一、當前促銷行為中存在的主要問題
隨着市場經濟的發展，零售商的促銷活動十分活躍，既繁榮了市場，又對促進商品流通、拉動消費發揮了積極作用。但是，零售商在促銷活動中也存在一些不規範的行為，侵害了消費者的合法權益，擾亂了正常的競爭秩序。目前，零售商的不規範促銷行為主要表現在以下五個方面：
(一)促銷宣傳行為不規範。一些零售商在宣傳時，沒有將不參加促銷活動的例外商品，以及限制性條件等事先向消費者明示，損害了消費者的知情權；或以虛假的清倉、拆遷、停業等事由開展促銷活動，欺騙消費者；或者標示的價格表示無依據或者無從比較，就宣稱市場最低價等標價行為；或者有不參加促銷活動的櫃檯或商品，就宣稱全場促銷等等。
(二)存在價格欺詐行為。一些零售商以虛高原價迷惑、欺騙消費者，擾亂零售行業的競爭秩序。
(三)限制消費者合法權益。一些零售商往往單方面規定，對促銷商品一律不承擔退換貨責任，或以保留最終解釋權等名義免除自己的責任，限制消費者的權利，侵害消費者的利益。
(四)缺乏安全管理措施。一些零售商在開展限時、限量促銷活動時，未採取相應的措施，造成經營場所內人員大量聚集、秩序混亂，造成周邊道路交通擁堵，甚至引發人身傷亡事件。
(五)違反商業道德，開展有損社會公德及不文明的促銷活動。
二、《細則》的起草過程
根據市領導的指示精神和2007年全市商務工作會議的部署，為進一步貫徹落實《辦法》，建立規範促銷行為的長效機制，2006年10月19日，市商務局會同市發展改革委、公安局、國稅局、地稅局、工商局就如何制定《細則》進行了專題研究。
2007年1月5日，市商務局首次明確表示：提倡明折明扣的促銷方式，不提倡返券促銷，特別嚴禁搞虛構價格的返券促銷活動。
1月8日，市商務局印發了《關於進一步規範商業零售企業促銷行為的通知》，從規範誠信促銷、組織文明促銷、加強安全促銷等方面提出了具體要求。1月15日，市商務局盧彥局長在北京城市管理廣播“市民對話一把手”系列節目直播間，進一步表明瞭市商務局在維護首都市場秩序，規範企業促銷行為等方面將採取的措施。本市8家金鼎百貨店在2006年元旦前還聯合發出了誠信促銷倡議書，做出規範企業促銷行為，加強企業經營自律，樹立首都商業誠信經營的良好形象的鄭重承諾。1月18日，市商務局召開了維護首都市場秩序規範企業促銷行為動員會，組織本市47家達標百貨店聯合發出了“誠信促銷承諾書”，從而引導廣大商業零售企業進一步深入開展“誠信興商”活動，為構建社會主義和諧社會首善之區做出貢獻。
2007年初，市商務局起草了《細則》“徵求意見稿”，先後召開了不同類型企業和有關專家、學者、律師參加的座談會，並印發各區縣商務局、有關行業協會和商業零售企業，充分聽取各方面意見和建議。同時，會同市法制辦、發展改革委、工商局、公安局、國稅局和地稅局進行了三次專題研討，對《細則》進行了論證修改，在認真分析整理各方面意見和建議的基礎上，形成了《細則》“修訂稿”。2月15日，又分別召開了城八區商務局和部分百貨店、超市企業負責人座談會，進一步聽取意見和建議，並再次徵求各有關部門對《細則》“修訂稿”的意見，經過不斷完善，最終形成了《細則》“送審稿”，2月底，向陸昊副市長專題進行了報告。3月7日，市商務局召開局長辦公會，原則通過了《細則》“送審稿”，經過與有關部門會簽形成了正式文件，向社會公佈，自2007年5月1日起施行。
三、制定《細則》的指導思想和原則
指導思想是：構建和諧商業環境，維護公平交易秩序，保護消費者合法權益。
遵循的原則主要是：“適度監管、合法規範、公平有序、百姓受益”。
在《細則》起草過程中，始終以《中華人民共和國消費者權益保護法》、《辦法》等法律、法規的規定、基本原則為依據，針對零售商開展促銷活動中存在的問題，盡可能做出具有可操作性的規定，既能使零售商將相應的條款作為開展促銷活動的行為準則，也能使消費者直接引用相應的條款，保護自己的合法權益。
四、制定《細則》的目的
制定《細則》的目的，是通過規範零售商的促銷行為，維護零售行業的良好交易秩序，改善消費環境，保護消費者的合法權益，促進零售行業健康有序發展。《細則》也將成為政府有關部門依法規範零售商促銷活動的重要依據。
五、開展促銷活動應當遵循的基本原則
《細則》規定：零售商開展促銷活動應當遵循公平、誠實信用的原則，不得違反社會公德，不得擾亂市場競爭秩序和社會公共秩序，不得侵害消費者和其他經營者的合法權益。
六、明確了提倡的促銷方式
《細則》明確提出：提倡零售商開展明折明扣等能夠讓消費者得到實惠的促銷活動。
本市鼓勵行業協會建立商業零售企業信用檔案，引導零售商積極探索形式多樣的依法、誠信、文明、安全的促銷方式。
七、規定了促銷宣傳的行為
《細則》從五個方面對零售商的促銷宣傳行為進行了規定：
(一)規定了促銷宣傳的基本原則。零售商促銷活動的宣傳，其內容要真實、合法、清晰、明白，不得使用含糊、易引起誤解的語言、文字、圖片或影像。
(二)規定了明示應包括的主要內容。促銷活動的主題和期限、促銷方式和規則、促銷商品的範圍等，並要求在營業場所入口處或店堂內等顯著位置，明示促銷活動的主要內容。
(三)要求零售商如實宣傳。《細則》規定：凡以折扣方式促銷商品的，應當直接標明各類商品品種的折扣率；凡有不參加促銷活動的櫃檯或商品的，不得宣稱“全場促銷”；凡標示的價格表示無依據或者無從比較的，不得宣稱市場最低價；不得虛構清倉、拆遷、停業、歇業、轉行等事由開展促銷活動。
(四)禁止零售商增加消費者的義務和限制消費者的權力。
《細則》規定：促銷活動明示的格式條款，不得含有讓消費者承擔應當由零售商承擔的義務；不得不合理地減免或免除零售商依法應當承擔的責任；不得增加消費者的義務；不得排除、限制消費者依法變更、解除合同的權利；不得排除、限制消費者依法請求支付違約金、損害賠償、提起訴訟等法定權利。不得以保留最終解釋權為由，拒絕消費者的諮詢或做出任意解釋。
(五)對明示事項的變更進行了限定。促銷活動期限內，其明示的內容不得隨意變更或終止，因不可抗力導致的變更和終止除外。
八、對“零售商不得以保留最終解釋權為由，損害消費者的合法權益”條文的解釋
一些零售商銷售促銷商品提出的“保留最終解釋權”，是單方面的格式合同條款。根據《合同法》有關規定：提供格式條款一方免除其責任、加重對方責任、排除對方主要權利的，該條款無效 。因此，零售商無權以保留最終解釋權為由，損害消費者的合法權益。
九、規範零售商的價格行為，禁止價格欺詐
在零售商不規範促銷問題中，消費者反映最強烈的問題之一就是價格欺詐。《細則》從三個方面進行了規定：
(一)價格檔案管理。《細則》規定：要如實、準確、完整記錄促銷活動前、促銷活動中的價格資料，妥善保存並依法接受價格主管部門監督檢查。
(二)實行明碼標價。《細則》規定：零售商開展促銷活動應當按照政府價格主管部門的規定實行明碼標價，價簽價目齊全。標價內容要真實明確、字跡清晰、貨簽對位、標識醒目。不得在標價之外加價出售商品，不得收取任何未予明示的費用。
(三)禁止價格欺詐。《細則》規定：零售商不得利用虛構原價或者使人誤解的標價方式、價格手段，以及利用返券(卡)方式虛假優惠折價等價格欺詐行為開展促銷活動，以此欺騙、誘導消費者購買商品。
根據國家發展改革委《關於〈禁止價格欺詐行為的規定〉有關條款解釋意見的通知》規定：“原價”的定義是指零售商在本次降價前七日內在本交易場所成交的有交易票據的最低交易價格；如前七日內沒有交易價格，以本次降價前最後一次交易價格作為原價。“虛假優惠折價”的定義是指零售商標示的價格等於或者高於本次優惠折價活動前七日內，在本交易場所成交的有交易票據的最低交易價格。
十、對其他促銷形式的規定
(一)對有獎銷售的規定。規定了有獎銷售明示的具體內容，並限定了抽獎式有獎銷售的最高獎金額，限定獎金額的依據是《關於禁止有獎銷售活動中不正當競爭行為的若干規定》。
(二)對限時、限量促銷嚴格管理。《細則》規定：限時促銷的，應當保證商品在促銷時段內的充足供應；限量促銷的，應當明示促銷商品的具體數量，促銷商品售完後應即時明示，並保留限量促銷商品的銷售憑證；連鎖企業所屬多家店舖同時開展限量促銷活動的，應當明示各店舖促銷商品的具體數量。不得組織容易造成人群聚集、人身傷害、秩序混亂的限時限量促銷活動；不得開展以低於進價的糧、油、鹽、肉、蛋等生活必需品的限時限量購物活動(國家法律、法規的規定中不屬於不正當競爭行為的除外)。
(三)對開展積分優惠卡促銷活動的規定。《細則》規定：應當事先明示積分商品的範圍、獲得積分的方式、積分有效時間、可以獲得的購物優惠等相關內容。消費者辦理積分優惠卡後，零售商不得變更已明示的前款事項；增加消費者權益的變更除外。
十一、對促銷商品的品質和售後服務的規定
《細則》規定：促銷的商品應當保證商品品質和售後服務，並按照國家有關規定或與消費者達成的協議，依法承擔“三包”和售後服務的義務。有獎銷售的獎品、贈品品質應保證其商品的品質。
十二、對促銷商品納稅和開具發票的規定
《細則》規定：零售商開展促銷活動，其促銷商品應當依法納稅，並提供商品發票或購物憑證。
十三、督促零售商加強安全管理
為維護良好的購物環境、保障消費者的人身財産安全，《細則》規定：零售商開展促銷活動，應當具備相適應的安全條件和交通條件，制定促銷活動安全保衛工作預案、交通疏導工作預案、應急處置預案，落實各項安全工作措施，防止因促銷活動造成公共場所交通擁堵、秩序混亂、疾病傳播、人身傷害和財産損失。
十四、建立促銷活動備案制度
一是在促銷活動開始七日前，將促銷活動“治安保衛方案”報屬地公安機關備案。公安機關主管部門通過及時對促銷活動進行安全和交通方面的防範檢查和監督指導，提前消除隱患。
二是在促銷活動結束後十五日內，將促銷活動的有關情況，向經營場所所在地(區、縣)商務部門備案。
促銷活動有關情況的備案並不涉及任何許可事項，也不干涉企業經營自主，只是為了加強對零售商促銷活動的行業管理，及時掌握市場情況，分析和解決促銷活動中出現的問題，同時也有利於促使企業自覺遵守有關法律、法規，規範促銷行為。
十五、確立了促銷行為的監管體制
對於零售商的不規範促銷行為，《細則》規定：市或區縣商務、價格、公安、稅務、工商等部門依照法律、法規及有關規定，在各自職責範圍內對促銷行為進行監督管理。
此外，《細則》明確要求發揮行業協會的自律作用，鼓勵行業協會建立商業零售企業信用檔案，引導零售商開展真正給予消費者實惠的促銷活動，促使零售商誠信促銷，守法經營，推動零售行業健康有序發展。