第134號
《北京市城市基礎設施特許經營辦法》已經2003年8月19日市人民政府第12次常務會議審議通過，現予公佈，自2003年10月1日起施行。
代市長 王岐山
二〇〇三年八月二十八日
北京市城市基礎設施特許經營辦法
第一條 為了推進本市城市基礎設施建設運營市場化進程，擴大融資渠道，加快城市基礎設施建設，提供優質的公共産品和服務，維護投資者、特許經營者和消費者的合法權益，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱城市基礎設施特許經營，是指經行政特別許可,企業或者其他組織在一定期限和範圍內經營下列城市基礎設施：
（一）供水、供氣、供熱、排水；
（二）污水和固體廢物處理；
（三）收費公路、地鐵、城市鐵路和其他城市公共交通；
（四）其他城市基礎設施。
第三條 城市基礎設施特許經營可以採取下列方式：
（一）在一定期限內，將項目授予特許經營者投資建設、運營，期限屆滿無償移交；
（二）在一定期限內，將城市基礎設施移交特許經營者運營，期限屆滿無償移交；
（三）在一定期限內，將公共服務委託特許經營者提供；
（四）市人民政府同意的其他方式。
第四條 中華人民共和國境內外的企業和其他組織均可依照本辦法平等參與競爭，獲得本市城市基礎設施的特許權。
授予特許權應當遵循公開、公正、公平的原則。
第五條 實行特許經營的城市基礎設施項目（以下簡稱特許項目），根據本市城市建設發展需要和城市基礎設施建設的規劃確定。
具體項目由市發展改革部門會同城市基礎設施行業主管部門和其他有關部門提出，報請市人民政府批准確定。
第六條 特許項目確定後，市城市基礎設施行業主管部門應當擬定實施方案，經市發展改革部門組織財政、價格、規劃、國土房管、建設、環境保護等有關行政主管部門依照各自職責對實施方案審查修改後，報請市人民政府批准實施。
實施方案應當包括下列內容：
（一）項目名稱；
（二）項目基本經濟技術指標；
（三）選址和其他規劃條件；
（四）特許期限；
（五）投資回報、價格及其測算；
（六）經營者應當具備的條件及選擇方式；
（七）其他政府承諾；
（八）保障措施；
（九）特許權使用費及其減免；
（十）負責實施的單位。
第七條 特許經營者可以通過下列方式取得回報：
（一）對提供的公共産品和服務收費；
（二）享有與城市基礎設施相關的其他開發經營權益；
（三）享有政府給予的相應補貼；
（四）市人民政府同意的其他方式。
第八條 政府承諾可以涉及與特許項目有關的土地使用、相關基礎設施提供、防止不必要的重復性競爭項目建設、必要的補貼，但不承諾商業風險分擔、固定投資回報率及法律、法規禁止的其他事項。
第九條 取得特許權的，應當支付特許權使用費。特許權使用費的標準由市人民政府根據特許項目的行業特點確定，對於微利或者享受財政補貼的特許項目，可以減免特許權使用費。
第十條 特許項目及其實施方案經市人民政府批准後，由市發展改革部門或者城市基礎設施的行業主管部門發佈推薦介紹項目的公告。
第十一條 特許項目由城市基礎設施行業主管部門或者區、縣人民政府或者市人民政府確定的其他部門（以下簡稱實施單位）負責具體實施。
實施單位的職責：
（一）負責擬訂招標文件，組織招標投標；
（二）同中標人談判並簽訂特許協議；
（三）按照特許協議約定承擔協助項目實施的有關工作；
（四）監督特許協議實施；
（五）接收特許期滿移交的城市基礎設施。
第十二條 特許經營者應當通過招標投標的方式確定。現有城市基礎設施擬採取本辦法第三條第二項規定的特許經營方式運營的，經市人民政府批准，也可以採取直接委託的方式授予特許權，並由城市基礎設施行業主管部門與特許經營者簽訂特許協議。
第十三條 特許項目的産品、服務價格的確定和調整，依照價格法的規定執行。
第十四條 特許經營者確定後，實施單位應當與特許經營者簽訂特許協議。特許協議包括下列內容：
（一）項目名稱、內容；
（二）特許經營方式、期限；
（三）産品或者服務的數量、品質和標準；
（四）投融資期限和方式；
（五）收費或者補貼及其調整機制；
（六）政府的承諾和保障；
（七）特許經營者的權利和義務；
（八）特許期內的風險分擔；
（九）特許期滿項目移交的方式、程式；
（十）違約責任；
（十一）爭議解決方式。
第十五條 簽訂特許協議後，特許經營者應當在規定的期限內註冊成立項目公司，負責實施該特許項目。
第十六條 在特許項目實施過程中，有關行政主管部門應當根據各自的職責，按照實施方案的規定，為實施單位和項目公司提供相應的服務。
第十七條 特許期限內，項目公司應當按照特許協議的約定不間斷地提供公共産品和服務，對實施特許經營的城市基礎設施進行維修，保證設施的良好運轉。
第十八條 特許期限內，有關行政主管部門有權對特許項目進行檢查、評估、審計，對特許經營者違反法律、法規、規章規定和特許協議約定的行為應當予以糾正並依法處罰，直至依法收回特許權。
第十九條 特許期限內，因政策調整嚴重損害項目公司預期利益的，項目公司可以向城市基礎設施行業主管部門提出補償申請，城市基礎設施行業主管部門應當在收到項目公司的補償申請後6個月內調查核實，經市人民政府批准給予相應補償。
第二十條 特許權不得轉讓。
第二十一條 項目公司有下列情形之一的，實施單位有權終止特許協議：
（一）不按照特許協議的約定提供公共産品或者服務，情節嚴重的；
（二）轉讓特許權的；
（三）擅自停業、歇業影響公共利益和公共安全的；
（四）因項目公司破産等原因導致特許協議不能履行的。
第二十二條 特許期限內，除本辦法第二十一條規定的情形外，特許權不得收回，實施特許經營的城市基礎設施不得被徵用；但確因公共利益需要，經市人民政府批准收回特許權或者徵用實施特許經營的城市基礎設施的，應當給予相應補償。
第二十三條 特許期限屆滿，項目公司可以申請延長特許期限。延長特許期限的申請應當在特許期滿1年前向城市基礎設施行業主管部門提出，經城市基礎設施行業主管部門組織評審同意並報市人民政府批准後，可以延長。
第二十四條 特許權被收回的，項目公司應當按照特許協議約定或者市人民政府的規定移交城市基礎設施，實施單位應當組織對設施及相關資産進行評估，對需要補償的，依據特許協議的約定給予補償。
第二十五條 有關行政主管部門違反本辦法規定，不履行法定職責、干預項目公司正常經營活動、徇私舞弊、濫用職權的，項目公司有權舉報和申訴，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
第二十六條 本辦法自2003年10月1日起施行。
（在《北京日報》、《北京法制報》上刊載）
關於《北京市城市基礎設施特許經營辦法》的説明
解決城市基礎設施建設資金是各級政府面臨的主要問題之一。基礎設施建設資金需求量大，政府財力有限，實行特許經營制度，可以充分吸收和利用民間資本和外國資本投入本地區的城市基礎設施建設，彌補政府財力的不足，有利於降低政府的運營成本，為社會提供優質的公共産品和服務。這在國外許多發展中國家和發達國家已有不少成功經驗，在國內廣東深圳等地關於特許經營方面的立法已經出臺。本市第十水廠、盧溝橋污水處理廠等一批特許經營的項目正在運作當中。但關於特許經營方面的立法，目前國家和本市尚無法可依，而實際工作中又迫切需要制定這方面的規範，用以指導工作，提供法律保障，同時可以彌補立法上的空白。此外，由於城市基礎設施投資具有週期長、回報率低的行業特點，要求相對穩定的政策環境，制定特許經營方面的管理規章，建立規範的市場秩序，保障特許經營者的合法權益，規範政府行為，表明政府對實施特許經營制度的決心和承諾，有利於推進本市基礎設施建設和運營的市場化。
一、立法的過程
今年年初，市政府法制辦會同市政管委、市發展改革委、體改辦和交通局等部門開始就本市基礎設施特許經營的立法進行調研。重點考察了本市實施BOT項目的第十水廠和其他BOT項目的操作過程，借鑒了深圳、台灣以及國外有關特許經營立法的經驗，起草了《北京市城市基礎設施特許經營辦法》的初稿。經過專家多次論證，充分吸收了專家的意見，並廣泛徵求了本市有關部門和區縣的意見，反覆修改，形成了《北京市城市基礎設施特許經營辦法(草案)》。《北京市城市基礎設施特許經營辦法(草案)》已經2003年8月19日市政府第12次常務會審議並原則通過，形成了《北京市城市基礎設施特許經營辦法》(以下簡稱《辦法》)。
二、立法的主要內容
《辦法》一共二十六條。現就其主要內容做如下説明：
(一)關於特許經營的定義、適用範圍及其方式
《辦法》規定的特許不是商業特許，而是行政特許，是指由行政機關代表國家向被許可人授予某種權利，主要適用於有限自然資源的開發利用、有限公共資源的配置、直接關係公共利益的壟斷性企業的市場準入等。《辦法》所涉及的城市基礎設施屬於有限公共資源，對於有限的公共資源通過行政手段進行合理的資源配置，按照市場化的模式運作，既解決了加快基礎設施建設與政府資金不足的矛盾，又有利於有限的公共資源發揮最佳的效能。由於特許經營是新的運作模式，為積累經驗，《辦法》將適用範圍主要限定在城市基礎設施的十大行業，即經行政特別許可，企業或者其他組織在一定期限和範圍內經營城市基礎設施：(一)供水、供氣、供熱、排水；(二)污水和固體廢物處理；(三)收費公路、地鐵、城市鐵路和其他城市公共交通；(四)其他城市基礎設施。
關於特許經營的方式，根據本市城市基礎設施建設和運營的不同特點，《辦法》規定了以下幾種方式：一是BOT方式，二是TOT方式，三是公共服務的特許經營。此外，根據實際需要，還規定了政府同意的其他方式。
(二)關於項目的確定及其實施
BOT方式完全是市場化的運作模式。按照它的要求，政府首先要確定項目，並將項目及其實施所需要的基本條件對外公告；然後採取招投標的方式選擇項目承擔者，授予特許權，並與之簽訂特許協議。這種模式與現行的基本建設審批制度正好相反。考慮到特許經營制度的要求以及實際工作的可操作性，《辦法》作了如下規定：一是具體項目由市發展改革部門會同城市基礎設施行業主管部門和其他有關部門提出，報請市人民政府批准確定。二是城市基礎設施行業主管部門擬定實施方案，並由市發展改革委員會牽頭，會同有關行政管理部門完成對實施方案的審查修改，並報市政府批准；三是項目的決定權和特許權歸市政府，並由市政府對外發佈項目的公告。四是具體項目的實施由行業主管部門或者區、縣或者市政府確定的其他部門負責，包括選擇特許經營者的招標投標工作、代表政府與經營者簽訂協議、協助辦理與項目有關的其他事宜等等。
(三)關於政府的承諾與監管
由於《辦法》所規範的特許屬於行政特許，行政機關與特許經營者簽訂的協議是以政府管理城市基礎設施為主要目標的協議，按照行政法的理論，這種協議屬於行政合同。在行政合同中，行政機關享有行政優益權。主要體現在三方面：一是享有履行合同的監督權；二是享有因公共利益需要變更或者解除合同的權力，但是，行政機關應當承擔因協議變更或者解除後對特許經營者加重的負擔給予補償的責任；三是享有制裁權。在履行協議期間，行政機關如果發現特許經營者不履行協議或者不適當履行協議，則可以監督其履行協議或適當履行協議，特許經營者仍不改正的，行政機關可以依法或者按照協議約定給予處罰。
政府的承諾與監管是《辦法》的主要內容之一，也是特許經營協議規定的重要內容。它直接影響著投資者的利益和信心，關係到特許項目能否有效的運營。為此，《辦法》主要從以下四個方面作了規定：一是明確了政府承諾的主要內容，規定政府承諾可以涉及土地使用、相關基礎設施提供，防止不必要的重復性競爭項目建設、必要的補貼。但不承諾經營項目商業風險的分擔、固定資産回報率及其他法律禁止的事項。二是明確了投資者獲取回報的主要方式，規定投資者可以通過收費或者接受補貼以及取得與項目有關的開發經營權益等方式獲得回報。三是對有關政府補償的內容作出了規定，規定在特許經營期內，因政府的政策調整嚴重損害了特許經營者預期利益的，以及政府因公共利益需要提前收回特許權或者徵用基礎設施的，政府應當按照規定給予相應補償。四是明確了政府的監督權，規定了政府有關行政主管部門有權對特許經營項目進行檢查、評估、審計，對特許經營者違反法律、法規、規章和特許經營協議的行為應當依法給予處罰，直至收回特許權。
(四)規範了特許經營者的行為，保障其合法權益
建立和維護正常的市場秩序，保證廣大消費者享受優質公共産品或者服務，還需要對特許經營者的行為加以規範。《辦法》在這方面作了如下規定：在特許經營期限內，特許經營者應當按照協議約定不間斷地提供公共産品和服務，並應當對城市基礎設施進行維修，保證設施的良好運轉。對於特許經營者不按照協議約定提供公共産品或者服務，情節嚴重的；擅自轉讓特許經營權以及擅自停業歇業影響公共利益和公共安全等行為，行政機關有權終止協議。此外，《辦法》在對特許經營者權益保障作出了一系列規定的同時，還特別規定了法律救濟途徑：特許經營者對政府的違法行為有權舉報、投訴和提起行政復議、訴訟。