北京市生態涵養區範圍包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密雲區、延慶區，以及昌平區和房山區的山區部分，土地面積11259.3平方公里，佔全市面積的68%；2017年常住人口266.4萬人，佔全市常住人口的12.3%。多年來，市委市政府一直高度重視生態涵養區生態保護和綠色發展，蔡奇書記多次深入生態涵養區實地走訪調研，吉寧市長和市委市政府其他領導同志也多次調研，聽取各方面意見建議，對生態涵養區落實新一版北京城市總體規劃賦予的功能定位提出明確要求。在深入調研和充分論證的基礎上，市委市政府審議通過並印發了《關於推動生態涵養區生態保護和綠色發展的實施意見》(京發〔2018〕30號，以下簡稱《實施意見》)。具體解讀如下。
一、編制背景
(一)經過持續不斷努力，生態涵養區在生態保護和綠色發展方面取得良好成效
2005年我市實行城市功能分區以來，尤其是黨的十八大以來，生態涵養區各區按照功能定位要求，生態涵養力度持續加大，綠色發展態勢保持良好。
一是生態環境品質明顯提升。通過持續實施百萬畝造林綠化、京津風沙源治理、永定河綜合治理和生態修復等重點工程，全面實施清潔空氣行動計劃，全面落實河長制等，2017年生態涵養區7區PM2.5年均濃度除個別區外均低於全市平均水準；森林覆蓋率達到53.25%，比全市高10.25個百分點；每人平均公園綠地面積25.9平方米，比全市高60%。
二是重大活動帶動國內國際影響力不斷提升。高品質服務保障了“一帶一路”高峰論壇、APEC等國際交往活動，精心籌辦2019年北京世園會、2020年世界休閒大會、2022年北京冬奧會等國際級重大活動，區域內的長城文化帶、西山-永定河文化帶的發展進一步促進中華文化的廣泛傳播和弘揚。
三是綠色發展奠定良好基礎。2012-2017年，生態涵養區地區生産總值平穩增長，年均增速8.5%左右，三次産業結構由7.8：46.2：46優化為3.9：43.2：52.9。各區嚴把産業准入關，制定並嚴格執行新增産業禁限目錄，對不符合功能定位的企業堅決不予註冊。中關村各區分園積極引進符合功能定位、佔地少、能耗低、附加值高的重大産業項目，逐步培育壯大各具特色的主導産業。
(二)新時代生態涵養區對首都發展具有重要意義
生態涵養區在新一版北京城市總體規劃的城市空間佈局中處於壓軸的位置，地位和作用十分重要。近年來北京市採取的措施以及這個文件等系列政策的出臺是習近平生態文明思想、“綠水青山就是金山銀山”理念在京華大地上的生動實踐，對新時代首都推進高品質發展具有重要意義。
一是落實“四個中心”戰略定位、提升“四個服務”水準的重要內容。習近平總書記兩次視察北京以及對北京的系列重要講話，對北京的生態環境資源狀況十分重視，多次作出重要指示。北京要做好“四個服務”，其中一個重要內容就是要為中央黨政軍領導機關、為國際交往活動、為廣大人民群眾提供優質的生態環境，生態涵養區就是提供生態産品和生態服務的主要載體。同時，生態涵養區也已經並將進一步在承擔“四個中心”戰略定位中發揮更大的作用，國際交往活動、懷柔科學城及中關村科技園區、長城文化帶和西山-永定河文化帶等承擔的文化、國際交往、科技創新等首都功能項目和活動已經在生態涵養區加快佈局。
二是為建設國際一流的和諧宜居之都奠定堅實的生態環境基礎。生態涵養區佔全市面積的三分之二以上，承載着厚重的歷史文化和美麗的綠水青山，是首都重要的生態屏障和水源保護地，是保障首都可持續發展的關鍵區域。
三是重大的民生關切。生態涵養區是首都人民的大氧吧和後花園，是市民農事體驗、旅游度假、健康養生的好去處，是民生關注的重點。
四是首都北京要堅持改革創新，積極探索生態文明建設的好經驗好做法，在京華大地形成“綠水青山就是金山銀山”的生動實踐，為全國生態文明建設貢獻北京經驗。
五是要深入落實京津冀協同戰略，從更大空間統籌推進京津冀西北部生態涵養區建設。
我們也要客觀看到，儘管多年持續的努力取得了顯著發展成效，但與中央的部署、新一版北京城市總體規劃的目標、市委市政府的新要求相比，生態涵養區在生態保護力度、生態環境品質、綠色産業發展、生態富民路徑、城市服務能力等方面還存在不足，還需要在以往基礎上，進一步完善體制機制，有效解決政策機制“瓶頸”，提高各項政策措施的覆蓋面和有效性。
二、主要內容和特點
《實施意見》提出了五個方面16項政策措施，可以用“一個總體要求、三個關鍵詞”簡要歸納其主要內容，也是亮點。“一個總體要求”包括：做好四個堅持、圍繞兩個功能組織、建設三個區。“三個關鍵詞”包括：頭等大事、不吃虧能受益、宜居宜業宜游綠色發展。
(一)總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面深入學習貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真貫徹習近平總書記對北京重要講話精神，深入落實《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，順應人民群眾對優美生態環境的新期待，將保障首都生態安全作為主要任務，堅持加強保護不斷提高生態環境容量和品質，堅持綠色發展不斷增強內生發展動力，堅持服務民生不斷縮小基礎設施建設水準和公共服務能力差距，堅持改革引領不斷完善制度保障體系，統籌實施“兩山三庫五河”生態保護(“兩山”指北部燕山、西部西山，“三庫”指密雲水庫、官廳水庫、懷柔水庫，“五河”指東部泃河、北部潮白河、中部北運河、西部永定河、西南部拒馬河)，系統推進“一城兩帶多園”綠色發展(“一城”指懷柔科學城，“兩帶”指長城文化帶、西山—永定河文化帶，“多園”指中關村科技園區各區分園、雁棲湖國際會都、2019年北京世園會、2022年北京冬奧會、2020年世界休閒大會等功能園區和綠色産業園區)，走出一條特色化、品牌化、差異化的高品質發展之路，着力將生態涵養區建設成為展現北京美麗自然山水和歷史文化的典範區、生態文明建設的引領區、宜居宜業宜游的綠色發展示範區。
(二)頭等大事
“頭等大事”指守護好綠水青山是生態涵養區的頭等大事。
一是嚴守生態保護紅線和城市開發邊界。圍繞建設生態文明建設的引領區，強調按照“兩線三區”進行規劃建設管理，抑制不顧條件的盲目發展衝動，確保區域生態空間只增不減、土地開發強度只降不升。
二是加強多元主體共建共治共用。市級財政資金、市政府固定資産投資等政府資金繼續加大投入。通過設立綠色發展基金、發行綠色債券等方式吸引社會廣泛參與。
三是堅持山水林田湖草是生命共同體的系統思想，推進高水準的生態涵養保護，全面推進各區創建國家森林城市，逐步構建各區城區綠化隔離體系，繼續實施新一輪百萬畝造林綠化，到2020年建設和恢復濕地3萬畝以上。
四是強化考核的導向和激勵作用。明確提出了環境保護、生態建設、減量發展、就業增收、城市服務、創新開放等6個方面21個考核指標，其中體現生態環保、資源能源節約的指標達到14個，佔總指標數的67%(2014—2017年每年佔比僅35%左右)。
(三)不吃虧、能受益
“不吃虧、能受益”就是“不讓保護生態環境的吃虧”，保障好生態涵養區的基本權益和發展權益。
一是讓看山人、護林員、保水員“不吃虧、能受益”。我市制定了很多生態保護補償方面的政策，2018年又出臺了《關於健全生態保護補償機制的實施意見》，將通過動態調整機制讓看山、護林、保水的人民群眾實現綠崗就業增收。
二是讓符合功能定位的企業“不吃虧、能受益”。比如，對從事節能技改的企業給予每噸標準煤600元(工業企業)或800元(非工業企業)的市級補助。對從事資源節約、環境友好型産業的企業予以鼓勵支援，在綠色金融、優惠政策等方面給予保障。
三是讓生態涵養區政府做生態涵養“不吃虧、能受益”。按照保障基本運作、強化主導功能、規範資金使用的原則，加大市級轉移支付力度，這裡有一個機制創新，那就是將市級生態類政策和資金統籌起來，市級資金以一般轉移支付方式給各區，由區裏統籌使用市級支援資金，增強區裏的自主權；同時也建立考評機制，將市級資金分配方案與生態涵養區考評結果掛鉤，增強各區落實主導功能的能力。
四是通過各區結對協作，讓生態涵養區“不吃虧、能受益”。推動結對區制定結對協作框架，細化實化生態建設、産業發展、公共服務等領域的工作方案，加強資源互補、共建共用。提出建立跨區橫向轉移支付制度，結對區通過直接給予財政資金，或通過支援引導綠色産業項目落地、提升公共服務能力等多種形式，對門頭溝區、平谷區、懷柔區、密雲區、延慶區的支援規模每年不低於1億元，對房山區(山區)、昌平區(山區)的支援規模每年不低於0.5億元。
五是不讓幹事創業的幹部人才受委屈。比如選派熟悉生態環保和綠色發展的幹部進入區級領導班子，選派生態涵養區優秀年輕幹部到市級機關挂職，完善在生態涵養區工作的交流幹部交通、住宿等方面保障措施，大力推行職務與職級並行等工作制度，通過相關舉措激勵幹部安心基層、擔當作為。
(四)宜居宜業宜游綠色發展
一是功能引領。相對於以前的功能分區，生態涵養區去掉了“發展”二字，但不是不要發展，而是要實現更高品質的發展；不考核GDP，不是不要GDP，而是要綠色GDP，要建設成為綠色發展的示範區。宜居宜業宜游正是實現高品質綠色發展的應有之義，也是北京建設國際一流和諧宜居之都的重要基礎。圍繞首都“四個中心”戰略定位，生態涵養區將進一步承接和補充綠色發展的功能和産業，提高發展品質。門頭溝區要挖掘整合歷史村落資源，提升京西古道品牌，推動文化旅游康養和戶外運動産業發展。平谷區要以籌辦2020年世界休閒大會為契機，推動特色休閒旅游産業發展。懷柔區要以懷柔科學城、雁棲湖國際會都建設為契機，推動綠色創新引領的高端科技文化發展。密雲區要把保水作為首要責任，協同做好懷柔科學城建設，推動特色農業與旅游休閒産業融合發展。延慶區要抓住籌辦2019年北京世園會、2022年北京冬奧會歷史機遇，推動冰雪運動和園藝産業發展。房山區(山區)要統籌歷史文化和地質遺跡資源，推動國際旅游休閒産業發展。昌平區(山區)要統籌歷史文化和生態農業資源，推動文化旅游和生態休閒産業發展。
二是減量發展。通過持續實施的疏解整治促提升專項行動，一般製造業、低小散亂企業等將加快退出，在建設用地和開發強度減量約束下，生態涵養區將騰籠換鳥，實現更加節約集約高效高品質的發展。比如，懷柔區疏解騰退一般製造業企業擴建101中學高中部，更好地服務懷柔科學城建設。
三是共用發展。《實施意見》就是一個民生大禮包，包括一批生態(新一輪百萬畝造林綠化)、交通(市郊鐵路、淺山公路環線)、學校(每個區有高等學校)、醫院(每個區有1所三級醫院)、文化(長城文化帶、西山—永定河文化帶建設)等項目和投入。
總體看，《實施意見》具有三個“突出”特點：一是突出功能導向，圍繞首都“四個中心”戰略定位，突出生態保護和綠色發展的主導功能，將保障首都生態安全作為主要任務，堅持加強保護不斷提高生態環境容量和品質，同時堅持綠色發展不斷增強內生發展動力。二是突出實用管用，提出的健全生態保護補償機制、持續加大投入力度、建立完善結對協作機制、加強幹部人才保障、完善考評指標體系等五個方面16項政策都是實用管用的招，都具有很強的可操作性，都要落到實處。三是突出獎懲並舉，既有市級財政轉移支付，又有各區橫向轉移支付，激勵政策和資金都充分給予了保障，在此基礎上，又強調了投入與考評績效掛鉤，做得好的多給，做得不好的少給或不給，落實不力的、出現問題的還要問責追責，相當於給生態涵養區同時注打“強心針”和“預防針”，促其保持定力、落實定位。
三、下一步工作安排
為保障《實施意見》貫徹落實，取得實效，我們有責任分工、有考評機制、有定期督辦。要求各責任單位要按分工研究出臺具體措施。相關區委、區政府要堅持黨政同責，主動抓好落實。市委辦公廳、市政府辦公廳、市發展改革委要加強工作督辦，每年對執行情況進行評估通報。
《實施意見》重在落實。相信在全市各方面，尤其是生態涵養區各方面眾志成城的努力奮鬥下，生態涵養區一定能夠建成展現北京美麗自然山水和歷史文化的典範區、生態文明建設的引領區、宜居宜業宜游的綠色發展示範區。