在北京市第十二屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議上
市人大常委會副主任 林文漪
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
食品衛生與食品安全是關係人民群眾身體健康和生命安全，關係首都經濟發展和社會穩定的大事。市人大常委會高度重視食品衛生與食品安全工作，12年連續開展執法檢查工作。本屆就開展了三次大規模的食品衛生與食品安全執法檢查，尤其2007年是奧運籌備決戰之年，市人大常委會積極主動參與到奧運籌備工作中，依法履行職責，充分發揮作用，將關係群眾切實利益和社會普遍關注的食品衛生與食品安全問題，列為三個重點執法檢查項目之一，由市人大常委會副主任林文漪任組長，市人大常委會委員、教科文衛體委員會委員、財經委員會委員、農村委員會委員以及部分市人大代表共46人組成執法檢查組。3月9日，執法檢查組召開第一次全體會議，對執法檢查工作進行了部署，並聽取了市衛生局、市工商行政管理局、市品質技術監督局和市農業局關於貫徹執行食品衛生與食品安全方面法律法規情況的彙報和市商務局、市藥監局的書面彙報。4月至6月期間，執法檢查組分為3個專題組，分別以本市推廣餐飲業食品衛生量化分級管理的情況，食品生産加工企業的監管以及流通環節中的産品品質情況，農産品基地建設、動物檢疫和農産品品質監管情況為重點內容，對市政府貫徹執行《中華人民共和國食品衛生法》及本市實施辦法、《中華人民共和國標準化法》、《中華人民共和國産品品質法》、《北京市産品品質監督管理條例》、《中華人民共和國農産品品質安全法》、《中華人民共和國動物防疫法》及本市實施辦法等法律法規的情況進行了檢查。7月4日執法檢查組召開第二次全體會議，對執法檢查報告進行了討論，7月18日市人大常委會部分組成人員對本市食品衛生與食品安全情況進行了視察。同時，市人大常委會委託18個區、縣人大常委會根據自身實際情況，圍繞檢查重點，開展了相應的執法檢查工作。在檢查期間，還通過市人大常委會門戶網站廣泛徵求市民對本市實施食品衛生與食品安全法律法規情況的意見和建議。
2007年的執法檢查有兩個特點，一是執法檢查廣泛深入，各方面重視程度高。在奧運籌備決戰之年，督促政府部門全面貫徹落實食品衛生與食品安全方面法律法規，為2008年北京奧運會的成功舉辦創造良好環境意義重大。各專題組對執法檢查活動安排全面、周密，代表參與熱情高，共開展執法檢查活動13次，參加執法檢查活動200餘人次，檢查各種類型單位50余個。執法檢查組採取聽彙報、視察與暗訪相結合的形式進行檢查，並重點突出了隨機抽查，對法律法規貫徹落實的情況有了更多了解。18個區縣還採取了與鄉鎮、街道上下聯動，代表集中視察與持證暗查相結合等更加多樣的形式進行深入廣泛地檢查，取得了良好的效果和社會影響。二是促進政府部門邊整邊改，確保真正取得實效。對執法檢查中發現的問題，及時提出整改意見，督促市政府及其有關部門進行整改。例如在檢查《食品衛生法》及其實施辦法中，我們發現全市有4家大學、13家中小學的學校食堂在食品衛生監督量化分級管理平臺上顯示為D級，表示食品衛生不合格。為此，當即要求市衛生局會同市教委對這17家學校食堂進行整改，並制定學校食堂食品衛生監督量化分級管理規則，堅決杜絕本市學校食堂出現D級。目前本市原有的17家D級學校食堂除一家登出關閉、兩家在改造中外，其餘14家全部整改升級。再如，針對5月29日隨機抽查中發現的中小餐館的超範圍經營、廚房環境臟亂、食具不消毒和從業人員無健康證等突出問題，我們建議市衛生行政部門儘快採取有力措施，加大監管力度，進行專項整治。6月4日，市衛生局就印發了《關於對本市中小型餐飲單位開展專項整治活動的通知》，組織區縣衛生局在6月5日至8月10日期間開展專項整治活動，要求通過專項整治活動使中小型餐飲單位的食品衛生狀況有實質性改變。同時，市衛生局還在北京日報發表了“致首都市民的一封信”，介紹餐飲業食品衛生監督量化分級管理制度，引導市民選擇衛生等級較高的餐館就餐。又如，我們在檢查中發現城鄉結合部地區無照經營餐館眾多，其食品衛生情況極差，存在嚴重的食品安全隱患，我們立即行函市工商行政部門，要求工商行政部門對全市無照經營餐館進行摸底調查，並對無照經營餐館進行整治。市工商行政管理部門迅速對本市無照經營餐館進行了摸底，將調查報告函至市人大常委會教科文衛體辦公室，並會同有關部門開展了查處取締無照經營餐館工作。
通過檢查，我們認為市政府認真貫徹執行食品衛生與食品安全方面的法律法規，依法行政能力逐漸增強。經過幾年的不懈努力，本市的食品衛生與食品安全工作有了較大進展，食品安全監管體系逐步完善，食品安全控制水準穩步提升，食品抽檢合格率不斷提高，各類重大突發事件得到有效控制，食品衛生與食品安全的總體水準有了進一步提高。但是，本市的食品衛生與食品安全工作仍然存在許多薄弱環節，與建立首善之區、成功舉辦2008年奧運會的目標以及人民群眾的期望還存在一定差距，貫徹落實好食品衛生與食品安全方面法律法規的任務仍然很重。下面，我代表執法檢查組將檢查情況報告如下：
一、食品衛生與食品安全法律法規實施取得的成效
(一)着力構建監管體系，食品安全快速反應和市場控制能力逐步增強
市政府高度重視食品衛生與食品安全工作，將食品衛生與食品安全狀況列入了市和區縣兩級國民經濟和社會發展的指標體系，着力構建食品安全監管體系。一是進一步完善了食品安全監管組織網路，通過聘請食品安全監察員，使監管觸角向社區和行政村延伸，覆蓋面已達90%；二是明確了食品安全監管責任，通過確立食品生産經營者的主體責任及各部門、各區縣在從“農田到餐桌”全過程式控制制體系中的部門監管責任、行業管理責任、綜合監管責任和屬地的監管責任，強化了食品生産經營者及各部門、各區縣的食品安全意識。三是建立起覆蓋食品生産、流通、消費各環節的食品安全監測網路，針對重點食品的化學性、生物性等污染進行全面、系統、持續監測。實現了對鮮肉、熟肉製品、醬油、醋等食品多個項目的快速檢測。全市5大農副産品批發市場和57家大型連鎖商場、超市的食品配送中心分別建立了食品自檢室、快速檢測室。初步形成監督抽查、委託檢驗、企業自檢相結合的多層次檢測體系，為食品安全的有效監管提供了條件。四是建設了首都食品安全信息化工程，實現了市、區縣兩級食品安全監管部門之間資訊網路互聯互通、資源共用，2006年通過此系統發佈不合格食品資訊56次，共對1480種危害較大的不合格食品採取了全市下架，有21家企業因其産品多次檢測不合格而被實施産品退市，全市6萬5千余名食品生産經營者可在半小時內全部收到相關市場控制指令，強化了食品安全監管的針對性和前瞻性，提高了食品安全快速反應和市場控制能力。
(二)加強標準化、規範化建設，食品安全總體水準不斷提高
市政府在近幾年着力推行一系列工作規範的基礎上，穩步推進農産品標準化基地建設，積極實施農産品品質安全追溯制度，進一步完善農産品品質認證體系，嚴格食品生産許可證的發放和後續監管，大力推行流通領域食品市場准入制度，着力加速市場升級改造和規範化建設，廣泛實行餐飲業食品衛生監督量化分級管理，逐步實行餐廚垃圾收運處理系統的規範管理。檢查中我們看到，食品安全標準化和規範化工作的進一步加強，使首都食品安全總體水準不斷提升。到2006年底，全市市級農業標準化生産基地1020家，區縣級農業標準化生産基地1000余家，消費者可對帶有追溯碼的産品進行查詢，綠色食品和有機食品産量佔全市農産品生産總量的30%以上；生豬屠宰行業的現代化大中型企業年屠宰量佔全市總屠宰量的79%，比2005年上升了20%，豬肉抽檢合格率達到98%。農業部對本市連續5年的動態監督結果顯示：蔬菜農藥殘留超標率由2001年的40.3%下降到2007年上半年的3%左右，生豬産品“瘦肉精”的檢出率連續三年實現零檢出，食用農産品安全狀況在全國37個無公害食品行動計劃試點城市中名列前茅。全面完成對全市36380家餐飲單位食品衛生監督量化分級管理9個大項、67個小項的評審工作，目前食品衛生合格的C級以上單位已達94.7%；供應全市23萬中小學生營養餐的50家企業全部通過HACCP(危害分析與關鍵點控制)管理體系認證，北京市學生營養餐的衛生監督工作位於全國前列。
2006年全市共監測抽查59大類550個品種的103691個樣本，總體合格率達95.28%，其中關係國民經濟和社會發展指標的大米、小麥粉、食用植物油、蔬菜、豬肉和豆製品等六類食品的合格率達95.78%。與2005年相比，食物中毒起數減少12.8%，中毒人數下降42.9%，全年沒有發生一起重大食物中毒。
(三)加大監管查處力度，突發食品安全事件應急處理能力顯著增強
市政府各有關部門進一步加大了對各類食品生産經營單位監管查處力度。2006年，農業部門共出動執法人員1.5萬人次，查處案件63起，查獲各類偽劣投入品4.1萬公斤；商務部門共出動執法檢查180次，出動執法人員1259人次，取締生豬私屠濫宰窩點26處，假冒食鹽的加工窩點34個，私屠濫宰和鹽業違法案件得到有效控制；品質技術監督部門出動執法人員萬餘人次，檢查食品企業5000余家次，查處無證生産、濫用食品添加劑等違法行為58起；工商行政部門在近兩月的“零點行動”中，共檢查鮮肉市場507個，立案31起，查扣鮮肉52625公斤、非法運輸車輛12輛，刑事拘留4人；衛生部門共進行各種行政處罰10637戶次，罰沒金額750萬元，停止生産經營616戶，取締1877戶；各部門嚴格執法，有力地震懾了違法經營者，維護了首都的食品安全。同時，在處理“蘇丹紅”、“阜陽奶粉”等案件，及2006年夏季部分區縣外環境、水産品中檢出致病菌和廣州管圓線蟲等寄生蟲事件中，政府有關部門和區縣立即組織集中抽檢，及時採取有力措施，對不合格食品迅速採取全市下架，有效地制止污染擴散，並迅速澄清事實，穩定民心，反映出本市突發食品安全事件應急處理能力顯著增強。
(四)抓住關鍵環節，確保奧運食品安全
為全面提升首都食品安全控制水準，確保北京奧運期間的食品安全，2005年市政府制定了《2008年北京奧運食品安全行動綱要》(以下簡稱《綱要》)。2007年，是全面落實《綱要》的關鍵之年，針對2008年奧運會正值食源性疾患高發期的夏季，且供餐規模大，食品品種多、標準高，供餐持續時間長，餐飲場所分散等特點，政府各有關部門抓住關鍵環節，制定了奧運食品安全標準和奧運食品物流配送方案，確定了糧油等10大類345個品種的奧運食品安全主體標準；構建由奧運食品供應單位自檢體系、奧運場館內快速檢測體系、奧運場館外實驗室檢測體系構成的奧運食品安全檢測體系；着力實現對奧運食品從生産基地經加工企業、物流配送中心到奧運村的全程追溯；對奧運食品的生産環境和安全指標提前兩年開展動態監控。加強對奧運簽約酒店的監管，目前113家奧運簽約酒店中的351個餐廳中達到食品衛生監督量化分級管理A級的只有161個，正在通過設施改造、加強管理和監督等途徑，使之在年底之前全部達到A級標準。並以緊鄰奧運場館的朝陽區亞運村街道北小河路為試點，努力打造食品衛生監督量化分級管理A級街，以點帶面，全面提升奧運場館周邊餐飲企業的食品衛生水準。組織突發食品安全事件應急演練，強化部門之間“無縫”對接能力，全面推進奧運食品安全保障工作。
二、存在的主要問題
(一)部門間協作配合監管力度還有待加強
在檢查中，我們發現食品衛生與食品安全監督體系不斷完善，各監管部門的職責相對明確，能夠獨立履行好職責。但是，由於部門監管工作銜接還不到位，協作配合監管力度不夠，因此，一些需要各部門、各地區聯手解決的問題沒有得到很好解決。第一，農村、城鄉結合部等地區，聚集着大量無證照經營的食品小作坊、小餐館，食品衛生狀況不堪入目，食品安全隱患嚴重。但是由於部門協作配合監管力度不夠，屬地監管責任的落實也不到位，違法經營行為不能得到及時查處和取締。第二，保健食品的廣告審批和監督等方面，相關部門銜接還不完全到位，違法廣告宣傳比較嚴重，通過欺騙、誇大功效等不正當銷售方式侵害消費者權益的現象還時有發生。第三，本市大部分餐廚垃圾是由“泔水豬”的飼養者收集、運輸和處理，餐廚垃圾的收集、運輸和處理缺乏有效的綜合監管。
(二)部分農副産品市場及食品小作坊、小餐館亟待規範
檢查中發現，具有一定規模和檔次的食品生産經營企業和大中型餐飲場所，食品衛生狀況都比較好。但是一些農副産品市場，周邊環境較差，食品經營者沒有衛生許可證、健康證，食品加工條件不符合要求，需要冷藏或包裝銷售的食品不按要求銷售；食品小作坊設備簡陋、工藝落後、環境臟亂，産品品質沒有保障；小餐館超範圍經營、廚房環境臟亂、食具消毒不規範、從業人員無健康證明等問題仍然存在，是食品安全監管的薄弱環節，亟待規範。
(三)種植業行政管理與執法體制不順，防疫基礎設施建設進展緩慢
檢查中我們了解到，2001年本市將郊區縣農業局、畜牧水産局、農機局等行政部門變更為事業單位，設置種植業服務中心、畜牧水産服務中心，但這些機構仍然承擔具體的行政管理和執法工作，造成了農業方面的行政管理與執法體制不順。經過這兩年的努力，目前動物防疫工作的行政管理與執法體制基本理順，但種植業方面的行政管理與執法體制問題至今仍未解決，致使種植業方面的監管缺位，給農産品安全帶來嚴重隱患。同時，本市餐廚垃圾無害化處理站、動物疫病預防控制中心等基礎性防疫設施建設進展緩慢，基層檢測、檢驗和檢疫監督設備缺乏，給農産品品質安全工作的開展帶來困難。
三、進一步貫徹實施食品衛生與食品安全方面法律法規的幾點建議
在奧運籌備決戰之年，認真貫徹實施食品衛生與食品安全方面的法律法規，做好食品衛生與食品安全工作，是實現“新北京、新奧運”戰略構想的迫切要求，也是全面落實科學發展觀，維護廣大人民群眾的切身利益，構建社會主義和諧社會首善之區的客觀需要。為此，針對檢查中發現的問題，提出以下幾點建議：
(一)深入貫徹法律法規，着力加強綜合監管
食品衛生與食品安全工作是個涉及各方面的綜合性工作，不論哪個環節出問題，都會影響食品衛生與食品安全的全局。但是，由於目前相關法律法規之間內容上還存在着一些矛盾、重疊和差異，造成在一些具體環節上行政執法部門仍有職責不清和職責交叉的問題，加之北京作為一個特大型消費城市，70%以上食品來自外地或國外，而本市食品安全標準不健全，食品供應渠道複雜等問題仍然突出，極大地增加了監管難度。因此，建議政府立足本市實際，進一步增強貫徹法律法規，搞好食品衛生和食品安全的使命感、責任感和緊迫感，加強執法隊伍建設，不斷提高執法水準，尤其是要總結近年來實行綜合監管的經驗，彌補漏洞，實現部門之間監管工作的無縫銜接，使每個環節都有監管主體，每個問題都能依法查處。比如，對保健食品違法廣告宣傳嚴重，侵害消費者權益的問題，建議工商、藥監等相關部門加強資訊溝通，建立違法行為檔案，實現資源共用，形成監管合力，加大對違法行為的查處打擊力度。再如，對餐廚垃圾收集、運輸和處理中存在的問題，政府要高度重視，一方面加大財政投入，加快餐廚垃圾無害化處理設施建設速度；另一方面要充分發揮市政、工商、公安、衛生、環保、質監和城管執法等部門的作用，建立起綜合協調管理和聯動機制，落實責任制，強化餐廚垃圾收集、運輸和處理的監管，加大對使用飯店、賓館、餐廳、食堂産生的未經無害化處理的餐廚垃圾飼喂動物違法行為的查處力度，同時完善法規規章的相關規定，增強餐廚垃圾無害化處理的約束力和強制性。
(二)切實加大對農副産品市場、食品小作坊、小餐館的監管力度
少部分農副産品市場以及食品小作坊、小餐館的食品衛生與食品安全問題雖經多年監督檢查和整頓，但有些仍然突出，社會反映強烈。建議市政府抓住這個群眾普遍關注的問題，採取有力措施加以治理，使之有明顯改觀。第一，要加大綜合監管力度，及時查處和取締無證照經營食品小作坊、小餐館。無證照制售食品、無證照經營餐館是首都食品安全工作的一大隱患，2006年全市發現和查處無照食品制售(包括小食品經營、餐館等)就多達1萬餘戶，佔全市無照經營的1/3，主要集中在農村、城鄉結合部。這些地區有大量的待拆遷房、農村出租房和違章建築，成為流動人口聚集地，形成龐大的低成本生産食品和低端消費群體，是無證照制售食品、經營餐館現象屢禁不止的重要原因。應該説，無證照經營涉及流動人口管理、房屋管理、城市規劃和建設、勞動就業、審批和監管等一系列問題，因此，要形成政府牽頭、部門配合、疏堵結合、綜合治理的管理理念和管理機制，市政府還要責成各區縣政府加強對街道、鄉鎮食品衛生與食品安全工作的組織領導，切實履行屬地監管責任，加強對違章建築的拆除力度，加快完善出租房屋的管理制度，以農村、城鄉結合部出租私房、廠房為重點，集中力量，下大力氣進行專項整治，嚴格要求、限期整改，有效治理無證照經營的食品小作坊、小餐館。
第二，建立長效機制，努力提升農副産品市場、食品小作坊、小餐館食品衛生與食品安全水準。針對農副産品市場、食品小作坊、小餐館存在的突出問題，必須加大執法力度，加強日常監管，“反覆查、查反覆”，並建立起長效管理機制，強化經營者責任意識，切實使農副産品市場、食品小作坊、小餐館食品衛生與食品安全水準得到提升。一是加大對農貿市場的升級改造，提高市場的硬體設施水準，達到規範化、標準化的要求，強化市場開辦者責任，認真執行“場廠掛鉤”和“場地掛鉤”等協議准入制度，加強對農貿市場重點食品的日常監管，對違法經營行為進行嚴厲查處。二是加強對企業執行標準情況的監管，打擊規避強制性標準的違法行為，重點扶持品質穩定、監督抽查連續合格的名優企業。三是對已評定食品衛生監督量化管理等級的餐飲單位實行動態管理，加強日常檢查，對經檢查發現達不到相應等級的，要予以降級處理；對中小餐館，採取提高准入門檻、推廣“明廚亮灶”、公示健康證等措施，引導經營者改善設施條件，接受消費者檢驗，使中小餐館的食品衛生狀況整體提高。
(三)理順種植業行政管理與執法體制，加快防疫基礎設施建設
食用農産品的品質安全是食品衛生與食品安全的源頭。為了讓市民吃上放心、安全的農産品，必須繼續加強品質安全監管。針對種植業方面的行政管理與執法體制不順的問題，建議政府比照理順郊區動物防疫工作行政管理與執法體制的做法加以理順。同時，要加大動物防疫基礎設施建設和基層檢疫監督裝備的投入，建議政府將市動物和動物産品無害化處理站、市動物疫病預防控制中心、動物隔離檢疫場等重大動物疫病防控基礎設施項目建設，列入市政府的摺子工程，明確責任，限期完成。市和區縣政府要加大對基層種子、農藥、土壤等檢驗檢測實驗室和區縣農業執法機構的財政投入，提升基層農産品品質安全檢驗檢測能力和資質水準，改善區縣農業執法隊伍裝備。
(四)進一步加大宣傳力度，提高全社會食品衛生與食品安全意識
加大宣傳力度，是提高全社會食品衛生與食品安全意識，確保法律法規貫徹落實的有效途徑。建議市政府，一是採取多種方式，加強對食品生産經營者及從業人員的食品衛生與食品安全知識的教育和培訓，全面提高他們的專業知識水準、職業道德素質和守法經營意識，使之具備擔任食品衛生與食品安全第一責任人的能力，真正承擔起主體責任。二是針對一些特定的群體消費水準和消費安全意識偏低的問題，運用群眾喜聞樂見的形式，提高宣傳的針對性和實效性，增強其健康權益意識和自我防範能力，引導消費者安全飲食、科學膳食。三是繼續發揮和利用輿論監督在揭露、曝光食品安全違法犯罪行為方面的積極作用。同時，也應當加強對食品安全宣傳報道工作的規範和引導，注重宣傳內容的準確性和科學性，防止因片面、誇大報道對公眾和企業産生負面影響，維護社會和諧穩定。
(五)拓寬監督渠道，發揮社會監督作用
食品衛生與食品安全是群眾最關心的問題之一。尊重群眾的知情權，充分調動群眾參與食品衛生與食品安全監督工作的積極性，拓寬監督渠道，建立社會監督網路，發揮社會監督作用，是提高監管效率和效果的重要措施。建議市政府在轉變執法觀念、創新執法方式等方面下功夫。一是充分發揮食品衛生與食品安全監管網路的作用，調動食品安全監督員的積極性，同時以有獎舉報的方式，鼓勵群眾舉報違法經營行為，將食品小作坊、小餐館等監管難點置於網路監督和群眾監督之下。二是及時向社會公佈監督執法情況，推薦名優食品和名優企業，強制公示餐飲企業食品衛生監督量化等級，曝光不合格食品、違法違規企業，讓消費者做到知情消費、自主選擇，利用市場杠桿促使食品生産經營企業不斷改善食品衛生狀況。
現在距離2008年奧運會開幕還有不到400天的時間，紮實做好奧運籌備工作，確保奧運會期間的食品衛生與食品安全，責任十分重大、任務十分繁重、時間十分緊迫。希望市政府繼續全面落實《2008年北京奧運會食品安全行動綱要》提出的各項工作目標，在保障奧運村及奧運場館內食品衛生與食品安全的同時，重點加大對奧運場館周邊地區、旅游景點、繁華地帶、賓館、交通樞紐等地區餐飲場所的專項整治力度，堅決杜絕奧運會舉辦期間發生違法違規經營情況，以確保2008年北京奧運會的成功舉辦。並且要以此為契機，大力推進本市食品衛生與食品安全工作，進一步提升廣大人民群眾的健康水準。
以上報告，請予審議。
