密政發〔2015〕33號
各鄉鎮人民政府，地區、街道辦事處，縣政府各委、辦、局，各縣屬機構：
《密雲縣主體功能區試點示範建設實施方案》已經十二屆縣委第91次常委會和第70次縣政府常務會審議通過，現印發給你們，請認真貫徹執行。
密雲縣人民政府
2015年7月2日
密雲縣主體功能區試點示範建設實施方案(2014-2020年)
密雲縣人民政府
2015年5月
目 錄
前 言
一、試點示範的背景和意義
(一)試點背景
(二)試點意義
二、試點示範建設實施的現狀基礎
(一)自然環境
(二)區位優勢
(三)社會經濟
(四)主要問題
三、試點示範的總體考慮
(一)指導思想
(二)基本原則
(三)建設目標
四、優化國土開發格局
(一)開發建設適宜性評價
(二)主體功能分區
1.劃分類型
2.劃分原則
3.指標分析評價
4.主體功能分區方案
5.分區情況
(三)空間邊界
1.城鎮集聚區
2.農業集聚區
3.生態保護紅線區
五、主要任務
(一)增強生態産品供給能力
(二)大力發展特色生態産業
(三)持續改善和保障民生
(四)探索健全完善體制機制
六、保障措施
(一)健全組織機構
(二)做好規劃銜接
(三)建立考核機制
(四)加強項目監管
(五)爭取政策支援
前 言
黨的十八大報告提出，加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。黨的十八屆三中全會提出，堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展。主體功能區建設已上升為國家戰略。北京市在推動主體功能區建設方面具有良好基礎，2005年，北京市委、市政府頒佈出臺了《關於區縣功能定位及評價指標的指導意見》，將密雲縣確定為生態涵養發展區。2012年，市委常委會審議通過並印發了《北京市主體功能區規劃》，進一步明確了密雲縣生態涵養發展區的主體功能定位，參照國家重點生態功能區進行管理，把增強生態産品生産能力作為首要任務，限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發。
按照國家發展改革委、環境保護部《關於開展國家主體功能區建設試點示範工作的通知》(發改規劃〔2013〕2624號)有關部署，市發展改革委根據全市五個生態涵養發展區的經濟、社會、生態發展情況，選定密雲縣和延慶縣進行國家主體功能區試點申報。經國家發展改革委、環境保護部對申報材料進行評估後，首批將密雲縣列入國家主體功能區建設試點示範縣。根據國家發展改革委、環境保護部《關於做好國家主體功能區建設試點示範工作的通知》(發改規劃〔2014〕538號)要求，為紮實開展密雲縣國家主體功能區建設試點示範工作，縣政府制定了《密雲縣主體功能區試點示範建設實施方案(2014-2020年)》。本方案結合密雲生態涵養發展區功能定位和水源保護區劃分及縣域四大功能區功能定位，進一步細化和明確了城鎮發展、農業生産、生態保護區域空間功能定位。更加注重強化水源保護與生態涵養的功能定位，提升生態産品供給能力；更加注重科學謀劃生態空間格局，大力發展綠色生態産業，積極改善民生；更加注重創新生態功能區發展建設體制機制，推動密雲縣生態保護與經濟、社會發展的高度融合，打造以首都水源保護和地區經濟社會協調發展為特色的先行示範區。
《密雲縣主體功能區建設試點示範實施方案》是密雲縣落實主體功能區戰略的重要抓手，有利於進一步落實生態涵養發展區的功能定位；有利於推動形成符合生態文明要求的生産方式和生活方式；有利於探索限制開發區域科學發展的新模式、新途徑，為全國及本市重點生態功能區發展提供可借鑒、可複製、可推廣的成功經驗；有利於促進我縣和諧宜居首善之區總目標的實現。
本方案實施區域為密雲縣全域，實施期為2014-2020年。
一、試點示範建設的背景和意義
(一)試點背景
國家層面。2012年11月，黨的十八大提出要大力推進生態文明建設，加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。2013年11月，十八屆三中全會提出要劃定生態保護紅線，堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展。2014年3月，習近平總書記參加十二屆全國人大二次會議貴州代表團審議時指出，保護環境就是保護生産力，改善環境就是發展生産力。
“十三五”時期，國家將積極推進區域發展總體戰略和國家主體功能區戰略的互動與融合，推進重點開發區域和四類功能區域開發建設的銜接；同時，更加自覺地推動綠色發展、迴圈發展、低碳發展，把生態文明建設融入社會生活的各方面和全過程。
北京市層面。“十三五”時期是北京全面建成“三個北京”、加速建設“中國特色世界城市”、推進國際一流的和諧宜居之都建設的關鍵期。在深入推進京津冀協同發展的大背景下，北京積極主動適應新常態，正在按照首都“四個中心”的戰略定位，積極調整疏解不符合城市戰略定位的功能和産業，努力構建“高精尖”經濟結構，積極推進城市總體規劃修改和新型城鎮化進程，實施區縣差異化、特色化發展戰略。此外，北京“十三五”規劃編制要求，“要強化發展規劃的空間引導，在謀劃發展的同時，更加注重限定發展邊界，留足生態空間”。
密雲縣層面。京津冀協同發展、新型城鎮化建設為密雲發展帶來新的機遇和挑戰。密雲縣作為首批國家級生態文明示範縣、首批國家生態文明先行示範區和北京市唯一的水生態文明城市建設試點，正處在高標準落實首都生態涵養發展區定位、全面建設“和諧宜居的首善之區”和“綠色國際休閒之都”的關鍵時期。作為首都唯一地表飲用水水源地和重要的生態涵養發展區，如何實現保護水源、涵養生態與發展經濟、改善民生相統一是密雲發展面臨的一個重大課題。另外，南水北調“江水入庫”，對強化提升水源涵養能力提出了更高的要求。
(二)試點意義
1.試點示範建設是密雲深入貫徹落實國家主體功能區戰略的重要抓手。
開展國家主體功能區建設試點示範工作，是全面落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的實際行動，是認真貫徹習近平總書記重要指示的具體實踐，必將有力促進我縣更好統籌生態、人口、經濟和城鎮發展，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。
2.試點示範建設是促進密雲經濟社會協調發展，實現保水、富民、強縣和諧統一的重要途徑。
密雲是首都唯一地表飲用水水源地和重要的生態涵養發展區，是首都東北部的生態屏障。因此，保水是密雲的第一責任，保護生態是密雲第一要務。保護水源和生態涵養在一定程度上制約了密雲縣土地資源的開發利用和産業發展，主體功能區試點將為密雲實現“保水、富民、強縣”的和諧統一提供新途徑。
3.試點示範建設是高標準落實首都水源涵養區和生態涵養發展區定位的客觀要求。
密雲作為北京市東北部綠色生態屏障，承擔着涵養水源和保護生態的重要功能，河湖、森林、濕地、綠地、物種等是首都生態資源環境的重要組成部分，對改善首都生態環境發揮着重要作用。以主體功能區試點示範建設為契機，進一步探索在保護中發展的新途徑，有利於高標准保護首都飲用水源，有利於加快密雲生態優勢向發展優勢轉化，有利於保障首都用水安全和社會穩定大局。
二、試點示範建設實施的現狀基礎
密雲縣位於北京市東北部，是首都唯一的地表飲用水水源地和生態涵養發展區。東部、北部分別與河北省承德市的興隆、承德、灤平三縣交界，西部、南部與懷柔區、順義區、平谷區接壤。縣域總面積2229.45平方公里，是北京市面積最大的區縣，全縣常住人口47.6萬，轄17個鎮、2個街道和1個地區辦事處。
圖1 密雲縣區位圖
(一)自然環境
氣候條件。氣候類型屬暖溫帶大陸性季風氣候，四季分明，溫差較大。年平均降雨量608毫米，年平均氣溫11.1℃，無霜期177天。
水資源環境。縣域內流域面積50平方公里以上河流共13條[13條河指潮白河、潮河、安達木河、清水河、紅門川、小東河、沙河、湯河東溝、洳河右支河、無名河、白馬關河、牤牛河、後焦家塢河]，分屬潮白河水系和薊運河水系。大中小水庫共24座，總庫容44.35億立方米。縣域內水源保護區面積1277平方公里，其中一級水源保護區273平方公里，二級水源保護區381平方公里，三級水源保護區623平方公里。
地形地貌。密雲地處燕山山脈與華北平原的過渡段，東、西、北三面為中低山脈，海拔在400-1370米之間，有霧靈山、雲峰山、雲蒙山等。縣域中央有密雲水庫，西南為山前沖積洪積傾斜平原，海拔在100米以下。密雲縣整體形成了三面環山、中部低緩、西南開口的簸箕形。
(二)區位優勢
密雲地理環境優越，區位優勢明顯。縣城處於首都半小時經濟圈內，距市區45公里，距首都國際機場35公里，是首都東部發展帶上的重要節點，是首都東北部重要門戶。主要交通線路有大廣(京承)高速、101國道等公路及京通、京承兩條鐵路。規劃中的輕軌S6線和京沈高鐵在密雲設站，將進一步提高密雲的交通便捷度。密雲縣交通優勢輻射河北省承德市的興隆、灤平、豐寧三縣及東北三省和內蒙古部分地區，為城市的外向型發展提供了條件。隨着城市功能的完善，密雲的輻射功能將更加凸顯。
(三)社會經濟
行政區劃。全縣轄2個街道，即鼓樓街道、果園街道；17個鎮，即密雲鎮、十里堡鎮、河南寨鎮、溪翁莊鎮、穆家峪鎮、巨各莊鎮、西田各莊鎮、大城子鎮、石城鎮、太師屯鎮、北莊鎮、高嶺鎮、不老屯鎮、古北口鎮、馮家峪鎮、東邵渠鎮、新城子鎮；1個地區辦事處，即檀營地區辦事處(檀營滿族蒙族鄉)。
經濟發展。2013年，密雲地區生産總值為195.1億元，位居生態涵養發展區第2位。三次産業結構為9.6：46.7：43.7，基本實現了二三産均衡發展。每人平均地區生産總值40987元。城鎮居民每人平均可支配收入32538元，農村居民每人平均純收入16202元。
圖2 密雲行政區劃圖
人口情況。2013年底，全縣常住人口47.6萬人，比上年末增加0.2萬人。其中，常住外來人口7.2萬人，佔常住人口的比重為15.1%。常住人口中，城鎮人口26.3萬人，佔常住人口的比重為55.3%。
社會發展。社會服務保障體系不斷完善，落實城鄉低保政策，實現了應保盡保；“九養”、老年人優待等福利政策得到落實；實施積極就業政策，保持了“零就業家庭”為零。密雲作為義務教育先進縣，共有中學23所，在校生1.53萬人；初中升學率為99.74%，高中升學率為97.2%；中等職業學校在校生1930人；小學40所，在校生2.13萬；幼兒園68所，其中達到一級辦園標準的幼兒園佔33.82%，在園幼兒1.03萬人。全縣共有衛生機構609個，其中農村衛生機構431個；衛生技術人員3891人，每千人醫院床位數3.55張，每千人執業(助理)醫師數3.29人，形成了縣、鎮、村三級醫療服務網路，醫療服務水準不斷提高。狠抓各項安全責任制落實，安全礦山建設的“密雲模式”作為典型經驗在全國推廣。立體分類式網格化社會服務管理持續深入，建成“一網建設、兩級指揮、四級服務管理”運作模式。
(四)主要問題
生態環境需進一步保護和修復。受山高坡陡等自然因素和坡耕等不合理的土地利用方式的影響，密雲縣目前仍然存在着水土流失、風沙危害、地質災害等一些不容忽視的土地生態環境問題。密雲縣尚有中度以上土壤侵蝕面積301平方公里，佔山區總面積的17%。密雲縣是北京地區地質災害重災區之一，主要地質災害類型為泥石流。
綠色低碳迴圈體系建設還需進一步加強。節能減排的空間和潛力需要進一步挖掘，新能源、新材料、節能環保與旅游、生態農業等特色産業的經濟合作有待加強。企業清潔生産和鎮村垃圾減量化、無害化、資源化處理水準距離國內先進水準還有一定差距，發展迴圈經濟推進綠色産業的任務還很艱巨。
生態服務價值沒有得到充分體現。作為生態補償的基礎和依據，密雲的生態服務價值特別是水和空氣的生態服務價值沒有得到足夠重視。作為北京市唯一的地表飲用水源地，密雲縣的各個大中型水庫發揮了巨大的生態服務功能。根據北京市水科學技術研究院的評估，2010年密雲縣的水生態系統服務價值達416.8億元。密雲的負氧離子含量高於市區40余倍，2014年PM2.5含量低於市區20個百分點左右，是北京目前名副其實的“最大天然氧吧”。
生態補償機制還需進一步強化創新。北京市現有的生態補償涉及到多個部門、多個層面及多個領域，還沒有形成統一的補償體系，沒有確立生態補償機制的法律地位，不利於保持生態補償的可持續性和穩定性。密雲水庫一級水源保護區的搬遷安置費用、水庫周邊鎮村污水處理廠站建設和運作維護費用、庫北生態保護專項轉移補助資金需求較大，仍需繼續完善國家、市和縣級的補償政策以及市場化的生態補償機制。
三、試點示範的總體考慮
(一)指導思想
深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，結合首都唯一地表飲用水水源地和生態涵養發展區的功能定位，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然、綠色發展、低碳發展、迴圈發展的生態文明理念，借助京津冀協同發展、首都城市戰略新定位、北京城市總體規劃修編的歷史機遇，深入落實密雲縣生態涵養發展工作方略，以建設綠色國際休閒之都為發展定位，以建設和諧宜居的首善之區為總目標，以提升生態産品供給能力為核心，以優化空間發展格局為重點，以發展特色生態産業為支撐，以優化改善民生為落腳點，以體制機制創新為保障，促進生産空間的集約高效、生活空間的宜居適度、生態空間的山清水秀，使密雲經濟建設走在生態涵養發展區前列，社會建設走在全市郊區前列，生態建設走在全國前列，最終把密雲建設成為生態優良、生産發達、生活富裕的國家主體功能區試點示範縣。
(二)基本原則
保護優先，增強生態服務功能。以水源涵養和生態保護為中心，堅持生態保護和生態修復並重，在保護生態環境的同時不斷發揮生態優勢，提升強水保水能力，提升生態産品供給能力，增加生態服務功能。
綠色發展，壯大特色生態經濟。以綠色、迴圈、低碳為發展路徑，積極把生態優勢轉化為發展優勢，因地制宜地發展符合功能定位、資源環境可承載的特色産業，推動産業的集群化、集約化發展。
優化佈局，完善空間發展格局。按照“點上開發、面上保護”的要求，科學劃分劃定城市發展空間、農業生産空間、生態保護空間三類空間開發管制界限，明確不同類型功能區功能定位和發展導向。
多措並舉，拓展改善民生途徑。把民生改善作為生態保護和經濟發展的出發點，大力發展富民主導型生態産業，積極拓寬生態就業渠道，促進群眾就地就近增收就業，不斷提高城鄉社會保障水準，實現基礎設施和公共服務供給的均等化，切實保障和改善民生。
改革創新，完善保護開發制度。深化生態文明建設重點領域的體制機制改革創新，不斷完善重點生態功能區的配套政策體系，建立績效考核評價政策體系，實行嚴格的開發保護制度，探索建立自然資源産權、資源有償使用、生態補償等政策體系。
(三)建設目標
到2020年，全縣主體功能定位和國土空間開發格局基本形成，水源保護和生態涵養能力進一步提升，綠色低碳高端高效産業結構基本建立，資源利用更加集約高效，城鄉發展更加均衡，生態惠民更加富有成效，分區治理的配套政策更加完善，經濟發展與人口、資源、環境更加協調，保水、富民、強縣三者關係更加統一，宜居、宜業、宜游的“和諧宜居的首善之區”全面建成。
空間開發格局基本形成。科學合理的國土開發格局基本形成，城市發展空間、農業生産空間和生態保護空間的界限範圍進一步明確，土地開發強度控制在合理範圍，生態紅線保護制度全面建立，資源環境承載能力顯著提升。
水源保護和生態涵養能力進一步提升。生態文明建設取得新成效，水源涵養能力大幅提升，生態環境顯著改善，環保基礎設施基本完善，重要生態評價指標保持全市一流。
綠色低碳高端高效産業結構基本建立。高端、高效、低碳綠色産業體系初步形成，環境友好、資源集約的生態産業得到大力發展，區域協作等新型發展模式取得良好進展，資源得到集約高效利用。
生態惠民更加富有成效。基礎設施和公共服務設施佈局進一步完善，人居環境大幅優化，覆蓋全縣的生態環境網路全面建成。就業、社會保障等公共服務體系逐步完善，城鎮居民可支配收入和農村居民收入穩步增長。
配套政策更加完善。績效考核評價政策體系逐步完善，源頭保護、國土空間用途管制、生態環境保護管理等制度嚴格實施，自然資源産權、資源有償使用、生態補償等政策深入落實。
表1 密雲縣主體功能區試點示範建設實施目標體系表
備註：國土開發強度數據為通過遙感影像圖解譯的土地覆蓋數據
四、優化國土開發格局
優化國土空間開發格局，是實現人與自然和諧相處的空間基礎，也是推進重點生態功能區建設的空間載體。優化密雲國土開發格局要在承接上位規劃對其功能定位和落實密雲縣總體發展戰略的基礎上，立足前瞻性和全局性，從而建立生態、生産、生活的基本格局。通過落實開發建設適宜性評價機制，確定城市發展空間界限；通過綜合不同指標的分析研究，確定不同的功能分區，明確不同區域的功能屬性和區際分工，並以此保障密雲城市發展、生態保護、産業發展、民生保障在空間上的協調一致。
(一)土地開發建設適宜性評價
土地開發建設適宜性評價是根據土地的自然和社會經濟屬性，研究土地對預定用途的適宜與否、適宜程度及其限制狀況。根據評價的預定用途不同，適宜性評價可分為土地的農業適宜性評價和土地的城市建設適宜性評價，通過土地開發建設適宜性評價，為功能分區和科學劃定城市邊界提供依據。
根據密雲縣地形高程分級分佈圖，選取海拔400米以下區域作為適宜建設用地，主要分佈在十里堡鎮、密雲鎮、河南寨鎮、西田各莊等平原地區及部分淺山區。
圖3 密雲縣地形高程分級分佈圖
根據地形坡度分級分佈圖，選取坡度小於15°的區域作為適宜建設用地，主要分佈在十里堡鎮、密雲鎮、河南寨鎮、西田各莊鎮等地。
圖4 密雲縣地形坡度分級分佈圖
根據適宜建設用地分佈圖，密雲縣縣域內適宜開發建設用地面積最大的是西田各莊鎮，其次為巨各莊鎮和十里堡鎮。
圖5 密雲縣適宜建設用地分佈圖
(二)主體功能分區
1.劃分類型
參照《全國主體功能區規劃》和《北京市主體功能區規劃》的主體功能區劃分，按照《國家發展改革委環境保護部關於做好國家主體功能區建設試點示範工作的通知》相關要求，密雲縣主體功能區劃分為城市發展空間、農業生産空間、生態保護空間三類，三類空間是發展方向引導區域，為各區域未來的發展與建設方向提供參考。
城市發展空間、農業生産空間、生態保護空間是基於不同區域的資源環境承載力、開發強度、未來發展潛力以及空間提供主導功能産品的類型劃分的。城市發展空間是未來人口和産業集聚的主要區域，同時存在農業生産和生態保護功能；農業生産空間是以農業生産為主體功能的地區，同時也有一定規模城市發展和生態保護的功能；生態保護空間是以提供生態産品為主導功能的區域，同時也兼具一定規模的城市發展和農業生産功能。
2.劃分原則
生態保護主導原則。從《北京市主體功能區規劃》等上位規劃的要求來看，密雲的功能定位為北京市水資源涵養的重要區域，主導功能應該以生態保護為主，必須使該類型區域在縣域總面積中佔有相當比重。在保護的前提下，為各類功能區留有建設發展空間。
功能複合疊加原則。綜合功能分區在強調主導功能的前提下，允許並存其他功能屬性。這些功能分為兩種類型，一種類型是與主導功能相一致，起到強化主導功能的作用，如水源涵養與水土保持區中的飲用水源保護區；另一種類型是與主導功能相背離，弱化主導功能的作用，如生態涵養區中適度發展特色旅游業。
內外統籌協調原則。充分考慮密雲縣的區域特點，特別是地貌類型、生態特色産業發展前景、人口産業集聚態勢等因素對空間格局的影響以及各功能區之間的分工和聯繫。劃分過程儘量保持地域上的集中聯片，兼顧鄉鎮界限的完整性。同時，適當考慮與周邊區域的協作配套。
現狀與遠景相結合原則。綜合功能分區要瞄準空間開發中的重大問題，着重考慮影響區域格局演化的長期驅動因素。關注目前發展水準尚不高，但發展潛力很大、發展態勢較好，並對全縣開發格局有戰略影響的區域類型。
3.指標分析評價
評價指標體系要從資源環境層面上考慮指標關鍵性，體現資源環境對於國土空間開發所具有的約束性。與此同時，還要充分考慮密雲縣水源保護的核心要務、縣域內的經濟社會發展特點、區位優勢、交通條件、自然環境、政府意圖等各方面因素。主體功能區劃分大體上是以行政區作為基本空間單元，但可以根據現有規劃及區域未來發展趨勢，適當打破行政邊界進行空間劃分。
表2 密雲縣主體功能區劃分指標分級評價
註釋：
1.評價分值(1、2、3)為根據評價結果或現狀數據賦值後的值，各結果賦值為：1代表高值，2代表中間值，3代表低值。具體數據見附件。
2.鼓樓街道辦事處、果園街道辦事處、檀營地區辦事處包含在密雲鎮內進行主體功能區劃分
3.指標是在指標體系框架內考慮到數據的可獲取性選取的。
4.主體功能分區方案
按照市委市政府對我縣水源保護區和生態涵養區功能定位以及本縣城市總體定位和遠景發展目標的要求，結合我縣“新城核心區、綠色發展區、綠色拓展區、水源保護區”四大功能區劃分，一、二、三級水源保護區的分區以及《縣域規劃(2005年-2020年)》、《密雲新城規劃》、《密雲縣土地利用總體規劃(2006-2020年)》、各鎮街(地區)規劃等研究成果。通過對一系列指標的分析評價和綜合整合，確定本縣主體功能分區總體以鎮街(地區)為基本劃分單元，將密雲縣域劃分為城市發展、農業生産、生態保護三大空間(詳見表3)。
表3 不同類型功能區的範圍和面積
圖6 密雲主體功能分區
5.分區情況
(1)城市發展空間
空間範圍：主要包括密雲鎮、十里堡鎮全部地區、巨各莊鎮(含金鼎湖地區)、溪翁莊鎮、穆家峪鎮部分地區(除密雲水庫一、二級水源保護區之外的區域)。此外，還包括西田各莊鎮的鎮中心區和劃入密雲經濟開發區的區域，河南寨鎮納入新城規劃的區域及各重點鎮的鎮中心區，雲蒙山部分區域。
功能定位：未來人口集聚和産業發展的重點區域，新型城鎮化進程的核心區域。
發展導向：進一步優化行政、文化和居住環境，完善鎮街(地區)域內基礎設施和公共服務設施，發展生態友好型的綠色産業，有序引導人口和産業集聚。在巨各莊鎮金鼎湖地區建設旅游轉机樞紐設施。在保護生態環境的基礎上，依託雲蒙山風景名勝區，適度發展建設水庫西線旅游目的地。
(2)農業生産空間
空間範圍：主要包括西田各莊鎮(不包括經濟開發區、密雲水庫一、二級水源保護區)和河南寨鎮(不包括納入新城規劃範圍內的區域)部分地區、東邵渠鎮全部地區，此外，巨各莊鎮雖隸屬城市發展空間，但考慮到酒鄉之路等産業的規劃和發展，將其部分區域劃為農業生産空間。
功能定位：都市型現代農業發展的主陣地，特色、精品、休閒農業發展的重點區域。
發展導向：進一步鞏固提升生態農業發展成果，同時，根據北京市農業結構調整要求，大力發展高效節水的都市型現代農業，並延伸農産品加工産業鏈條(《北京市新增産業的禁制和限制目錄(2014年版)》之外的産業環節)。嚴格保護基本農田，拓展農業的生態功能、休閒功能、文化功能，推進農業與休閒旅游、農産品加工、文化創意等産業融合發展，提升都市型現代農業整體發展水準。
(3)生態保護空間
空間範圍：主要包括高嶺鎮、不老屯鎮、馮家峪鎮、古北口鎮、石城鎮、大城子鎮、北莊鎮、太師屯鎮、新城子鎮9個鎮，此外，還包括西田各莊鎮、穆家峪鎮和溪翁莊鎮的部分地區(鎮域內的一、二級水源保護區)。
功能定位：水源保護功能的核心區域，生態環境保護和修復的重要區域。
發展導向：加強密雲水庫周邊環境保護，嚴格保護具有水源涵養功能的自然植被，推進河湖生態修復，強化水源涵養功能。堅持生態保護、生態建設、污染防治並重，保護區域內生物多樣性，控制水土流失，恢復植被。嚴格控制開發強度，減少農村居民點佔用空間，騰出更多的空間用於保障生態系統的良性迴圈。適度發展休閒旅游和健康養老産業。
(三)空間邊界
功能區的劃分，在“十三五”時期對密雲縣經濟、社會、生態發展具有指導性，因此，有必要在功能分區的基礎上，重新明確某些特殊區域，劃定區域邊界，具體包括城鎮集聚區、農業集聚區和生態紅線區。
1.城鎮集聚區
城鎮集聚區是重點進行城市建設和發展城鎮經濟的區域，包括已經形成的城鎮建成區、規劃的城鎮建設區以及一定規模的開發園區。主要有以下區域：密雲新城、密雲經濟開發區、生態商務區以及溪翁莊、太師屯、古北口、穆家峪、巨各莊和西田各莊6個重點鎮的鎮中心區。
2013年，密雲縣城鄉建設用地面積為148.5平方公里(22.3萬畝)，國土開發強度為6.66%。考慮到密雲未來幾年一些符合自身定位的重大項目的建設用地需求和全縣適宜建設開發的後備用地面積，計劃到2020年，全縣建設用地面積可以控制在153平方公里(23.0萬畝)以內，全縣國土開發強度可以控制在6.86%以內。
圖7 城鎮集聚區和農業集聚區空間大致邊界示意圖
2.農業集聚區
農業集聚區是主要承擔農産品生産和農村生活功能的地域，主要分佈在耕地比較集中的西田各莊、河南寨、東邵渠、巨各莊等鎮。
根據《密雲縣土地利用總體規劃》統計，密雲縣的基本農田責任面積為27.8萬畝，預留視同基本農田管理的一般農用地為2.7萬畝，共計30.5萬畝，佔全縣土地總面積的9.13%，到2020年，全縣基本農田保護面積不少於27.8萬畝。
3.生態保護紅線區
圖8 密雲縣生態保護紅線區示意圖
在上述劃定三大空間的基礎上，根據密雲縣重要水源地的實際需要劃定了生態保護紅線區，是指在自然資源服務功能、環境品質安全、自然資源利用等方面實行嚴格保護的區域，是以維護區域生態安全及經濟社會可持續發展、保障人民群眾健康為目的的區域。
2013年，將縣域內的水源保護區、自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等禁止開發區劃為生態保護紅線區，具體包括密雲水庫一級水源保護區及京密引水渠、雲蒙山國家地質公園、霧靈山市級自然保護區、雲峰山市級自然保護區的核心區和緩衝區，面積6.17萬公頃(92.55萬畝)。到2020年，全縣生態保護紅線區面積保持在6.17萬公頃(92.55萬畝)。
表4 密雲縣禁止開發區名錄及面積
五、主要任務
(一)增強生態産品供給能力
以水源保護和生態涵養為核心，構築多層次的生態支撐體系。嚴格保護密雲水庫周邊環境，推進林草植被修復及平原造林，加強河流水系治理，推進跨區域生態保護。
強化水源保護功能。全面落實水生態文明建設試點實施方案，研究制定保護密雲水庫及周邊環境的中長期規劃，建立水庫一級保護區最嚴格的水資源管理制度。一是繼續嚴格保護水庫周邊環境。實現水庫周邊無縫隙管理，嚴守水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污三條紅線，推進水庫庫濱帶治理和污水處理。以小流域為單元，實施幹峪溝、石匣等生態清潔小流域工程。二是提升水庫的水源涵養水準。以南水北調來水調入密雲水庫為契機，着力改善密雲水庫水質，增強水環境的生物多樣性。三是嚴格用水管理，實施用水總量控制，執行超定額用水加價管理，加強對用水戶的監督，強化用水單位的用水計量、定額管理、超額加價、節水獎勵等制度建設。四是節約迴圈利用。加快建設新城和經濟開發區2座再生水廠，提高雨水回收利用效率，增強農業節水灌溉能力，推廣生活節水器具，建設迴圈水務村。五是加強對農業規模化畜禽養殖污染控制及治理，嚴格限制發展規模，大力推進畜禽糞便綜合利用，污水處理全部達標，防止其對水源環境的污染。
推進河湖生態修復。一是推進河道修復。分期推進紅門川河、西沙河、錯河、潮河(密雲水庫上游段)、白河(密雲水庫上游段)、龍潭溝河(高嶺鎮段)、白馬關河、蛇魚川河、沙峪裏河、安達木河、清水河、黃岩河等12條河道(河段)防洪整治、生態修復、污染生態防控等建設。二是開展礦山修復和農村面源污染治理工作，紮實推進密雲水庫周邊廢棄鐵礦礦山地質環境治理示範項目，逐步恢復廢棄礦山的地質環境和地表植被。三是開展全縣濕地資源調查，根據濕地資源具體狀況，研究制定濕地資源保護規劃和管理規定，建立濕地自然保護區網路體系，重點推進紅門川河下游穆家峪段濕地公園建設，不斷增加濕地面積。
大力改善空氣品質。嚴格落實《密雲縣2013-2017年清潔空氣行動計劃》精神，全力推進能源結構優化、産業綠色轉型和城市管理精細化等各項工作，重點實施源頭控制、能源結構調整、機動車結構調整、産業結構優化、末端污染治理、城市精細化管理、生態環境建設、空氣重污染應急等八大污染減排工程。
加快生態屏障建設。一是加快水源涵養林、京津風沙源治理、平原地區造林、新城濱河森林公園等工程建設，進一步提高全縣森林覆蓋率。二是強化新城及周邊、縣經濟開發區、主幹路兩側、重點景區、重點鎮村的綠化美化工作，在縣域內建設一批綠色走廊和生態景觀。三是加強農田防護林網升級改造，在平原地區形成連接城鄉、溝通內外的綠色生態網路。四是加大霧靈山、雲蒙山、雲峰山的等自然保護區建設力度，推動自然保護區建設從“數量型”向“品質型”、由“面積型”向“功能型”轉變。
實施跨區域的生態保護和治理。一是與承德市協同保護區域水環境，建立定期協商和資訊共用機制，推動全流域統一管理、上下游相互監督、水量與水質統籌管護的檢測網路體系建設；協調各方蓄滯山洪，共同建設生態清潔小流域和京津風沙源生態防護林。二是與承德市協同防治大氣污染，編制區域環境總體規劃，統一大氣環境品質目標和環境保護要求，建設大氣污染跨區域聯防聯控體系。三是協同承德市加強跨區域的綠色生態屏障建設，積極開展密雲與承德交接地區生態保護紅線劃定的協同研究和對接工作，共同推進區域山、水、林、田、湖等生態資源的保護工作。四是跨區域建設國家公園，與承德市共建霧靈山國家公園，保護生態環境和生物多樣性。
(二)大力發展特色生態産業
在堅持生態保護的基礎上，全面落實《北京市新增産業的禁止和限制目錄(2014年版)》各項工作，發展符合密雲縣功能定位的特色生態産業。
提升發展都市型現代農業。推進司馬臺—霧靈山、穆九溝域和巨各莊經濟特色産業帶等重點溝域開發建設，拓展農業的生態、休閒、文化等功能，推進農業與休閒旅游、農産品加工的融合發展。
積極發展環境友好型高端産業。促進生物醫藥、節能環保、通用航空等高精尖産業提質增效，加快培育電子商務、數字服務、資訊技術等新興産業，加強與津冀的産業合作，在密雲縣城南部和潮河兩側，打造環境幽雅、設施一流、節能高效的生態商務區總部基地，探索以密雲為研發總部，以津冀為産業基地的經濟發展模式。
大力發展休閒旅游業，協同發展健康養老、文化創意産業。以古北水鎮國際休閒度假區、張裕愛斐堡國際酒莊等重大項目為引領，加快雲蒙山、霧靈山、金鼎湖、白河、潮河等重點區域的開發，建成一批高品位、高文化、高科技的重大休閒旅游目的地。同時，針對健康老人的社區養老、居家養老以及公寓式養老等産業模式，以溪翁莊鎮北京宏利陽光城養老服務基地為引領，帶動養老産業發展。
(三)持續改善和保障民生
按照新型城鎮化的總體要求，堅持把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點，大力推進基本公共服務均等化，全面發展各項社會事業。
完善就業服務與社會保障體系。一是增加本地勞動力就業。結合水庫及周邊林地保護，增加水庫巡視員、護林員等就業崗位，吸納周邊村民就業，重點解決大齡(45-60歲)人員就業；建立以經濟發展拉動就業增長的新機制，廣泛開發符合産業發展方向的就業崗位。持續加大就業幫扶力度，積極轉移城鄉富餘勞動力。二是健全社會保障體系。落實《北京市基本養老保險規定》，進一步健全社會保險體系，實現保障人群全覆蓋。同時，編制完善《密雲縣養老設施專項規劃》，持續實施“幸福晚年工程”，加快縣、鎮街(地區)兩級養老服務機構新建和改擴建，讓城鄉居民老有所養。
全面推進公共服務均等化。一是推進基礎教育優質均衡發展。深入落實《教育基礎設施建設專項規劃》精神，進一步改善城鄉辦學條件。實施“名校、名師、名校長”工程，深化教師崗位交流，創新小學、初中優質資源共用制度，推進學校標準化和特色學校建設，促進學生全面個性成長。二是健全醫療衛生服務體系。以縣醫院(區域醫療中心)為龍頭，加強縣、鎮、村三級醫療服務網路建設，深化醫藥衛生體制改革，推進中醫院遷址、精神衛生保健院改擴建等工程建設。
(四)探索健全完善體制機制
結合主體功能區試點示範工作，逐步落實並完善相關配套政策。健全生態紅線保護機制、生態補償機制、績效考核評價制度，進一步加強“六護”(護水、護河、護山、護林、護地、護環境)機制的創新。
建立生態紅線保護機制。一是建立生態保護紅線項目准入機制，除重大道路、市政工程等公益性項目和旅游設施建設項目外，其他類別的建設項目原則上禁止進入生態紅線保護區。二是建立資源環境承載能力監測預警機制，加強對森林、濕地和生物多樣性等資源的核查與監管，針對生態脆弱區和瀕危動植物資源，建立生態風險防範、生態保護和生態恢復等措施。三是全面加強禁止開發區域的保護與管理，依據法律法規規定和相關規劃，對禁止開發區域實施強制性保護，嚴格保護密雲水庫水源涵養地，嚴格控制人類活動對森林生態系統的干擾，嚴格保護作物物種資源，堅決打擊對自然和人文價值較大的風景名勝地的不合理開發活動。
建立區域生態補償機制。一是向國家申請庫區移民搬遷安置、中央財政轉移支付與城鄉建設用地增減掛鉤的政策，鼓勵引導水源保護區人口合理搬遷。二是向市政府爭取，將劃為生態保護空間的各鎮列入北京市重點鎮，使本縣在用地和多元化投融資等方面有所突破。三是以禁止開發區域和生態紅線區域為重點領域，以涵養水源貢獻率、林木覆蓋率等為依據，建立與環境績效考核相掛鉤、與經濟發展同步增長相協調的多元化區域生態補償機制，在保留一定的貨幣財政轉移支付補償基礎上，積極探索産業、科研、教育、基礎設施等多種補償形式。四是執行區域協調整合戰略，在京津冀層面，重點加強與興隆、豐寧和灤平三縣在生態保護方面的合作。五是探索縣域內各鎮街(地區)間的生態補償機制，將補償金額與生態保護績效掛鉤，採取分類補償與分檔補助相結合的方式合理分配補償資金，同時，加強生態補償資金監管。
完善績效考核評價制度。一是進一步推進差異化發展考核，按照各鎮街(地區)不同的主體功能定位，繼續執行差異化考核評價制度，同時建立與主體功能定位相適應的差異化考核指標體系，對城市發展空間，要把特色産業發展的效益與品質、公共服務水準等作為重點考核內容；對於農業生産空間和生態保護空間，要強化對生態保護和民生保障方面指標的考核，弱化經濟指標的考核。二是注重考核科學性、公開性和透明性，嘗試引入第三方進行績效考核。三是制定與評價考核配套的獎懲辦法，把主體功能區建設考核結果作為幹部任免獎懲的重要依據之一，並且與財政轉移支付、生態補償資金安排結合起來，建立主體功能區建設考核評價制度。
進一步強化“六護”機制。一是進一步加強鎮街(地區)級統籌協調。改善個別鎮未有效整合“六護”力量的狀況，解決統籌協調不暢、效率不高等問題。二是加大執法監督力度。避免出現有些重點地區和重點部位由於未做到監督常態化而導致一些問題反彈的現象。三是健全考核獎懲機制。進一步解決“六護”工作未全面納入鎮街(地區)考核責任制等問題，嚴格落實獎優罰劣的獎懲機制，並統一考核主體和考核標準。
六、保障措施
(一)健全組織機構
成立密雲縣主體功能區試點示範建設工作領導小組，加強對主體功能區試點示範建設的組織、指導和協調。各相關部門、各鎮街(地區)要認真落實主體功能區建設責任，嚴格按照本方案要求制定本轄區和本部門的具體實施計劃，各司其職，精心組織實施，紮實有效地推進全縣主體功能區建設。
(二)做好規劃銜接
切實加強與《縣域規劃(2005年-2020年)》、《密雲新城規劃(2005-2020年)》、《密雲縣土地利用總體規劃(2006-2020年)》以及“十三五”規劃在建設目標、發展重點等方面的銜接。
(三)建立考核機制
制定年度工作方案，明確目標和任務，並將目標和任務分解到各相關部門、各鎮街(地區)。同時建立工作目標考核責任制，將完成情況與年底的績效考核掛鉤。縣發展改革委和縣環境保護局負責對責任制完成情況進行考核與監督，每隔2-3年，市發展改革委牽頭，與市環境保護局共同對工作方案的實施情況進行核查和監督，評價工作方案的實施情況及效益，提出針對性的調整對策和方案，以保障方案有效實施。
(四)加強項目監管
各有關部門在制定城鎮發展空間佈局、農業生産空間規劃以及生態保護空間劃分時，必須遵照主體功能區試點示範建設實施方案相關規定。各有關部門在審批城市建設、生態資源開發等項目時，必須認真執行審批程式，嚴格把關，對實施項目進行全程監管。
(五)爭取政策支援
一是為被劃為生態保護空間和農業生産空間的鎮爭取市重點鎮支援政策。二是爭取國家和市政府對列入生態保護空間的各鎮發展休閒旅游和健康養老産業給予政策、財力、土地等方面的支援。三是爭取國家和市政府支援城市發展空間平原路網、水、電、氣、熱等城鎮基礎設施建設，支援經濟開發區和生態商務區建設。四是爭取市政府支援將本縣主體功能區建設融入京津冀協同發展中。