國辦發〔2018〕118號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的重要方式。近年來，各地區、各部門不斷加強行政執法規範化建設，執法能力和水準有了較大提高，但執法中不嚴格、不規範、不文明、不透明等問題仍然較為突出，損害人民群眾利益和政府公信力。《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》對全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄製度、重大執法決定法制審核制度(以下統稱“三項制度”)作出了具體部署、提出了明確要求。聚焦行政執法的源頭、過程、結果等關鍵環節，全面推行“三項制度”，對促進嚴格規範公正文明執法具有基礎性、整體性、突破性作用，對切實保障人民群眾合法權益，維護政府公信力，營造更加公開透明、規範有序、公平高效的法治環境具有重要意義。為指導各地區、各部門全面推行“三項制度”，經黨中央、國務院同意，現提出如下意見。
一、總體要求
(一)指導思想。
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，着力推進行政執法透明、規範、合法、公正，不斷健全執法制度、完善執法程式、創新執法方式、加強執法監督，全面提高執法效能，推動形成權責統一、權威高效的行政執法體系和職責明確、依法行政的政府治理體系，確保行政機關依法履行法定職責，切實維護人民群眾合法權益，為落實全面依法治國基本方略、推進法治政府建設奠定堅實基礎。
(二)基本原則。
堅持依法規範。全面履行法定職責，規範辦事流程，明確崗位責任，確保法律法規規章嚴格實施，保障公民、法人和其他組織依法行使權利，不得違法增加辦事的條件、環節等負擔，防止執法不作為、亂作為。
堅持執法為民。牢固樹立以人民為中心的發展思想，貼近群眾、服務群眾，方便群眾及時獲取執法資訊、便捷辦理各種手續、有效監督執法活動，防止執法擾民、執法不公。
堅持務實高效。聚焦基層執法實踐需要，着力解決實際問題，注重措施的有效性和針對性，便於執法人員操作，切實提高執法效率，防止程式繁瑣、不切實際。
堅持改革創新。在確保統一、規範的基礎上，鼓勵、支援、指導各地區、各部門因地制宜、更新理念、大膽實踐，不斷探索創新工作機制，更好服務保障經濟社會發展，防止因循守舊、照搬照抄。
堅持統籌協調。統籌推進行政執法各項制度建設，加強資源整合、資訊共用，做到各項制度有機銜接、高度融合，防止各行其是、重復建設。
(三)工作目標。
“三項制度”在各級行政執法機關全面推行，行政處罰、行政強制、行政檢查、行政徵收徵用、行政許可等行為得到有效規範，行政執法公示制度機制不斷健全，做到執法行為過程資訊全程記載、執法全過程可回溯管理、重大執法決定法制審核全覆蓋，全面實現執法信息公開透明、執法全過程留痕、執法決定合法有效，行政執法能力和水準整體大幅提升，行政執法行為被糾錯率明顯下降，行政執法的社會滿意度顯著提高。
二、全面推行行政執法公示制度
行政執法公示是保障行政相對人和社會公眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要措施。行政執法機關要按照“誰執法誰公示”的原則，明確公示內容的採集、傳遞、審核、發佈職責，規範資訊公示內容的標準、格式。建立統一的執法資訊公示平臺，及時通過政府網站及政務新媒體、辦事大廳公示欄、服務窗口等平臺向社會公開行政執法基本資訊、結果資訊。涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等不宜公開的資訊，依法確需公開的，要作適當處理後公開。發現公開的行政執法資訊不準確的，要及時予以更正。
(四)強化事前公開。行政執法機關要統籌推進行政執法事前公開與政府信息公開、權責清單公佈、“雙隨機、一公開”監管等工作。全面準確及時主動公開行政執法主體、人員、職責、許可權、依據、程式、救濟渠道和隨機抽查事項清單等資訊。根據有關法律法規，結合自身職權職責，編制並公開本機關的服務指南、執法流程圖，明確執法事項名稱、受理機構、審批機構、受理條件、辦理時限等內容。公開的資訊要簡明扼要、通俗易懂，並及時根據法律法規及機構職能變化情況進行動態調整。
(五)規範事中公示。行政執法人員在進行監督檢查、調查取證、採取強制措施和強制執行、送達執法文書等執法活動時，必須主動出示執法證件，向當事人和相關人員表明身份，鼓勵採取佩戴執法證件的方式，執法全程公示執法身份；要出具行政執法文書，主動告知當事人執法事由、執法依據、權利義務等內容。國家規定統一着執法服裝、佩戴執法標識的，執法時要按規定着裝、佩戴標識。政務服務窗口要設置崗位資訊公示牌，明示工作人員崗位職責、申請材料示範文本、辦理進度查詢、諮詢服務、投訴舉報等資訊。
(六)加強事後公開。行政執法機關要在執法決定作出之日起20個工作日內，向社會公佈執法機關、執法對象、執法類別、執法結論等資訊，接受社會監督，行政許可、行政處罰的執法決定資訊要在執法決定作出之日起7個工作日內公開，但法律、行政法規另有規定的除外。建立健全執法決定信息公開發佈、撤銷和更新機制。已公開的行政執法決定被依法撤銷、確認違法或者要求重新作出的，應當及時從資訊公示平臺撤下原行政執法決定資訊。建立行政執法統計年報制度，地方各級行政執法機關應當於每年1月31日前公開本機關上年度行政執法總體情況有關數據，並報本級人民政府和上級主管部門。
三、全面推行執法全過程記錄製度
行政執法全過程記錄是行政執法活動合法有效的重要保證。行政執法機關要通過文字、音像等記錄形式，對行政執法的啟動、調查取證、審核決定、送達執行等全部過程進行記錄，並全面系統歸檔保存，做到執法全過程留痕和可回溯管理。
(七)完善文字記錄。文字記錄是以紙質文件或電子文件形式對行政執法活動進行全過程記錄的方式。要研究制定執法規範用語和執法文書製作指引，規範行政執法的重要事項和關鍵環節，做到文字記錄合法規範、客觀全面、及時準確。司法部負責制定統一的行政執法文書基本格式標準，國務院有關部門可以參照該標準，結合本部門執法實際，制定本部門、本系統統一適用的行政執法文書格式文本。地方各級人民政府可以在行政執法文書基本格式標準基礎上，參考國務院部門行政執法文書格式，結合本地實際，完善有關文書格式。
(八)規範音像記錄。音像記錄是通過照相機、錄音機、錄影機、執法記錄儀、視頻監控等記錄設備，實時對行政執法過程進行記錄的方式。各級行政執法機關要根據行政執法行為的不同類別、階段、環節，採用相應音像記錄形式，充分發揮音像記錄直觀有力的證據作用、規範執法的監督作用、依法履職的保障作用。要做好音像記錄與文字記錄的銜接工作，充分考慮音像記錄方式的必要性、適當性和實效性，對文字記錄能夠全面有效記錄執法行為的，可以不進行音像記錄；對查封扣押財産、強制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大財産權益的現場執法活動和執法辦案場所，要推行全程音像記錄；對現場執法、調查取證、舉行聽證、留置送達和公告送達等容易引發爭議的行政執法過程，要根據實際情況進行音像記錄。要建立健全執法音像記錄管理制度，明確執法音像記錄的設備配備、使用規範、記錄要素、存儲應用、監督管理等要求。研究制定執法行為用語指引，指導執法人員規範文明開展音像記錄。配備音像記錄設備、建設詢問室和聽證室等音像記錄場所，要按照工作必需、厲行節約、性能適度、安全穩定、適量夠用的原則，結合本地區經濟發展水準和本部門執法具體情況確定，不搞“一刀切”。
(九)嚴格記錄歸檔。要完善執法案卷管理制度，加強對執法臺賬和法律文書的製作、使用、管理，按照有關法律法規和檔案管理規定歸檔保存執法全過程記錄資料，確保所有行政執法行為有據可查。對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的記錄資料，歸檔時要嚴格執行國家有關規定。積極探索成本低、效果好、易保存、防刪改的信息化記錄儲存方式，通過技術手段對同一執法對象的文字記錄、音像記錄進行集中儲存。建立健全基於網際網路、電子認證、電子簽章的行政執法全過程數據化記錄工作機制，形成業務流程清晰、數據鏈條完整、數據安全有保障的數字化記錄資訊歸檔管理制度。
(十)發揮記錄作用。要充分發揮全過程記錄資訊對案卷評查、執法監督、評議考核、輿情應對、行政決策和健全社會信用體系等工作的積極作用，善於通過統計分析記錄資料資訊，發現行政執法薄弱環節，改進行政執法工作，依法公正維護執法人員和行政相對人的合法權益。建立健全記錄資訊調閱監督制度，做到可實時調閱，切實加強監督，確保行政執法文字記錄、音像記錄規範、合法、有效。
四、全面推行重大執法決定法制審核制度
重大執法決定法制審核是確保行政執法機關作出的重大執法決定合法有效的關鍵環節。行政執法機關作出重大執法決定前，要嚴格進行法制審核，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。
(十一)明確審核機構。各級行政執法機關要明確具體負責本單位重大執法決定法制審核的工作機構，確保法制審核工作有機構承擔、有專人負責。加強法制審核隊伍的正規化、專業化、職業化建設，把政治素質高、業務能力強、具有法律專業背景的人員調整充實到法制審核崗位，配強工作力量，使法制審核人員的配置與形勢任務相適應，原則上各級行政執法機關的法制審核人員不少於本單位執法人員總數的5%。要充分發揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用，特別是針對基層存在的法制審核專業人員數量不足、分佈不均等問題，探索建立健全本系統內法律顧問、公職律師統籌調用機制，實現法律專業人才資源共用。
(十二)明確審核範圍。凡涉及重大公共利益，可能造成重大社會影響或引發社會風險，直接關係行政相對人或第三人重大權益，經過聽證程式作出行政執法決定，以及案件情況疑難複雜、涉及多個法律關係的，都要進行法制審核。各級行政執法機關要結合本機關行政執法行為的類別、執法層級、所屬領域、涉案金額等因素，制定重大執法決定法制審核目錄清單。上級行政執法機關要對下一級執法機關重大執法決定法制審核目錄清單編制工作加強指導，明確重大執法決定事項的標準。
(十三)明確審核內容。要嚴格審核行政執法主體是否合法，行政執法人員是否具備執法資格；行政執法程式是否合法；案件事實是否清楚，證據是否合法充分；適用法律、法規、規章是否準確，裁量基準運用是否適當；執法是否超越執法機關法定許可權；行政執法文書是否完備、規範；違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關等。法制審核機構完成審核後，要根據不同情形，提出同意或者存在問題的書面審核意見。行政執法承辦機構要對法制審核機構提出的存在問題的審核意見進行研究，作出相應處理後再次報送法制審核。
(十四)明確審核責任。行政執法機關主要負責人是推動落實本機關重大執法決定法制審核制度的第一責任人，對本機關作出的行政執法決定負責。要結合實際，確定法制審核流程，明確送審材料報送要求和審核的方式、時限、責任，建立健全法制審核機構與行政執法承辦機構對審核意見不一致時的協調機制。行政執法承辦機構對送審材料的真實性、準確性、完整性，以及執法的事實、證據、法律適用、程式的合法性負責。法制審核機構對重大執法決定的法制審核意見負責。因行政執法承辦機構的承辦人員、負責法制審核的人員和審批行政執法決定的負責人濫用職權、玩忽職守、徇私枉法等，導致行政執法決定錯誤，要依紀依法追究相關人員責任。
五、全面推進行政執法信息化建設
行政執法機關要加強執法資訊管理，及時準確公示執法資訊，實現行政執法全程留痕，法制審核流程規範有序。加快推進執法資訊互聯互通共用，有效整合執法數據資源，為行政執法更規範、群眾辦事更便捷、政府治理更高效、營商環境更優化奠定基礎。
(十五)加強信息化平臺建設。依託大數據、雲計算等資訊技術手段，大力推進行政執法綜合管理監督資訊系統建設，充分利用已有資訊系統和數據資源，逐步構建操作信息化、文書數據化、過程痕跡化、責任明晰化、監督嚴密化、分析可量化的行政執法信息化體系，做到執法資訊網上錄入、執法程式網上流轉、執法活動網上監督、執法決定實時推送、執法資訊統一公示、執法資訊網上查詢，實現對行政執法活動的即時性、過程性、系統性管理。認真落實國務院關於加快全國一體化線上政務服務平臺建設的決策部署，推動政務服務“一網通辦”，依託電子政務外網開展網上行政服務工作，全面推行網上受理、網上審批、網上辦公，讓數據多跑路、群眾少跑腿。
(十六)推進資訊共用。完善全國行政執法數據匯集和資訊共用機制，制定全國統一規範的執法數據標準，明確執法資訊共用的種類、範圍、流程和使用方式，促進執法數據高效採集、有效整合。充分利用全國一體化線上政務服務平臺，在確保資訊安全的前提下，加快推進跨地區、跨部門執法資訊系統互聯互通，已建設並使用的有關執法資訊系統要加強業務協同，打通資訊壁壘，實現數據共用互通，解決“資訊孤島”等問題。認真梳理涉及各類行政執法的基礎數據，建立以行政執法主體資訊、權責清單資訊、辦案資訊、監督資訊和統計分析資訊等為主要內容的全國行政執法資訊資源庫，逐步形成集數據儲存、共用功能於一體的行政執法數據中心。
(十七)強化智慧應用。要積極推進人工智慧技術在行政執法實踐中的運用，研究開發行政執法裁量智慧輔助資訊系統，利用語音識別、文本分析等技術對行政執法資訊數據資源進行分析挖掘，發揮人工智慧在證據收集、案例分析、法律文件閱讀與分析中的作用，聚焦爭議焦點，向執法人員精準推送辦案規範、法律法規規定、相似案例等資訊，提出處理意見建議，生成執法決定文書，有效約束規範行政自由裁量權，確保執法尺度統一。加強對行政執法大數據的關聯分析、深化應用，通過提前預警、監測、研判，及時發現解決行政機關在履行政府職能、管理經濟社會事務中遇到的新情況、新問題，提升行政立法、行政決策和風險防範水準，提高政府治理的精準性和有效性。
六、加大組織保障力度
(十八)加強組織領導。地方各級人民政府及其部門的主要負責同志作為本地區、本部門全面推行“三項制度”工作的第一責任人，要切實加強對本地區、本部門行政執法工作的領導，做好“三項制度”組織實施工作，定期聽取有關工作情況彙報，及時研究解決工作中的重大問題，確保工作有方案、部署有進度、推進有標準、結果有考核。要建立健全工作機制，縣級以上人民政府建立司法行政、編制管理、公務員管理、信息公開、電子政務、發展改革、財政、市場監管等單位參加的全面推行“三項制度”工作協調機制，指導協調、督促檢查工作推進情況。國務院有關部門要加強對本系統全面推行“三項制度”工作的指導，強化行業規範和標準統一，及時研究解決本部門、本系統全面推行“三項制度”過程中遇到的問題。上級部門要切實做到率先推行、以上帶下，充分發揮在行業系統中的帶動引領作用，指導、督促下級部門嚴格規範實施“三項制度”。
(十九)健全制度體系。要根據本指導意見的要求和各地區、各部門實際情況，建立健全科學合理的“三項制度”體系。加強和完善行政執法案例指導、行政執法裁量基準、行政執法案卷管理和評查、行政執法投訴舉報以及行政執法考核監督等制度建設，推進全國統一的行政執法資格和證件管理，積極做好相關制度銜接工作，形成統籌行政執法各個環節的制度體系。
(二十)開展培訓宣傳。要開展“三項制度”專題學習培訓，加強業務交流。認真落實“誰執法誰普法”普法責任制的要求，加強對全面推行“三項制度”的宣傳，通過政府網站、新聞發佈會以及報刊、廣播、電視、網路、新媒體等方式，全方位宣傳全面推行“三項制度”的重要意義、主要做法、典型經驗和實施效果，發揮示範帶動作用，及時回應社會關切，合理引導社會預期，為全面推行“三項制度”營造良好的社會氛圍。
(二十一)加強督促檢查。要把“三項制度”推進情況納入法治政府建設考評指標體系，納入年底效能目標考核體系，建立督查情況通報制度，堅持鼓勵先進與鞭策落後相結合，充分調動全面推行“三項制度”工作的積極性、主動性。對工作不力的要及時督促整改，對工作中出現問題造成不良後果的單位及人員要通報批評，依紀依法問責。
(二十二)保障經費投入。要建立責任明確、管理規範、投入穩定的執法經費保障機制，保障行政執法機關依法履職所需的執法裝備、經費，嚴禁將收費、罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。省級人民政府要分類制定行政執法機關執法裝備配備標準、裝備配備規劃、設施建設規劃和年度實施計劃。地方各級行政執法機關要結合執法實際，將執法裝備需求報本級人民政府列入財政預算。
(二十三)加強隊伍建設。高素質的執法人員是全面推行“三項制度”取得實效的關鍵。要重視執法人員能力素質建設，加強思想道德和素質教育，着力提升執法人員業務能力和執法素養，打造政治堅定、作風優良、紀律嚴明、廉潔務實的執法隊伍。加強行政執法人員資格管理，統一行政執法證件樣式，建立全國行政執法人員和法制審核人員數據庫。健全行政執法人員和法制審核人員崗前培訓和崗位培訓制度。鼓勵和支援行政執法人員參加國家統一法律職業資格考試，對取得法律職業資格的人員可以簡化或免於執法資格考試。建立科學的考核評價體系和人員激勵機制。保障執法人員待遇，完善基層執法人員工資政策，建立和實施執法人員人身意外傷害和工傷保險制度，落實國家撫恤政策，提高執法人員履職積極性，增強執法隊伍穩定性。
各地區、各部門要於2019年3月底前制定本地區、本部門全面推行“三項制度”的實施方案，並報司法部備案。司法部要加強對全面推行“三項制度”的指導協調，會同有關部門進行監督檢查和跟蹤評估，重要情況及時報告國務院。
國務院辦公廳
2018年12月5日