為進一步完善本市養老體系，切實做好老年人照顧服務工作，2018年10月24日，北京市人民政府辦公廳印發《關於加強老年人照顧服務完善養老體系的實施意見》的通知(京政辦發〔2018〕41號，以下簡稱《實施意見》)，標誌着我市養老工作又邁出了重要一步。
《實施意見》是北京市落實《國務院辦公廳關於制定和實施老年人照顧服務項目的意見》(國辦發〔2017〕52號)的具體措施，經市委深改組會議、市政府常務會議審議通過，以市政府辦公廳名義印發。
一、《實施意見》出臺背景
隨着人口老齡化進程的加快，我市已進入應對人口老齡化的關鍵時期，制定《實施意見》，主要基於以下四方面的考慮。
一是積極應對人口老齡化需要。近年來，北京老年人口數量持續攀升。截止2017年底，60歲及以上戶籍老年人口為333.3萬人，佔戶籍人口總數的24.5%；常住老年人口358.2萬，佔全市常住人口的16.5%。預計到2020年，戶籍老年人口和常住老年人口將分別超過380萬和400萬。伴隨人口老齡化到來的，是老年人口的高齡化、空巢化和失能、失智、失獨老人增多。當前，全市有經濟困難老人3萬人，無子女或子女死亡老人5萬人，失能失智老人20萬人，獨居老人30萬人，高齡老人56萬人，農村老人61萬人。老年人照顧服務呈現需求大、多層次、多樣化等新特點，做好老年人照顧服務工作，成為實施積極應對人口老齡化戰略的重要課題。
二是貫徹落實黨中央國務院和市委市政府關於老齡工作決策部署的重要舉措。黨的十九大報告提出，要積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和産業發展。中央全面深化改革領導小組2016年將老年人照顧服務工作列為深化改革任務，審議通過了《關於制定和實施老年人照顧服務項目的意見》，由國務院辦公廳於2017年6月印發。市委全面深化改革領導小組將“創新老年人照顧服務模式”列入2018年重點推進的改革事項，市政府在《政府工作報告》中，也對老年人照顧服務工作進行重點安排。
三是貫徹老年法律法規的重要制度安排。2013年修訂後實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》(簡稱《老年法》)提出，全面加強老年人的養老保障、養老服務、社會優待等工作。2015年出臺的《北京市居家養老服務條例》，對保障老年人獲得物質幫助、享受社會服務等提出了新的要求。《實施意見》提出的多項任務，是落實老年法律法規的重大政策措施，能有效解決我市養老服務實際工作中存在的薄弱環節，使照顧服務項目真正落地，切實保障和改善老年民生。
四是提升老年人幸福指數的實際舉措。《實施意見》以滿足老年人迫切需求為導向，以增進老年人福祉為目標，着眼提升老年人獲得感、幸福感、安全感，明確了老年人照顧服務重點任務，內容涵蓋老年人醫、食、住、用、行、娛等各個方面，重點關注特殊困難群體老年人的生活狀況，符合人口老齡化的發展趨勢和保障改善民生的客觀要求。
二、《實施意見》的主要內容
近年來，本市高度重視老年人照顧服務工作，積極轉變養老服務發展思路，創新構建“三邊四級”養老服務體系，持續擴大服務供給，提高服務品質，老年人獲得感幸福感顯著增強。但是，客觀的説，我市老年人照顧服務工作與新時代發展要求、老年群眾需求之間還存在一定差距，養老服務供給能力不足，發展不充分、不平衡等問題依然存在。
《實施意見》立足“整合服務資源，拓展服務內容，創新服務方式，提升服務品質”，以老年人福利優待政策擴面提標、養老服務體系鞏固完善、養老孝老敬老社會環境營造等為切入點，提出了今後一段時間本市養老服務發展的32項重點任務。
(一)在老年人福利優待政策擴面提標方面
主要是提出完善老年人社會福利與社會優待制度。內容包括改革完善老年人社會福利制度、建立居家養老巡視探訪服務制度、提升困難老年群體風險保障水準、擴大社會優待服務範圍4項任務。根據本市經濟社會發展情況，適度擴大普惠型津貼範圍、適當提高保障型補貼待遇標準。這些改革事項，旨在進一步完善老年人社會福利制度，提升老年人社會福利與社會優待水準。
(二)在鞏固完善養老服務體系方面
一是提高基本養老服務供給能力。內容包括編制養老服務設施專項規劃、豐富社區居家養老服務、促進養老服務市場發展、完善養老助餐服務體系、推進適老化宜居環境建設、推動老年産品用品研發應用、推進京津冀區域養老服務協同發展7項任務，旨在整合資源、優化結構，多渠道提高養老服務供給能力，扶持養老産業，豐富市場供給，推進區域合作，提升城市整體宜居環境建設。
二是提升老年醫療健康服務水準。內容包括加強老年醫療服務能力建設、做好老年人健康管理、實施困難群體老年人基本醫療保險補貼、加快推進基本醫療保險異地就醫結算、深入開展長期護理保險試點5項任務，旨在深入推進“醫養結合”，提升老年醫療健康服務水準，滿足老年人日益增長的醫療衛生與健康服務需求。
三是加強養老服務市場監管。主要內容包括開展養老服務單位信用評價、強化養老服務品質監管、加強養老大數據服務工作3項任務，旨在建立以信用為核心的養老服務市場新型監管機制，營造良好的養老服務市場環境。
(三)在營造養老、孝老、敬老社會環境方面
一是加強老年人精神關懷服務。主要內容包括大力發展老年教育事業、支援開展老年人文化娛樂活動、引導老年人科學健身3項任務，豐富老年人精神文化生活。
二是加強老年人法律服務工作。內容包括建立老年人監護服務制度、提升老年人法律援助水準、擴大老年人法律服務優待範圍、維護老年消費者權益4項任務，建立健全老年人權益保護機制。
三是支援家庭孝親敬老。內容包括落實家庭照顧責任、制定家庭養老支援政策、探索建立家庭護理假制度、傳承發揚家庭孝老美德4項任務，鞏固家庭在養老中的基礎性作用。
四是弘揚社會敬老風尚。內容包括營造敬老社會環境、培育發展老年社會組織2項任務，促進老年人自我管理、自我服務，發揚孝文化。
為保障《實施意見》的組織實施，提出了加強組織領導、健全保障機制、營造濃厚氛圍、嚴格督查問責四項要求，將老年人照顧服務工作納入各級黨委和政府議事日程，納入目標管理績效考核內容，定期開展專項督查，確保落實。
三、《實施意見》的主要亮點和創新政策
針對當前北京老年人照顧服務發展中的不平衡不充分問題，《實施意見》在全面落實《國務院辦公廳關於制定和實施老年人照顧服務項目的意見》的基礎上，準確把握當前形勢，着眼長遠發展，結合本市實際，既有統一實施的剛性要求，又有鼓勵探索的柔性規定。同時，《實施意見》既注重與原有相關政策的連貫性、一致性，又體現本市老年人照顧服務工作的新情況、新經驗，增強了政策的針對性和可操作性。
《實施意見》創新和特色的政策措施主要有以下幾個方面：
(一)改革完善本市老年人社會福利制度
我市從2008年開始，為本市戶籍老年人發放居家養老服務補貼、高齡津貼、高齡老人醫療補助等，在養老金之外給老年人多一層的養老保障和福利待遇。但10年來，福利待遇水準一直未做相應調整，而且當前的老年人津貼、補貼、補助政策也存在碎片化問題。為體現公平可持續發展理念，有效緩解老年人生活照料困難，《實施意見》提出，將老年人居家養老服務補貼、高齡津貼、高齡老人醫療補助整合為高齡津貼制度，增設困難老人養老服務補貼和失能老人護理補貼，與困難老年人慰問補貼一起，構成本市全新的老年人養老服務補貼津貼制度。同時，根據本市經濟社會發展情況，適度擴大普惠型津貼範圍，適當提高保障型補貼待遇標準。具體實施辦法正由市民政局會同有關部門制定，屆時將另行公佈。
(二)擴大社會優待服務範圍
《實施意見》提出，將享受本市老年人免費乘車、逛公園等社會優待服務政策的對象範圍，從本市65周歲及以上常住老年人口調整為本市60周歲及以上常住老年人口。其目的既是落實《老年法》關於“老年人是指六十周歲以上的公民”“老年人有享受社會服務和社會優待的權利”的相關規定，體現對全體老年人的社會優待，更是期望引導老年人擴大社會參與，實現更高品質的健康。
就政策調整可能帶來的公共交通、公園管理、財政補貼壓力和代際不同認識，市民政局會同市財政局、市交通委、市園林綠化局、市公園管理中心等部門開展了政策風險評估，並通過召開社會公眾座談會、開展社會調查等方式，聽取了社會公眾意見，形成了政策評估報告，報請了市委市政府審定同意。評估結果顯示，絕大多數調查對象支援政策調整，政策具備實施的必要性與可行性，論證充分，措施得當，風險可控。該項政策擬於2019年正式實施。
(三)完善家庭養老支援政策
居家養老是我市絕大多數老年人，在絕大多數時間，所面臨的主要養老形態，社會關注聚焦這個領域，群眾難點、熱點也集中於這個領域。為了夯實居家養老基礎，支援家庭成員照顧老年人，《實施意見》提出了支援家庭孝親敬老等方面的舉措。比如，提出建立老年人監護服務制度。為落實《民法總則》關於監護制度的有關規定，從2018年起，政府正積極開展老年人監護服務工作試點。目前，相關政策文件正處於審議階段。
另外，提出探索建立家庭護理假制度。探索通過修訂《北京市老年人權益保障條例》等地方條例的形式建立家庭護理假制度，支援家庭成員照顧老年人。據了解，山西、重慶、黑龍江、河南、湖北、福建、廣西、海南等省市，已經建立了此項制度。市民政局在《實施意見》中提出了原則要求，下一步將深入調研，積極推動在本市早日建立實施家庭護理假制度。
(四)促進養老服務市場發展
黨的十八大以來，我市先後以市政府或市政府辦公廳名義印發實施《關於加快推進養老服務業發展的意見》《關於全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見》，北京養老服務業取得了長足的發展和進步。
黨的十九大報告提出，要積極應對人口老齡化，加快老齡事業和産業發展。此次《實施意見》，在規劃指引、購買服務、資金扶持、加強監管等方面提出若干措施，努力營造良好的營商環境，鼓勵支援民營資本投資養老服務領域。
一是圍繞落實《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》，組織編制指導全市養老服務設施科學建設的中長期規劃，為養老服務設施建設從長計議留出可持續使用的公共空間。
二是加大資金扶持力度，完善各類養老服務設施運營補貼制度，通過積極的産業政策，加快培育和扶持養老服務企業發展。我局已經研究起草了《北京市養老機構運營補貼管理辦法》，該政策擬綜合考慮養老機構收住服務對象身體狀況、服務品質星級評定、信用狀況、醫療服務能力建設等4個維度，對養老機構實行差異化補貼。目前，該文件處於按程式制發階段。
三是推進京津冀區域養老服務協同發展，加強京津冀區域養老服務資源整合和産業協作，制定實施養老機構運營補貼、異地養老交通補貼、“北京通”系列卡跨省市結算等協同發展措施等。
四、《實施意見》起草過程和推進實施
制定實施老年人照顧服務系列政策，是我市深化社會民生領域改革的一項重要舉措。市委全面深化改革領導小組在2018年初，將“創新老年人照顧服務模式”列入2018年重點推進的改革事項，由市委深改辦全程指導督促。
(一)起草過程
《實施意見》的起草工作，經過了嚴格的集體決策、法制審查、政策評估等程式。
1.集體研究決策。2018年1至5月份，文件由市民政局牽頭起草，市委市政府55個相關部門和16區政府給予了積極配合，經過了市老齡辦主任辦公會集體研究，市老齡委全體會議討論，市民政局局長辦公會審議。6至7月份，提請了市委深改組協商民主和社會體制改革專項小組專題會議、第13次市政府常務會議、十二屆市委全面深化改革領導小組第十一次會議進行了審議並獲得了通過，市委市政府領導進行集體決策。
2.社會風險評估。按照市委深改組會議審議要求，市民政局對老年人優待對象範圍調整這項重大政策開展了專項評估工作。
一是邀請包括市人大代表、市政協委員、公交公園從業人員、社會公眾、媒體記者在內的各界人士參加座談會，95%以上的與會人員對優待政策調整表示支援，他們認為：(1)與上位法對老年人的規定保持一致，有利於維護60至64周歲老年人的權益，促進社會公平。(2)優待政策優惠力度大，110萬老年人直接受益，是一件好事、實事。(3)有利於引導、促進綠色出行，讓老年人共用健康生活、美好生活及幸福生活。(4)有利於帶動本市經濟發展，方便60至64周歲老年人外出甚至跨區參與社會經濟活動。(5)有利於老年人大數據採集及應用，提高政府公共服務管理能力。
二是市民政局委託社會機構採取電話調查、街頭訪問、微信微網志線上調查的形式，開展了問卷調查。近九成的受訪者明確表示支援政策調整，他們表示，老年人口越來越多，讓更多的老年人享受市委市政府的優惠政策，彰顯社會主義的優越性。請老人們走出家門，擁抱大自然，心情好了，身體就會好，愉快健康地度過晚年。
三是市民政局會同市財政局、市交通委、市公園管理中心等部門開展了可行性評估。評估結果表明，財政資金支出、公園運力和公園承載力均可承受。
市民政局根據評估結果，起草了《北京市老年人社會優待對象範圍調整政策評估報告》，會同《實施意見》一起，報請市委、市政府審定並獲同意。
3.合法性審查。文件起草過程中，《實施意見》提請市政府法制辦進行了兩次合法性審查，市政府辦公廳進行了文稿核審，最終由市政府辦印發實施。
(二)推進實施
為抓好落實工作，市委深改組會議、市政府常務會議和《實施意見》提出了具體措施。
一是加強政策解讀和宣傳。將市委市政府加強老年人照顧服務、完善養老體系的政策措施，向社會公眾、向老年人及其家庭進行宣傳、解讀，取得市民朋友的支援和理解。之後，市政府有關部門還將召開各級各類的工作部署會，將《實施意見》逐條分解、逐項落實。
二是儘快制定配套政策措施。《實施意見》共8方面32條，每一條中的每一兩句話，幾乎都是一項新政策或新項目，需要一個或不止一個的實施辦法。部分政策或項目已經開展試點工作，比如2018年列入市政府重要民生實事的居家養老巡視探訪服務工作，比如老年人監護服務試點工作。部分政策是重大突破，比如將優待政策擴至60至64歲老年人，前期採集資訊製作的養老助殘卡正在陸續發放，實施辦法正在會簽中。部分政策是由1.0到2.0的升級版，比如老年人養老服務補貼津貼制度、養老服務設施運營補貼制度、養老助餐服務體系等。部分政策需要通過地方立法形式予以確立，比如家庭護理假制度。
下一步，包括市政府有關委辦局，將會對外公佈相關政策。
三是強化督促檢查。《實施意見》已正式印發實施，市政府要求加大對老年人照顧服務工作的檢查指導力度，健全綜合督查、專項督查、第三方評估等工作機制。充分發揮社會監督的作用，建立健全資訊反饋機制，妥善解決照顧服務過程中老年人反映的問題。同時，要強化問責機制，對落實老年人照顧服務政策不力的單位和個人要依規依紀嚴肅追究責任。