每月1400元提高至每人每月1800元。2018年，建立事實無人撫養兒童等的醫療康複製度，綜合醫療保障水準大幅提升。我市事實無人撫養兒童面臨的基本生活、醫療方面的突出問題逐步得到了有效解決，其生活環境和權益發展得到了較大改善。但與兒童健康成長需求相比，與我市經濟社會發展水準相比，我市事實無人撫養兒童保障體系仍不健全，存在的突出問題表現為:一是保障對象有限,未實現全覆蓋;二是保障內容有限,教育資助有空白，生活保障標準不高;三是監護不力,家庭監護主體責任和政府監護監督責任落實不到位,家庭幫扶支援體系未建立，綜合幫扶力度弱等。需要採取有效措施，切實加強和完善。
二、起草制定過程
2019年8月初，起草完成《實施意見》基本框架。月內，組織召開由市教委、市財政局、市司法局、市高檢、市高法等單位參加的意見起草座談會。分別與市教委、市殘聯就事實無人撫養兒童教育資助等重點舉措內容進行了專題研討，就家庭監護津貼等舉措，專門徵詢了有關專家，與市民政局有關處室單位溝通了意見，形成徵求意見稿。9月，徵求了全市十六個區民政局、市各相關單位意見，對意見體例和具體內容進行了修改，並就徵求意見稿修改稿再次徵求市各相關單位意見，同時在北京民政資訊網面向社會公開徵求意見。10月，先後經局政策法規處合法性審查、市政策法規性別平等評估委員會組織的評估論證，對有關內容進行了調整完善，形成審議稿。11月，以市委社會工委市民政局等十三部門名義聯合印發《實施意見》。
三、主要內容
《實施意見》以加強事實無人撫養兒童保障為目標，按照構建事實無人撫養兒童成長發展鏈的思路，擴大認定範圍，完善生活、醫療康復、教育資助等保障制度，強化政府監護監督、家庭幫扶支援和民政兜底保障等關愛服務。一是擴大認定範圍。在2016年事實無人撫養兒童界定範圍基礎上，新增兒童父或母重病、因監護侵害父母雙方被撤銷且不再恢復監護人資格,也沒有其他監護人撫養等情形；放寬了兒童父或母殘疾類型和等級認定範圍、服刑在押等被採取限制人身自由措施的認定期限等。二是完善分類保障舉措。分別就事實無人撫養兒童生活、醫療康復和教育等方面的問題提出針對性舉措。其中，在生活保障上，按照孤兒生活費標準確定和發放生活費，並適時調整；在醫療保障上，參照我市醫療救助政策享受參保補貼和門診、住院、重大疾病醫療費用在基本醫保報銷基礎上不同比例再報銷，並納入我市“困境兒童醫療康復明天計劃手術”資助、殘疾兒童康復和輔助器具服務、殘疾人護理補貼保障範圍；在教育資助上，參照孤兒納入我市現行各項教育資助政策範圍，並建立事實無人撫養兒童幼兒園一次性入園補貼、中等職業教育和高等教育生活補助等政策，明確與相關助學金、救助金髮放的銜接。此外，特別明確了兒童事實無人撫養情形查驗確認前，處於無父母監護撫養的狀態的，可認定為臨時無人撫養兒童，予以臨時生活保障的要求。三是健全關愛保護機制。強化民政部門和街鄉政府監護監督職責，對事實無人撫養等困境兒童家庭監護照料、學習和生活費使用等情況定期巡視探訪，根據調查評估情況，提供針對性家庭監護教育指導、法律法規政策宣傳和協助申請相關救助、福利政策或連結公益慈善資源等服務。同時強調公檢法等司法部門對侵害兒童權益違法犯罪行為的打擊和追責。落實民政部門的兜底監護責任，對父母沒有監護能力或者無法履行監護責任、且沒有其他具有監護資格的人的事實無人撫養兒童，民政部門兜底監護，可以由兒童福利機構等撫養照料。本着兒童利益最大理念，提出建立監護(照料)津貼制度，鼓勵有能力、條件的個人和組織承擔兒童監護撫養的社會責任。對其中擔任監護人的個人存在一定經濟困難的，可適當發放家庭監護津貼；對接收委託照料撫養的民政部門監護的兒童，可適當發放照料津貼。四是規範認定流程。明確了當事人申請登記-街鄉受理和查驗-區民政部門核對確認的基本流程。申請登記環節，除事實無人撫養兒童實際監護人常規申請外，明確了居(村)委會代為申請、相關單位聯繫發起申請等途徑；街鄉受理和查驗環節，明確了街鄉政府採取部門資訊比對等事實查驗方式；確認環節，特別明確對需民政兜底監護事實無人撫養兒童，兒童福利機構(兒童救助保護機構)接受入院的辦理時限；在復核與終止環節，不僅要求民政做好自上而下的資格復核工作，也強調了兒童實際監護人的誠信意識，承擔自下而上的主動告知義務。
四、主要特點
《實施意見》的制定堅持問題和目標導向，全面貫徹《民政部意見》部署和要求的同時，結合實際，重點發力，在實質性舉措上有突破和發展，體現了對困境兒童予以特殊、優先保護原則和兒童利益最大理念。主要特點和亮點有：一是保障對象有新拓展。按照民政部意見有關事實無人撫養兒童認定範圍，不僅在2016年有關事實無人撫養兒童界定基礎上作了新拓展，同時將兒童父母雙方被撤銷監護人監護資格的情形納入認定範圍。另外，將監護情形查驗確認前，父母客觀上無撫養照料能力和條件的兒童，作為臨時無人撫養兒童，參照納入事實無人撫養兒童保障範圍，對需要緊急庇護或生活照料的，可先予救助保障後確認，實現了兒童事實無人撫養狀態下的無縫保障。二是保障內容有新舉措。在生活保障上，按照新規則明確事實無人撫養兒童生活費標準；在醫療保障上，將事實無人撫養兒童納入我市“困境兒童醫療康復明天計劃手術”資助範圍；在教育保障上，不僅明確將事實無人撫養兒童參照孤兒納入教育資助範圍，而且建立學前教育一次性入園補貼、中等職業教育和高等教育生活補貼等新舉措。三是關愛服務和行政服務得到優化。在關愛服務提供上，強化區民政部門和街鄉政府監護監督責任落實，明確對事實無人撫養兒童家庭監護撫養狀況要定期入戶探訪，明確民政兜底監護責任具體操作路徑。在撫養照料上，落實《民法總則》第二十七條規定精神，也為促進和實現更多事實無人撫養兒童盡可能在家庭環境或親朋等家庭關係支援體系下成長，提出建立家庭監護津貼或替代照料津貼舉措，對個人和組織監護“意願”予以提倡和放大，強化和引導社會個人承擔更多社會責任。這一舉措客觀上有利於兒童成長，也有利於降低公共財政的投入成本。在認定和申領程式上，體現“放管服”改革要求，更加高效便民。相比原困境兒童生活費申請確認程式，將查驗確認許可權從區民政局下放至街鄉基層政府部門，區民政部門更多履行政策落實指導、監督和管理職責；大幅壓縮查驗確認時限；以部門資訊比對等方式開展查驗，減少當事人提供證明材料數量，實現了數據“多跑路”、群眾少跑腿。