京政發[2016]9號
各區人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：
旅遊業是經濟社會發展的綜合性産業，是符合首都城市戰略定位的功能性産業。“十三五”時期是落實首都城市戰略定位、加快建設國際一流和諧宜居之都的關鍵階段，為進一步促進本市旅遊業改革發展，強化旅遊業在擴大服務消費、加強人口調控、加快功能疏解方面的作用，根據《中華人民共和國旅遊法》、《國務院關於促進旅遊業改革發展的若干意見》(國發〔2014〕31號)、《國務院辦公廳關於進一步促進旅遊投資和消費的若干意見》(國辦發〔2015〕62號)精神，提出以下實施意見。
一、總體要求
(一)指導思想
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話和對北京工作的重要指示精神，堅持“四個全面”戰略佈局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念，牢牢把握首都城市戰略定位，深入實施京津冀協同發展戰略，推動核心區旅遊業規範秩序、提升品質、確保安全，推動郊區旅遊業加快發展、轉型升級、提質增效，更好發揮旅遊業在新常態下對穩增長、擴內需、調結構、惠民生的重要作用，努力把旅遊業培育成為戰略性支柱産業和人民群眾更加滿意的現代服務業，為建設國際一流和諧宜居之都提供有力支撐。
(二)主要目標
通過深化改革發展，創新體制機制，擴大對外開放，提高服務品質，釋放消費潛力，提升北京旅遊的核心競爭力、獨特吸引力、輻射帶動力和國際影響力。到2020年，旅遊業增加值佔全市國內生産總值的比重超過8%，旅遊總收入年均增長8%以上，旅遊每人平均消費年均增長3%以上。
(三)基本原則
1.深化改革，依法興旅。落實國家旅遊局、國家發展改革委關於在本市開展旅遊綜合改革試點的要求，堅持“政府引導、市場主導、企業主體、社會參與”的原則，加大簡政放權力度，深化旅遊管理體制改革，轉換旅遊企業經營機制，增強全市旅遊業的發展動力和市場活力。深入落實建設法治中國首善之區的要求，完善旅遊業配套法規和制度，依法規範和治理旅遊市場秩序，形成政府依法行政、企業守法經營、遊客文明旅遊的良好局面。
2.服務大局，融合發展。充分發揮旅遊業綜合帶動性強、就業拉動作用大、文化傳播力強等特點，使旅遊業在服務首都城市戰略定位和京津冀協同發展大局中發揮更大作用。注重推進旅遊業發展與科技文化創新和信息化、城鎮化、農業現代化相結合，實現經濟效益、社會效益和生態效益相統一。
3.問題導向，攻堅破難。推動供給側改革，充分挖掘首都的文物古跡、生態環境、民俗文化、科技會展、奧運會遺産等資源優勢，進一步豐富旅遊産品；努力破解旅遊業發展中體制機制創新不夠、市場化程度不高、公共服務供給不足、旅遊每人平均消費水準偏低、高端人才短缺等重點難點問題。
二、轉變旅遊發展理念
(四)推動京津冀旅遊協同發展。落實《京津冀協同發展規劃綱要》及本市貫徹意見，加強與天津市、河北省的溝通合作，編制京津冀旅遊協同發展規劃和行動計劃，強化三地旅遊業發展的銜接，搭建統一的市場、交通、資訊、服務和監管平臺，建立京津冀大旅遊格局。
(五)加強規劃統籌。科學編制《北京市“十三五”時期旅遊業發展規劃》，推動旅遊發展規劃與本市國民經濟社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用規劃有效銜接；全面貫徹保護優先理念，推動旅遊資源有序開發。落實旅遊功能區規劃，協同推進旅遊功能區建設、運營、管理等相關工作。
(六)促進産業轉型升級。在旅遊業發展中注重資源能源節約、生態環境保護和優秀文化傳承，強化資源、要素和空間的統籌利用，實現旅遊業轉型升級、提質增效。堅持京郊旅遊特色化發展，大力加強京郊旅遊功能區建設，制定旅遊城鎮發展規劃和加強傳統村落保護髮展的指導意見，建設特色旅遊名鎮和特色景觀旅遊村鎮。加快推動環城市休閒度假帶建設，重點依託現有旅遊設施和旅遊資源，建設一批滿足多層次多樣化休閒度假需求的度假地。通過資金引導、政策支援等方式，促進國際驛站、休閒農莊、採摘籬園、民族風苑、鄉村酒店、養生山吧、生態漁村、山水人家、葡萄酒莊、汽車營地等符合首都特點和遊客需求的新業態發展。探索中軸線文化旅遊體驗區、長城等旅遊資源保護與整體開發管理，打造世界級文化旅遊休閒區。推廣“北京人家”模式，支援城鄉居民利用自有住宅依法從事旅遊經營活動。推進環球影城、樂多港等重點旅遊項目建設。
(七)提升依法治理水準。發揮好首都旅遊發展聯席會議機制和旅遊委兼職委員制度的作用，強化綜合協調，提高資源統籌、産業促進、服務創新和市場監管能力。支援行業協會制定行規行約、自律規範和職業道德準則，引導企業誠信經營。建立健全旅遊誠信體系，實行旅遊企業經營異常名錄和嚴重違法企業“黑名單”制度，完善旅遊市場主體退出機制。強化旅遊投訴處理和服務品質監督，綜合運用法律、經濟、技術等手段，加大對非法“一日遊”等重點違法違規行為的治理力度，維護旅遊市場秩序和遊客合法權益。
三、深化旅遊綜合改革
(八)加快政府職能轉變。厘清政府和市場的關係，精簡行政審批事項，建立權力清單、責任清單制度，使市場在資源配置中起決定性作用。加快推進旅遊領域政事分開、政社分開，做好旅遊企業等級評定許可權移交工作，切實發揮旅遊行業協會、學會等社會組織作用，鼓勵中介組織發展。
(九)拓展旅遊投融資渠道。充分發揮北京旅遊資源交易平臺的作用，促進旅遊資本在京集聚。引導社會資本參與建立旅遊産業發展基金，推動旅遊項目開發建設。建立健全面向小微旅遊企業和鄉村旅遊經營單位的擔保和再擔保體系，降低企業經營風險。支援符合條件的旅遊企業上市，利用企業債、短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等債務融資工具促進旅遊企業發展，開發旅遊項目資産證券化産品。
(十)推進旅遊用地改革。堅持節約集約用地，改革完善旅遊用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅遊供給結構調整相結合。在編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃時，充分考慮相關旅遊項目、設施的空間佈局和建設用地要求，建立年度重點旅遊項目審核與旅遊用地供應聯動機制。在符合規劃和用途管制的前提下，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同發展旅遊業。支援利用荒山荒坡和廢舊工礦用地發展旅遊業。
(十一)培育壯大旅遊市場主體。鼓勵旅遊企業通過資源整合、資産重組、收購兼併、連鎖經營、委託管理、線上線下融合等方式創新發展，做大做強北京旅遊品牌。落實中小旅遊企業扶持政策，促進其向“專業、精品、特色、創新”方向發展，形成以旅遊大企業為龍頭、大中小旅遊企業協調發展的格局。發揮旅遊業關聯度高、就業方式靈活等優勢，開展旅遊創客行動，建設旅遊創客示範基地，通過加強政策引導和專業培訓，促進旅遊創業和就業。支援旅遊企業開展境外投資和跨國經營，不斷提升國際競爭力。
四、釋放旅遊消費潛力
(十二)豐富提升旅遊産品。實施旅遊精品工程，推動旅遊産品向觀光、休閒、度假並重轉變，滿足多樣化多層次的旅遊消費需求。充分利用北京的歷史文化資源，開發推廣中醫養生、體育賽事、文化演出、精品文博、商務會展等旅遊産品，打造特色鮮明、藝術水準高的大型旅遊演出精品劇目，積極創建品牌旅遊文化節慶活動。按照教育為本、安全第一的原則，積極開展青少年遊學旅行。利用首都愛國主義教育資源，大力發展紅色旅遊。結合養老服務業、健康服務業發展，積極開發老年休閒養生度假産品，鼓勵企業推出經濟實惠的旅遊産品和優惠措施。
(十三)做強特色旅遊商品。實施旅遊商品品牌提升工程，圍繞吃、住、行、遊、購、娛等旅遊要素，做優做強“北京禮物”等特色旅遊商品品牌。鼓勵企業設立旅遊商品研發中心、展示中心和交易中心，實現旅遊商品研發生産行銷一體化。推動首都科技、文化等優質資源向旅遊商品轉化，開發具有時代特徵和首都特色的旅遊商品，提升文化內涵和附加值。
(十四)擴大旅遊對外開放。落實《北京市服務業擴大開放綜合試點總體方案》要求，進一步完善擴大旅遊業開放機制和措施。鼓勵外商投資旅遊業，參與商業性旅遊景區景點開發建設，投資旅遊商品和設施。支援符合相關條件的中外合資旅行社從事除台灣地區以外的出境旅遊業務。建立完善與國際旅遊市場相適應的規則和服務標準體系，推進旅遊管理、服務、設施與國際先進標準接軌。發揮世界旅遊城市聯合會的平臺作用，全面加強與會員城市、單位及相關國際旅遊組織的交流；吸引國際著名旅遊集團、行業聯盟等國際機構集聚北京。完善北京旅遊宣傳推廣體系，不斷提升其專業化、市場化、信息化水準。加大72小時過境免簽政策和配套旅遊産品的推廣力度，實施好境外旅客購物離境退稅政策。依託駐外機構和海外華人華僑等資源，加強北京旅遊的海外推廣。
五、優化旅遊發展環境
(十五)加強旅遊基礎設施建設。結合國家旅遊局旅遊廁所建設管理行動等相關要求，進一步加強景區、旅遊線路和特色旅遊街區的廁所、步行道、停車場、應急救援場所等基礎設施建設。建立健全旅遊公共服務設施建設、運營、管理體系，加快實現旅遊公共服務設施的標準化和現代化。依託本市綜合客運樞紐和道路客運站點，建設功能完善的旅遊諮詢中心和遊客集散中心。
(十六)完善旅遊公共資訊服務。充分運用“網際網路+”等新理念、新技術，完善旅遊公共服務資訊平臺，優化智慧旅遊服務系統，加快推動智慧景區、智慧飯店、智慧旅行社、智慧旅遊鄉村建設，為市民和遊客無償提供旅遊景區舒適度、交通路線、氣象、住宿、醫療救護等資訊。2020年前，全市3A級以上景區和智慧旅遊鄉村實現免費Wi-Fi(無線局域網)、智慧導遊、電子講解、線上預訂、資訊推送等功能全覆蓋。
(十七)優化旅遊交通服務。將旅遊交通發展納入綜合交通運輸體系統籌規劃，將通往旅遊區的標誌納入道路交通標誌範圍，推動建成綠色、便捷、高效的旅遊交通服務體系。進一步完善火車站、機場、旅遊專列的旅遊服務功能；在有條件的地區試點推出旅遊觀光巴士，並逐步增加線路和站點。制定旅居全挂車營地建設標準，完善上路通行等政策措施。加強全市景區景點最後一公里交通環境治理。
(十八)健全旅遊文明教育引導體系。大力弘揚文明旅遊風尚，利用電視、報紙、網路、廣播等多種傳播手段，加強對旅遊法規和文明旅遊的宣傳，引導市民和遊客學習旅遊知識，增強文明旅遊意識，自覺遵守文明旅遊規範，養成文明旅遊習慣。積極開展旅遊志願者公益服務，完善招聘、教育、培訓、參與、管理“五位一體”的旅遊志願者服務長效機制。
(十九)強化旅遊人才支撐。堅持人才強旅、科教興旅，編制北京旅遊人才中長期規劃，優化人才發展的體制機制。完善教育培訓體系和人才評價制度，加大旅遊人才培養力度。推動導遊管理體制改革，逐步建立導遊職級、服務品質與報酬相一致的激勵機制。建立景區講解員管理制度，探索專家學者從事兼職旅遊講解的機制。
(二十)提升旅遊安全保障水準。按照屬地管理原則，健全市、區兩級旅遊安全應急體系。完善旅遊景區突發事件、高峰期大客流應對處置機制和旅遊安全預警資訊發佈制度，細化旅遊安全風險提示、景區流量管理等措施，推出多樣化的旅遊安全保險，為遊客提供全面及時的旅遊安全保障。加強旅遊場所安全檢查，開展旅遊安全知識進鄉村、進社區、進家庭活動。鼓勵各區政府和景區探索建立安全救援基地，支援旅遊企業利用高科技手段增強安全運營能力。
各區政府、市有關部門要高度重視旅遊業改革發展工作，加強組織領導，確保各項任務和措施落到實處。各區政府要結合實際，制定具體實施方案，特別是延慶區要率先做好旅遊綜合改革試點工作，在重點領域先行先試。市有關部門要按照各自職責，抓緊研究制定相關政策措施的實施細則。市、區旅遊行政管理部門和相關單位要發揮職能優勢，加強協調配合，促進全市旅遊業轉型升級、健康發展。
北京市人民政府
2016年2月1日