在北京市第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议上
市人大常委会副主任 林文漪
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
食品卫生与食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全，关系首都经济发展和社会稳定的大事。市人大常委会高度重视食品卫生与食品安全工作，12年连续开展执法检查工作。本届就开展了三次大规模的食品卫生与食品安全执法检查，尤其2007年是奥运筹备决战之年，市人大常委会积极主动参与到奥运筹备工作中，依法履行职责，充分发挥作用，将关系群众切实利益和社会普遍关注的食品卫生与食品安全问题，列为三个重点执法检查项目之一，由市人大常委会副主任林文漪任组长，市人大常委会委员、教科文卫体委员会委员、财经委员会委员、农村委员会委员以及部分市人大代表共46人组成执法检查组。3月9日，执法检查组召开第一次全体会议，对执法检查工作进行了部署，并听取了市卫生局、市工商行政管理局、市质量技术监督局和市农业局关于贯彻执行食品卫生与食品安全方面法律法规情况的汇报和市商务局、市药监局的书面汇报。4月至6月期间，执法检查组分为3个专题组，分别以本市推广餐饮业食品卫生量化分级管理的情况，食品生产加工企业的监管以及流通环节中的产品质量情况，农产品基地建设、动物检疫和农产品质量监管情况为重点内容，对市政府贯彻执行《中华人民共和国食品卫生法》及本市实施办法、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国产品质量法》、《北京市产品质量监督管理条例》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国动物防疫法》及本市实施办法等法律法规的情况进行了检查。7月4日执法检查组召开第二次全体会议，对执法检查报告进行了讨论，7月18日市人大常委会部分组成人员对本市食品卫生与食品安全情况进行了视察。同时，市人大常委会委托18个区、县人大常委会根据自身实际情况，围绕检查重点，开展了相应的执法检查工作。在检查期间，还通过市人大常委会门户网站广泛征求市民对本市实施食品卫生与食品安全法律法规情况的意见和建议。
2007年的执法检查有两个特点，一是执法检查广泛深入，各方面重视程度高。在奥运筹备决战之年，督促政府部门全面贯彻落实食品卫生与食品安全方面法律法规，为2008年北京奥运会的成功举办创造良好环境意义重大。各专题组对执法检查活动安排全面、周密，代表参与热情高，共开展执法检查活动13次，参加执法检查活动200余人次，检查各种类型单位50余个。执法检查组采取听汇报、视察与暗访相结合的形式进行检查，并重点突出了随机抽查，对法律法规贯彻落实的情况有了更多了解。18个区县还采取了与乡镇、街道上下联动，代表集中视察与持证暗查相结合等更加多样的形式进行深入广泛地检查，取得了良好的效果和社会影响。二是促进政府部门边整边改，确保真正取得实效。对执法检查中发现的问题，及时提出整改意见，督促市政府及其有关部门进行整改。例如在检查《食品卫生法》及其实施办法中，我们发现全市有4家大学、13家中小学的学校食堂在食品卫生监督量化分级管理平台上显示为D级，表示食品卫生不合格。为此，当即要求市卫生局会同市教委对这17家学校食堂进行整改，并制定学校食堂食品卫生监督量化分级管理规则，坚决杜绝本市学校食堂出现D级。目前本市原有的17家D级学校食堂除一家注销关闭、两家在改造中外，其余14家全部整改升级。再如，针对5月29日随机抽查中发现的中小餐馆的超范围经营、厨房环境脏乱、餐具不消毒和从业人员无健康证等突出问题，我们建议市卫生行政部门尽快采取有力措施，加大监管力度，进行专项整治。6月4日，市卫生局就印发了《关于对本市中小型餐饮单位开展专项整治活动的通知》，组织区县卫生局在6月5日至8月10日期间开展专项整治活动，要求通过专项整治活动使中小型餐饮单位的食品卫生状况有实质性改变。同时，市卫生局还在北京日报发表了“致首都市民的一封信”，介绍餐饮业食品卫生监督量化分级管理制度，引导市民选择卫生等级较高的餐馆就餐。又如，我们在检查中发现城乡结合部地区无照经营餐馆众多，其食品卫生情况极差，存在严重的食品安全隐患，我们立即行函市工商行政部门，要求工商行政部门对全市无照经营餐馆进行摸底调查，并对无照经营餐馆进行整治。市工商行政管理部门迅速对本市无照经营餐馆进行了摸底，将调查报告函至市人大常委会教科文卫体办公室，并会同有关部门开展了查处取缔无照经营餐馆工作。
通过检查，我们认为市政府认真贯彻执行食品卫生与食品安全方面的法律法规，依法行政能力逐渐增强。经过几年的不懈努力，本市的食品卫生与食品安全工作有了较大进展，食品安全监管体系逐步完善，食品安全控制水平稳步提升，食品抽检合格率不断提高，各类重大突发事件得到有效控制，食品卫生与食品安全的总体水平有了进一步提高。但是，本市的食品卫生与食品安全工作仍然存在许多薄弱环节，与建立首善之区、成功举办2008年奥运会的目标以及人民群众的期望还存在一定差距，贯彻落实好食品卫生与食品安全方面法律法规的任务仍然很重。下面，我代表执法检查组将检查情况报告如下：
一、食品卫生与食品安全法律法规实施取得的成效
(一)着力构建监管体系，食品安全快速反应和市场控制能力逐步增强
市政府高度重视食品卫生与食品安全工作，将食品卫生与食品安全状况列入了市和区县两级国民经济和社会发展的指标体系，着力构建食品安全监管体系。一是进一步完善了食品安全监管组织网络，通过聘请食品安全监察员，使监管触角向社区和行政村延伸，覆盖面已达90%；二是明确了食品安全监管责任，通过确立食品生产经营者的主体责任及各部门、各区县在从“农田到餐桌”全过程控制体系中的部门监管责任、行业管理责任、综合监管责任和属地的监管责任，强化了食品生产经营者及各部门、各区县的食品安全意识。三是建立起覆盖食品生产、流通、消费各环节的食品安全监测网络，针对重点食品的化学性、生物性等污染进行全面、系统、持续监测。实现了对鲜肉、熟肉制品、酱油、醋等食品多个项目的快速检测。全市5大农副产品批发市场和57家大型连锁商场、超市的食品配送中心分别建立了食品自检室、快速检测室。初步形成监督抽查、委托检验、企业自检相结合的多层次检测体系，为食品安全的有效监管提供了条件。四是建设了首都食品安全信息化工程，实现了市、区县两级食品安全监管部门之间信息网络互联互通、资源共享，2006年通过此系统发布不合格食品信息56次，共对1480种危害较大的不合格食品采取了全市下架，有21家企业因其产品多次检测不合格而被实施产品退市，全市6万5千余名食品生产经营者可在半小时内全部收到相关市场控制指令，强化了食品安全监管的针对性和前瞻性，提高了食品安全快速反应和市场控制能力。
(二)加强标准化、规范化建设，食品安全总体水平不断提高
市政府在近几年着力推行一系列工作规范的基础上，稳步推进农产品标准化基地建设，积极实施农产品质量安全追溯制度，进一步完善农产品质量认证体系，严格食品生产许可证的发放和后续监管，大力推行流通领域食品市场准入制度，着力加速市场升级改造和规范化建设，广泛实行餐饮业食品卫生监督量化分级管理，逐步实行餐厨垃圾收运处理系统的规范管理。检查中我们看到，食品安全标准化和规范化工作的进一步加强，使首都食品安全总体水平不断提升。到2006年底，全市市级农业标准化生产基地1020家，区县级农业标准化生产基地1000余家，消费者可对带有追溯码的产品进行查询，绿色食品和有机食品产量占全市农产品生产总量的30%以上；生猪屠宰行业的现代化大中型企业年屠宰量占全市总屠宰量的79%，比2005年上升了20%，猪肉抽检合格率达到98%。农业部对本市连续5年的动态监督结果显示：蔬菜农药残留超标率由2001年的40.3%下降到2007年上半年的3%左右，生猪产品“瘦肉精”的检出率连续三年实现零检出，食用农产品安全状况在全国37个无公害食品行动计划试点城市中名列前茅。全面完成对全市36380家餐饮单位食品卫生监督量化分级管理9个大项、67个小项的评审工作，目前食品卫生合格的C级以上单位已达94.7%；供应全市23万中小学生营养餐的50家企业全部通过HACCP(危害分析与关键点控制)管理体系认证，北京市学生营养餐的卫生监督工作位于全国前列。
2006年全市共监测抽查59大类550个品种的103691个样本，总体合格率达95.28%，其中关系国民经济和社会发展指标的大米、小麦粉、食用植物油、蔬菜、猪肉和豆制品等六类食品的合格率达95.78%。与2005年相比，食物中毒起数减少12.8%，中毒人数下降42.9%，全年没有发生一起重大食物中毒。
(三)加大监管查处力度，突发食品安全事件应急处理能力显著增强
市政府各有关部门进一步加大了对各类食品生产经营单位监管查处力度。2006年，农业部门共出动执法人员1.5万人次，查处案件63起，查获各类伪劣投入品4.1万公斤；商务部门共出动执法检查180次，出动执法人员1259人次，取缔生猪私屠滥宰窝点26处，假冒食盐的加工窝点34个，私屠滥宰和盐业违法案件得到有效控制；质量技术监督部门出动执法人员万余人次，检查食品企业5000余家次，查处无证生产、滥用食品添加剂等违法行为58起；工商行政部门在近两月的“零点行动”中，共检查鲜肉市场507个，立案31起，查扣鲜肉52625公斤、非法运输车辆12辆，刑事拘留4人；卫生部门共进行各种行政处罚10637户次，罚没金额750万元，停止生产经营616户，取缔1877户；各部门严格执法，有力地震慑了违法经营者，维护了首都的食品安全。同时，在处理“苏丹红”、“阜阳奶粉”等案件，及2006年夏季部分区县外环境、水产品中检出致病菌和广州管圆线虫等寄生虫事件中，政府有关部门和区县立即组织集中抽检，及时采取有力措施，对不合格食品迅速采取全市下架，有效地制止污染扩散，并迅速澄清事实，稳定民心，反映出本市突发食品安全事件应急处理能力显著增强。
(四)抓住关键环节，确保奥运食品安全
为全面提升首都食品安全控制水平，确保北京奥运期间的食品安全，2005年市政府制定了《2008年北京奥运食品安全行动纲要》(以下简称《纲要》)。2007年，是全面落实《纲要》的关键之年，针对2008年奥运会正值食源性疾患高发期的夏季，且供餐规模大，食品品种多、标准高，供餐持续时间长，餐饮场所分散等特点，政府各有关部门抓住关键环节，制定了奥运食品安全标准和奥运食品物流配送方案，确定了粮油等10大类345个品种的奥运食品安全主体标准；构建由奥运食品供应单位自检体系、奥运场馆内快速检测体系、奥运场馆外实验室检测体系构成的奥运食品安全检测体系；着力实现对奥运食品从生产基地经加工企业、物流配送中心到奥运村的全程追溯；对奥运食品的生产环境和安全指标提前两年开展动态监控。加强对奥运签约酒店的监管，目前113家奥运签约酒店中的351个餐厅中达到食品卫生监督量化分级管理A级的只有161个，正在通过设施改造、加强管理和监督等途径，使之在年底之前全部达到A级标准。并以紧邻奥运场馆的朝阳区亚运村街道北小河路为试点，努力打造食品卫生监督量化分级管理A级街，以点带面，全面提升奥运场馆周边餐饮企业的食品卫生水平。组织突发食品安全事件应急演练，强化部门之间“无缝”对接能力，全面推进奥运食品安全保障工作。
二、存在的主要问题
(一)部门间协作配合监管力度还有待加强
在检查中，我们发现食品卫生与食品安全监督体系不断完善，各监管部门的职责相对明确，能够独立履行好职责。但是，由于部门监管工作衔接还不到位，协作配合监管力度不够，因此，一些需要各部门、各地区联手解决的问题没有得到很好解决。第一，农村、城乡结合部等地区，聚集着大量无证照经营的食品小作坊、小餐馆，食品卫生状况不堪入目，食品安全隐患严重。但是由于部门协作配合监管力度不够，属地监管责任的落实也不到位，违法经营行为不能得到及时查处和取缔。第二，保健食品的广告审批和监督等方面，相关部门衔接还不完全到位，违法广告宣传比较严重，通过欺骗、夸大功效等不正当销售方式侵害消费者权益的现象还时有发生。第三，本市大部分餐厨垃圾是由“泔水猪”的饲养者收集、运输和处理，餐厨垃圾的收集、运输和处理缺乏有效的综合监管。
(二)部分农副产品市场及食品小作坊、小餐馆亟待规范
检查中发现，具有一定规模和档次的食品生产经营企业和大中型餐饮场所，食品卫生状况都比较好。但是一些农副产品市场，周边环境较差，食品经营者没有卫生许可证、健康证，食品加工条件不符合要求，需要冷藏或包装销售的食品不按要求销售；食品小作坊设备简陋、工艺落后、环境脏乱，产品质量没有保障；小餐馆超范围经营、厨房环境脏乱、餐具消毒不规范、从业人员无健康证明等问题仍然存在，是食品安全监管的薄弱环节，亟待规范。
(三)种植业行政管理与执法体制不顺，防疫基础设施建设进展缓慢
检查中我们了解到，2001年本市将郊区县农业局、畜牧水产局、农机局等行政部门变更为事业单位，设置种植业服务中心、畜牧水产服务中心，但这些机构仍然承担具体的行政管理和执法工作，造成了农业方面的行政管理与执法体制不顺。经过这两年的努力，目前动物防疫工作的行政管理与执法体制基本理顺，但种植业方面的行政管理与执法体制问题至今仍未解决，致使种植业方面的监管缺位，给农产品安全带来严重隐患。同时，本市餐厨垃圾无害化处理站、动物疫病预防控制中心等基础性防疫设施建设进展缓慢，基层检测、检验和检疫监督设备缺乏，给农产品质量安全工作的开展带来困难。
三、进一步贯彻实施食品卫生与食品安全方面法律法规的几点建议
在奥运筹备决战之年，认真贯彻实施食品卫生与食品安全方面的法律法规，做好食品卫生与食品安全工作，是实现“新北京、新奥运”战略构想的迫切要求，也是全面落实科学发展观，维护广大人民群众的切身利益，构建社会主义和谐社会首善之区的客观需要。为此，针对检查中发现的问题，提出以下几点建议：
(一)深入贯彻法律法规，着力加强综合监管
食品卫生与食品安全工作是个涉及各方面的综合性工作，不论哪个环节出问题，都会影响食品卫生与食品安全的全局。但是，由于目前相关法律法规之间内容上还存在着一些矛盾、重叠和差异，造成在一些具体环节上行政执法部门仍有职责不清和职责交叉的问题，加之北京作为一个特大型消费城市，70%以上食品来自外地或国外，而本市食品安全标准不健全，食品供应渠道复杂等问题仍然突出，极大地增加了监管难度。因此，建议政府立足本市实际，进一步增强贯彻法律法规，搞好食品卫生和食品安全的使命感、责任感和紧迫感，加强执法队伍建设，不断提高执法水平，尤其是要总结近年来实行综合监管的经验，弥补漏洞，实现部门之间监管工作的无缝衔接，使每个环节都有监管主体，每个问题都能依法查处。比如，对保健食品违法广告宣传严重，侵害消费者权益的问题，建议工商、药监等相关部门加强信息沟通，建立违法行为档案，实现资源共享，形成监管合力，加大对违法行为的查处打击力度。再如，对餐厨垃圾收集、运输和处理中存在的问题，政府要高度重视，一方面加大财政投入，加快餐厨垃圾无害化处理设施建设速度；另一方面要充分发挥市政、工商、公安、卫生、环保、质监和城管执法等部门的作用，建立起综合协调管理和联动机制，落实责任制，强化餐厨垃圾收集、运输和处理的监管，加大对使用饭店、宾馆、餐厅、食堂产生的未经无害化处理的餐厨垃圾饲喂动物违法行为的查处力度，同时完善法规规章的相关规定，增强餐厨垃圾无害化处理的约束力和强制性。
(二)切实加大对农副产品市场、食品小作坊、小餐馆的监管力度
少部分农副产品市场以及食品小作坊、小餐馆的食品卫生与食品安全问题虽经多年监督检查和整顿，但有些仍然突出，社会反映强烈。建议市政府抓住这个群众普遍关注的问题，采取有力措施加以治理，使之有明显改观。第一，要加大综合监管力度，及时查处和取缔无证照经营食品小作坊、小餐馆。无证照制售食品、无证照经营餐馆是首都食品安全工作的一大隐患，2006年全市发现和查处无照食品制售(包括小食品经营、餐馆等)就多达1万余户，占全市无照经营的1/3，主要集中在农村、城乡结合部。这些地区有大量的待拆迁房、农村出租房和违章建筑，成为流动人口聚集地，形成庞大的低成本生产食品和低端消费群体，是无证照制售食品、经营餐馆现象屡禁不止的重要原因。应该说，无证照经营涉及流动人口管理、房屋管理、城市规划和建设、劳动就业、审批和监管等一系列问题，因此，要形成政府牵头、部门配合、疏堵结合、综合治理的管理理念和管理机制，市政府还要责成各区县政府加强对街道、乡镇食品卫生与食品安全工作的组织领导，切实履行属地监管责任，加强对违章建筑的拆除力度，加快完善出租房屋的管理制度，以农村、城乡结合部出租私房、厂房为重点，集中力量，下大力气进行专项整治，严格要求、限期整改，有效治理无证照经营的食品小作坊、小餐馆。
第二，建立长效机制，努力提升农副产品市场、食品小作坊、小餐馆食品卫生与食品安全水平。针对农副产品市场、食品小作坊、小餐馆存在的突出问题，必须加大执法力度，加强日常监管，“反复查、查反复”，并建立起长效管理机制，强化经营者责任意识，切实使农副产品市场、食品小作坊、小餐馆食品卫生与食品安全水平得到提升。一是加大对农贸市场的升级改造，提高市场的硬件设施水平，达到规范化、标准化的要求，强化市场开办者责任，认真执行“场厂挂钩”和“场地挂钩”等协议准入制度，加强对农贸市场重点食品的日常监管，对违法经营行为进行严厉查处。二是加强对企业执行标准情况的监管，打击规避强制性标准的违法行为，重点扶持质量稳定、监督抽查连续合格的名优企业。三是对已评定食品卫生监督量化管理等级的餐饮单位实行动态管理，加强日常检查，对经检查发现达不到相应等级的，要予以降级处理；对中小餐馆，采取提高准入门槛、推广“明厨亮灶”、公示健康证等措施，引导经营者改善设施条件，接受消费者检验，使中小餐馆的食品卫生状况整体提高。
(三)理顺种植业行政管理与执法体制，加快防疫基础设施建设
食用农产品的质量安全是食品卫生与食品安全的源头。为了让市民吃上放心、安全的农产品，必须继续加强质量安全监管。针对种植业方面的行政管理与执法体制不顺的问题，建议政府比照理顺郊区动物防疫工作行政管理与执法体制的做法加以理顺。同时，要加大动物防疫基础设施建设和基层检疫监督装备的投入，建议政府将市动物和动物产品无害化处理站、市动物疫病预防控制中心、动物隔离检疫场等重大动物疫病防控基础设施项目建设，列入市政府的折子工程，明确责任，限期完成。市和区县政府要加大对基层种子、农药、土壤等检验检测实验室和区县农业执法机构的财政投入，提升基层农产品质量安全检验检测能力和资质水平，改善区县农业执法队伍装备。
(四)进一步加大宣传力度，提高全社会食品卫生与食品安全意识
加大宣传力度，是提高全社会食品卫生与食品安全意识，确保法律法规贯彻落实的有效途径。建议市政府，一是采取多种方式，加强对食品生产经营者及从业人员的食品卫生与食品安全知识的教育和培训，全面提高他们的专业知识水平、职业道德素质和守法经营意识，使之具备担任食品卫生与食品安全第一责任人的能力，真正承担起主体责任。二是针对一些特定的群体消费水平和消费安全意识偏低的问题，运用群众喜闻乐见的形式，提高宣传的针对性和实效性，增强其健康权益意识和自我防范能力，引导消费者安全饮食、科学膳食。三是继续发挥和利用舆论监督在揭露、曝光食品安全违法犯罪行为方面的积极作用。同时，也应当加强对食品安全宣传报道工作的规范和引导，注重宣传内容的准确性和科学性，防止因片面、夸大报道对公众和企业产生负面影响，维护社会和谐稳定。
(五)拓宽监督渠道，发挥社会监督作用
食品卫生与食品安全是群众最关心的问题之一。尊重群众的知情权，充分调动群众参与食品卫生与食品安全监督工作的积极性，拓宽监督渠道，建立社会监督网络，发挥社会监督作用，是提高监管效率和效果的重要措施。建议市政府在转变执法观念、创新执法方式等方面下功夫。一是充分发挥食品卫生与食品安全监管网络的作用，调动食品安全监督员的积极性，同时以有奖举报的方式，鼓励群众举报违法经营行为，将食品小作坊、小餐馆等监管难点置于网络监督和群众监督之下。二是及时向社会公布监督执法情况，推荐名优食品和名优企业，强制公示餐饮企业食品卫生监督量化等级，曝光不合格食品、违法违规企业，让消费者做到知情消费、自主选择，利用市场杠杆促使食品生产经营企业不断改善食品卫生状况。
现在距离2008年奥运会开幕还有不到400天的时间，扎实做好奥运筹备工作，确保奥运会期间的食品卫生与食品安全，责任十分重大、任务十分繁重、时间十分紧迫。希望市政府继续全面落实《2008年北京奥运会食品安全行动纲要》提出的各项工作目标，在保障奥运村及奥运场馆内食品卫生与食品安全的同时，重点加大对奥运场馆周边地区、旅游景点、繁华地带、宾馆、交通枢纽等地区餐饮场所的专项整治力度，坚决杜绝奥运会举办期间发生违法违规经营情况，以确保2008年北京奥运会的成功举办。并且要以此为契机，大力推进本市食品卫生与食品安全工作，进一步提升广大人民群众的健康水平。
以上报告，请予审议。
