北京接訴即辦改革的立法實踐

踐行全過程人民民主推進基層治理法治化——北京接訴即辦改革的立法實踐

　　〔核心提要〕《北京市接訴即辦工作條例》總結首都基層治理實踐創新，對訴求接收、派單、辦理、反饋、考評以及主動治理、未訴先辦等作出明確規定，形成了規範接訴即辦工作的地方性法規。接訴即辦立法充分運用“萬名代表走訪基層”機制，創新全過程人民民主的實踐形式，傾聽民意、匯集民智，引導凝聚社會共識。《條例》頒布後，大力推進宣傳貫徹實施，圍繞重點制度設計開展執法檢查，寓支援于監督之中，助推首都黨建引領基層治理改革在法治化軌道上不斷鞏固深化。

　　案例背景

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視首都工作。習近平總書記2017年視察北京時明確指出，要堅持人民城市為人民，以北京市民最關心的問題為導向，提出解決問題的綜合方略。北京市深入貫徹習近平總書記重要指示精神和中央決策部署，加強和改進基層治理工作，堅持依法治理，推動黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”向接訴即辦深化延伸，構建簡約高效的基層管理體制和具有首都特色的超大城市治理體系，推進首都基層治理創新，形成了以群眾訴求驅動城市治理的生動實踐，揮寫了站穩人民立場、守住民心的“北京答卷”。

　　黨中央決策部署、人民美好生活需要、首都治理體系和治理能力現代化、法治中國首善之區建設等等，對地方立法工作提出新的要求。在市人大常委會黨組領導下，市人大社會建設委員會工作機構圍繞全市中心工作，落實常委會的指示要求，踐行全過程人民民主理念，發揮地方立法規範、引領、保障改革的作用，牵头成立立法起草專班，制定《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱“《條例》”），再通過開展執法檢查推動法定義務和責任的落地落實，打出了法治保障改革的組合拳，推動接訴即辦改革不斷走向深入。

　　《北京市接訴即辦工作條例》由十五屆人大常委會第三十三次會議于2021年9月24日審議通過並公佈實施。《條例》總結北京市黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革、接訴即辦改革經驗，將維護群眾根本利益、及時回應群眾訴求作為制度設計的根本出發點，對訴求接收、派單、辦理、反饋、考評以及主動治理、未訴先辦等作出明確規定，對精準派單、協同辦理、主動治理中存在的堵點問題提供了解決路徑，著力構建職責清晰、協同高效、共建共治首都超大城市治理格局。

　　主要做法

　　1.堅持黨的領導，保障重大改革于法有據。在《條例》制定工作中，市人大社會建設委員會工作機構以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，對黨中央決策部署和市委的指示精神全力以赴抓好貫徹落實，服務市委改革決策的法治保障。

　　將黨的決策部署轉化為立法議題。按照市委《關於進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》中“加快推動接訴即辦立法”的要求，市人大社會建設委員會工作機構在市人大常委會領導下，落實市委決策部署，組建立項調研組，制定立法工作方案，紮實開展法規立項論證工作。調研組梳理相關法律法規和政策文件進行彙編，圍繞立法的必要性、可行性以及重點問題開展調研，先後赴上海市和浙江省了解外省市基層治理改革經驗做法，到16區和北京經濟技術開發區、36個街道、鄉鎮、9個市級部門以及十余家市屬企業開展專題調研，廣泛聽取人大代表、政協委員、專家學者、企業和群眾代表等各方面意見。在充分研究的基礎上完成了立項論證工作，為後續立法工作的開展提供了重要支撐。

　　在市委領導下有序推進立法工作。成立了由市委、市人大、市政府領導任組長的立法領導小組，高位統籌；市人大社會建設委員會工作機構牵头，常委會法制辦、市司法局、市政務服務管理局組成立法起草專班，紮實開展《條例》草案起草工作。立法起草專班在重點階段多次就重大問題向市委、市人大常委會黨組、立法領導小組請示報告。市委、市政府主要領導高度重視，多次聽取專題彙報、作出重要指示批示，市人大常委會主要領導數次研究調度，確保了立法工作的正確政治方向。

　　2.堅持全過程人民民主，為立法和改革凝聚共識。在立法過程中，市人大社會建設委員會工作機構創新和發展全過程人民民主的實踐形式，注重回應群眾關切、引導凝聚共識，確保立法工作始終建立在堅實民意基礎之上。無論是立法過程還是成果表達，《條例》都充分吸納了人民群眾在首都社會治理方面的創新做法和經驗，凝聚群眾智慧。

　　暢通群眾參與立法的“直通車”。充分運用“市區人大聯動、代表家站依託、市區（街）鄉鎮三級人大代表參加”的“萬名代表走訪基層”工作機制，三上三下大範圍徵求意見，通過三級人大代表聯動、代表進家站同群眾面對面交流等形式廣泛徵求民意，先後共有11377名代錶帶著法規草案到306個代表之家、2184個代表聯絡站，徵求市民意見建議7000余條，市領導以市人大代表身份带头進家站聽取意見，使來自基層的聲音通過代表直通決策過程，讓更多群眾由法治建設“旁觀者”成為“參與者”，使群眾提出的“金點子”成為了解決問題的“金鑰匙”。通過書面寄發、網上調查、電話訪問等方式，借助門戶網站、新媒體等渠道向社會公開徵求意見，收集群眾意見建議6.6萬多條；充分發揮立法聯繫點作用，豐富立法聯繫機制，到中國人民大學法學院、中國政法大學及朝陽區朝外街道等立法聯繫點，直接聽取專家和基層群眾的意見。對各方提出的意見建議逐條研究、吸納，完善《條例》草案，進一步暢通了人民全過程參與立法的“直通車”，真正做到“涉及千家萬戶立法都請千家萬戶參與、聽千家萬戶意見”。

　　立法同步宣傳改革精神。在徵求意見過程中，市人大社會建設委員會工作機構編制了宣講提綱，委託人大代表深入家站徵求意見的同時，宣講市委改革的根本宗旨、闡釋接訴即辦的立法理念、解讀法規的主要制度設計。《條例》通過後，市人大常委會專門召開立法新聞發佈會，邀請法規案的提案代表、社區工作者出席新聞發佈會，向社會傳遞人大代表和社區一線工作者的聲音，組織電視、報刊、網路媒體廣泛報道，提升了《條例》普及度。在聽取民意的過程中，做到了立法、普法有機統一，最大程度統一思想、凝聚共識，厚植立法的民意基礎。

　　匯民智提升立法科學性。市人大社會建設委員會工作機構注重研究吸納各方意見建議，加強重點問題研究，使立法更好適應改革發展、滿足人民期待、體現首都特色。通過蹲點調研摸清規律，組織人大代表深入市市民熱線服務中心蹲點調研，聚焦精準派單、科學考評等關鍵制度環節，精準規範各相關主體的職責任務。通過案例剖析抓準節點，組織街道、鄉鎮、社區（村）的一線工作人員和市民群眾對共性、高頻案例進行剖析，通過“解剖一隻麻雀”發現一類問題，提煉普遍規律上升為具體的規範。發揮專家智庫作用，組織中央黨校的專家學者到市市民熱線服務中心感受接訴即辦的脈搏，為立法建言獻策、提供智力支撐。

　　3.加強宣傳貫徹培訓，增強依法履職能力。《條例》頒布後，市委第一時間召開實施動員部署會，市委主要領導強調要以實施《條例》為新起點，推動接訴即辦工作再上新臺階。各位市領導結合《條例》宣傳貫徹，深入開展“聽民意解民憂”活動，積極參與“走訪基層、跑工單、走流程、蹲點位”。制定《條例》宣傳貫徹工作總體方案，紮實推進宣傳普法，做到“幹部會實操、群眾都知曉”。

　　普法報道掀起宣傳熱潮。依託“法律十進”廣泛開展《條例》普法，累計發放《條例》單行本、宣傳冊5萬餘套，海報3萬餘套。《人民日報》、新華社、中央廣播電視總臺、《北京日報》、北京電視臺等中央、市屬媒體發佈相關報道560余篇、消息5100余條。調查顯示，超過一半的受訪者掌握《條例》主要內容，法規深入人心的背後，反映的是群眾對接訴即辦改革的認可、信任。

　　廣泛宣講推進全員培訓。組建市級宣講團，完成16區和行業系統巡迴“講立法、講理論、講實操”。打造“橫向到邊、縱向到底”全員培訓體系，推進接訴即辦改革課程進中央黨校、市委黨校、清華北大等高校、北京幹部教育網，實現市、區、街道、鄉鎮、社區（村）四級貫通培訓，各級黨員幹部15萬人次參加。各區各部門認真學習貫徹《條例》關於政府履職義務、工作標準和執行程式的規定，運用法治思維和法治方式解決問題的能力持續提升。

　　4.開展執法檢查，保證法規深入實施。按照市委要求，市人大常委會將開展《條例》執法檢查列為2022年重點監督項目，市人大社會建設委員會工作機構統籌組織開展執法檢查和專題詢問工作，對《條例》實施情況進行全面體檢。

　　從“問計於民”向“問效於民”延伸。執法檢查中，繼續踐行全過程人民民主理念，發動12824名三級人大代錶帶著問題回“家”進“站”，面向訴求人和承辦單位聽民意、謀對策，共收回有效問卷25805份，收集意見建議1755條。召開市民專場座談會，隨機邀請撥打過12345市民服務熱線的市民100余人，面對面聽取對《條例》實施的意見。通過總結《條例》實施成效、搜尋制度機制問題，進一步推動了這一“為民服務法”落地落實。在專題詢問工作中，面向社會公開徵集問題作為代表提問的重要參考，將市民關心的問題匯整合代表提問，檢驗政府工作成效，反映民意民願，通過密切代表與群眾之間的聯繫，群眾的意見能夠更加充分地反映到監督工作之中，監督的效果和針對性也進一步增強。

　　《條例》實施成效顯著。一是配套制度體系基本形成。針對分類處理、精準派單、主動治理等關鍵環節出臺配套文件35項，制定接訴即辦公開工作試行辦法，印發深入推進治理類街鄉鎮整治提升工作實施方案，修訂完善考評辦法。16區細化制度規範，共制定配套文件149項。目前各區均按《條例》規定建立了“吹哨報到”雙考核機制，督促“報到”部門履職盡責。市、區、街鄉三級共出臺1500多項制度，接訴即辦工作體系、工作機制、工作流程不斷健全，用制度管根本、管長遠的成效切實顯現。二是協同辦理的成效進一步提升。有的區建立“街道吹哨、部門報到、雙派雙考、各方同責”機制，有的區實行“一事多派”、集體會診，推動條塊形成合力。三是主動治理的效能進一步釋放。全市出臺了《關於推動主動治理未訴先辦的指導意見》，明確主動治理解難題的主要措施，市級層面持續完善政策工具箱，針對2022年“每月一題”的17個具體問題，出臺83項政策，完成303項重點任務，推動解決了一批民生痛點；16區結合轄區實際，對322個重點問題進行專項治理，辦成了近700項實事。《條例》實施一年來（2021年9月25日至2022年9月20日），全市受理訴求4427萬件，是2021年全年總量（1485.8萬件）的2.7倍，訴求辦理的解決率、滿意率進一步提升至94％、95％。檢查中，群眾普遍反映，《條例》實施後明顯感覺到街道社區幹部的履職到位率更高，訴求響應更快，問題解決更及時，回訪評價更滿意，特別是社區工作人員，成為了居民身邊的“貼心人”和“自家人”，“良法”促進了“善治”。

　　經驗啟示

　　接訴即辦改革立法工作著眼首都超大城市治理體制機制創新，積極回應人民群眾新要求新期待，把改革發展決策同立法決策更好結合起來，通過完善的法治保障改革創新。市人大常委會把制定法規和開展執法檢查有機銜接，為全市基層治理改革實踐提供了有力的法治保障。

　　1.要深入堅持以人民為中心的發展思想。全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要載體。《條例》堅持為民服務法的定位，創新民主立法實踐，不斷增進接地氣的廣度、察民情的深度、聚民智的精度、惠民生的力度，把群眾的期盼與需求作為制度構建和利益平衡的重要標準，推動了公共服務供給模式從政府“端菜”轉變為群眾“點菜”。通過立法進一步固化以群眾訴求為驅動的超大城市治理模式，推動精治共治法治、共建共治共用，快速解決群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事，不斷滿足“七有”要求和市民“五性”需求。

　　2.要貫徹黨委決策部署及時為改革提供法治保障。接訴即辦工作涉及主體多元，承辦單位包括市區政府部門、全市343個街道、鄉鎮和公共服務企業等，接訴主體包括市政務服務管理局和市市民熱線服務中心，訴求主體包括自然人、法人和其他組織。接訴即辦改革立法圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，聚焦首都城市戰略定位，立足加強“四個中心”功能建設、提高“四個服務”水準，主動作為、守正創新，將市委改革決策中明確的14項機制轉化為法律制度規範，將實踐探索中的精準派單、分類處置、限時辦理等制度規範提煉為法規條文，明確了接訴即辦職能定位、範圍邊界、權利義務和法律責任，將為民服務上升為各方責任主體必須履行的法定義務，充分發揮了法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。市民普遍反映，《條例》的出臺讓老百姓吃了顆定心丸，“身邊的事有人管了，而且要沿著這條路繼續走下去了”，對接訴即辦有了更多的期待和信賴。

　　3.要堅持問題引導立法、立法解決問題。接訴即辦是改革探索的過程，《條例》切實回應基層反映突出的受理邊界、不合理訴求、基層權責對應、央地軍地協同難等問題，採取了進一步協調條塊關係、向基層賦權賦能，以及在市級層面優化資源配置的改革思路，較好解決了基層治理和部門協調方面的難題，通過對政府工作的流程再造，極大提高了公共管理的效能和基層治理能力，加快轉變政府職能，推進公共服務供給模式改革。同時，《條例》確立了主動治理專章，明確下一步改革的目標和方向，為深化改革留有空間。

　　4.要強化監督實施保障良法取得善治效果。支援和保證人大及其常委會依法行使監督權、健全人大對行政機關的監督制度是習近平總書記在黨的二十大報告中提出的明確要求。在市人大常委會的領導下，市人大社會建設委員會工作機構寓支援于監督，推進《條例》落地落實，推動接訴即辦改革不斷深入。執法檢查和專題詢問全面覆蓋分類處理、精準派單、首接負責、吹哨報到、分級協調等改革關鍵環節，從多個角度切入，結合相關代表議案中提出的問題，緊緊圍繞法規實施和政府履職情況，緊扣《條例》規定，逐條對照原文，搜尋相關機制運作中的難點堵點問題，發揮執法檢查的“法律巡視”監督利劍作用，以專題詢問為抓手，增強監督力度，保障監督實效。

　　（供稿：北京市人大社會建設委員會工作機構）