京政辦發〔2017〕34號
各區人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：
經市政府同意，現將《北京市政府性債務風險應急處置預案》印發給你們，請認真組織實施。
北京市人民政府辦公廳
2017年8月16日
北京市政府性債務風險應急處置預案
為建立健全本市政府性債務風險應急處置機制，切實防範和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定，根據《中華人民共和國預演算法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)、《國務院辦公廳關於印發突發事件應急預案管理辦法的通知》(國辦發〔2013〕101號)、《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《北京市人民政府關於印發〈北京市突發事件總體應急預案(2016年修訂)〉的通知》(京政發〔2016〕14號)等相關規定，結合本市實際，制定本預案。
一、工作原則
(一)分級負責
市政府對全市政府性債務風險應急處置負總責，區政府按照屬地原則各負其責。在市政府統一領導下，市有關部門加強對各區政府性債務風險應急處置工作的指導。跨區政府性債務風險應急處置由相關地區協商辦理。
(二)及時應對
堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。
(三)依法處置
政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮並維護好各方合法權益。
(四)改進完善
通過對政府性債務風險進行持續監測和分析，不斷完善本市應急處置機制，持續改進應急管理工作。
二、適用範圍
本預案所稱政府性債務風險事件，是指政府已經或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發財政金融風險，需要採取應急處置措施予以應對的事件。
本預案所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務。
(一)政府債務風險事件
1.政府債券風險事件：政府發行的一般債券、專項債券還本付息出現違約。
2.其他政府債務風險事件：除政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現違約。
(二)或有債務風險事件
1.政府提供擔保的債務風險事件：由企事業單位舉借、政府及有關部門提供擔保的存量或有債務出現風險，政府需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。
2.政府承擔救助責任的債務風險事件：企事業單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還，政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現風險，政府為維護經濟安全或社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。
三、組織指揮體系及職責
(一)組織機構
市、區政府分別設立政府性債務管理領導小組(以下簡稱債務管理領導小組)，作為非常設機構，負責領導本地區政府性債務管理。債務管理領導小組下設辦公室，負責本地區政府性債務日常管理。當本地區出現政府性債務風險事件時，債務管理領導小組根據需要轉為政府性債務風險事件應急領導小組(以下簡稱債務應急領導小組)，負責組織、協調、指揮風險應對工作。
市政府債務管理領導小組(債務應急領導小組)在市政府統一領導下開展工作，組長由市政府主要負責人擔任，成員單位包括有關單位、各區政府和北京經濟技術開發區管委會，根據工作需要可以適時調整成員單位，辦公室設在市財政局。
(二)市政府債務管理領導小組(債務應急領導小組)職責
1.決定啟動、終止本預案應急響應。
2.統一領導、指揮政府性債務風險事件應急處置工作。
3.分析研究債務風險的有關資訊，研究制訂應急措施。
4.指揮、協調有關單位、區政府實施應急措施。
5.負責應急處置預案報告、總結、評估等後期處置工作。
(三)部門職責
1.市財政局是本市政府性債務的歸口管理部門，承擔市政府債務管理領導小組(債務應急領導小組)辦公室職能，負責債務風險日常監控和定期報告，組織提出債務風險應急處置措施方案。
2.債務單位行業主管部門是政府性債務風險應急處置的責任主體，負責定期梳理本行業政府性債務風險情況，督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定債務風險應急預案；當出現債務風險事件時，落實債務還款資金安排，及時向債務應急領導小組報告。
3.市發展改革委負責評估本市投資計劃和投資項目，合理確定年度投資規模，根據應急需要調整投資計劃，協調做好企業債券、政府專項建設基金等風險的應急處置工作。
4.市金融局負責協調本市行政區域內金融機構配合開展政府性債務風險應急處置工作，做好網際網路金融、非法集資等風險處置工作。
5.市政府法制辦負責有關風險處置方面的市政府文件的合法性審查工作。
6.人民銀行營業管理部負責開展金融風險監測與評估，牽頭做好區域性系統性金融風險防範和化解工作，維護金融穩定。協調相關機構配合開展風險處置工作，做好中期票據、短期融資券、非公開定向債務融資工具(PPN)等風險處置工作。
7.北京銀監局負責指導本市行政區域內銀行業金融機構做好風險防控，協調相關機構配合開展風險處置工作，做好銀行貸款、信託等風險處置工作，配合做好非法集資風險處置工作。
8.北京證監局負責指導本市行政區域內證券業金融機構做好風險防控，協調相關機構配合開展風險處置工作，做好公司債券、基金、期貨等風險處置工作，配合做好非法集資風險處置工作。
9.北京保監局負責指導監管職責範圍內保險業金融機構做好風險防控，協調相關機構配合開展風險處置工作，做好保險等風險處置工作，配合做好非法集資風險處置工作。
10.市審計局負責對本市政府性債務風險事件開展審計，明確有關單位和人員的責任。
11.市政府新聞辦、市網信辦根據政府性債務風險有關情況，加強輿情管控與引導。
12.市信訪辦負責協調做好涉及政府性債務風險的信訪接待工作，維護信訪秩序。
13.市國資委負責在職責範圍內協調市屬國有企業、金融機構配合開展政府性債務風險應急處置工作。
14.各區政府和北京經濟技術開發區管委會切實承擔本級政府性債務風險應急處置主體責任，並協調轄區內相關部門、單位，配合市政府債務管理領導小組(債務應急領導小組)開展相關債務風險應急處置工作。
15.其他單位負責本單位債務風險管理和防範工作，落實政府性債務償還化解責任。
四、風險監測與報告
政府性債務風險事件監測主體為市政府和各區政府。北京經濟技術開發區管委會等政府派出機構的政府性債務風險按照行政隸屬關係由所屬政府負責監測。
(一)政府性債務監測
市財政局建立政府性債務風險評估機制，定期評估全市政府性債務風險情況，風險評估結果及時通報有關單位和各區政府。各區財政局按照市財政局相關規定做好本地區政府性債務風險評估工作，做到風險早發現、早報告、早處置。
(二)政府支出責任監測
市、區政府及其財政部門將政府及其部門與其他主體簽署協議承諾用以後年度財政資金支付的事項，納入監測範圍，並結合本地區經濟發展水準和財政承受能力，定期排查，防範財政風險。監測範圍包括但不限於政府購買服務、政府與社會資本合作、政府主導設立的各類基金等約定政府負有運營補貼、風險承擔、股權投資、配套投入等財政支出責任。
(三)債務風險報告
1.政府債務風險報告
市屬單位預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，提前2個月以上向市主管部門或市政府報告，並抄送市財政局。區政府預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，提前2個月以上向市政府報告，並抄送市財政局。市財政局接報後應當立即將有關情況通報債務應急領導小組相關成員單位，並抄送財政部駐北京市財政監察專員辦事處。
2.或有債務風險報告
市屬單位預計無法按期足額支付或有債務本息的，提前2個月以上向市主管部門和市財政局報告，經市財政局會同市主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任後，由市主管部門向市政府報告，並抄送市財政局。區屬單位預計無法按期足額支付或有債務本息的，提前2個月以上向區主管部門和區財政局報告，經區財政局會同區主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任後，由區政府向市政府報告，並抄送市財政局。市財政局接報後應當立即將有關情況通報債務應急領導小組相關成員單位，並抄送財政部駐北京市財政監察專員辦事處。
3.突發或重大情況報告
發生突發或重大情況，市屬單位或區政府應當立即向市政府報告，並抄送市財政局。市財政局接報後應當立即將有關情況通報債務應急領導小組相關成員單位，並抄送財政部駐北京市財政監察專員辦事處。
(四)政府性債務分類處置
政府性債務分類處置按照《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)執行。
五、預警分級
按照政府性債務風險事件的性質、影響範圍和危害程度等情況，將政府性債務風險預警分為4個級別，由輕到重依次為一般風險(四級藍色預警)、較大風險(三級黃色預警)、重大風險(二級橙色預警)、特大風險(一級紅色預警)。當政府性債務風險事件級別指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風險擴散；當政府性債務風險事件級別隨時間推移有所上升時，按照升級後的級別處置。
(一)一般風險(四級藍色預警)，是指出現下列情形之一：
1.政府債務或者有債務發生實質性逾期；
2.因政府債務或者有債務實質性逾期造成一般群體性事件；
3.需要認定為一般風險的其他情形。
(二)較大風險(三級黃色預警)，是指出現下列情形之一：
1.1個區政府無法支付政府債務本息，或者因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
2.1個區政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
3.全市或區級政府債務本金違約金額佔同期本地區政府債務應償本金1%以上(未達到5%)，或者利息違約金額佔同期應付利息1%以上(未達到5%)；
4.因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成較大群體性事件；
5.需要認定為較大風險的其他情形。
(三)重大風險(二級橙色預警)，是指出現下列情形之一：
1.市政府連續3次以上出現政府債券發行流標現象；
2.2個區政府無法支付政府債務本息，或者因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
3.2個區政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
4.全市或區級政府債務本金違約金額佔同期本地區政府債務應償本金5%以上(未達到10%)，或者利息違約金額佔同期應付利息5%以上(未達到10%)；
5.因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成重大群體性事件，影響極為惡劣；
6.需要認定為重大風險的其他情形。
(四)特大風險(一級紅色預警)，是指出現下列情形之一：
1.市政府發行的政府債券到期本息兌付出現違約；
2.市本級或3個(含)以上的區政府無法償還政府債務本息，或者因償還政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
3.2個區政府無法償還政府債務本息，或者因償還政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，同時3個(含)以上區政府一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%；
4.市本級或3個(含)以上的區政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
5.2個區政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，同時3個(含)以上區政府一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%；
6.全市政府債務本金違約金額佔同期本地區政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額佔同期應付利息10%以上；
7.需要認定為特大風險的其他情形。
六、應急處置
(一)應急響應
市、區政府對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的，根據債務風險預警級別，相應及時實行分級響應和應急處置。
1.一般風險(四級藍色預警)應急響應
(1)區政府債務管理領導小組轉為債務應急領導小組，對風險事件進行研判，搜尋原因，明確責任，立足自身化解債務風險。
①以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出前提下，採取調減投資計劃、統籌各類結餘結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資産。相關或有債務參照上述原則處理。
②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務，因政府性基金收入不足造成債務違約的，在保障部門基本運轉和履職需要的前提下，通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投資計劃、處置部門和債務單位可變現資産、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。相關或有債務參照上述原則處理。
③因債權人不同意變更債權債務關係或不同意置換，導致存量政府債務無法在規定期限內依法轉換成政府債券的，原有債權債務關係不變，由債務單位通過安排單位自有資金、處置資産等方式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還，可按市場化原則與債權人協商進行債務重組或依法破産，政府在出資範圍內承擔有限責任。相關或有債務參照上述原則處理。
④實施債務風險四級藍色預警後，在恢復正常償債能力前，除國務院、市政府確定的重點項目外，原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設，騰出資金依法用於償債。
(2)債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。
(3)將債務風險應急處置情況及時向市政府報備。
2.較大風險(三級黃色預警)應急響應
除採取四級藍色預警應急響應措施外，還應當採取以下升級響應措施：
(1)區政府債務應急領導小組將債務風險情況和應急處置方案專題向市政府債務管理領導小組報告。
(2)市政府債務管理領導小組應當密切關注事態變化，加強政策指導，及時組織召開專題會議通報風險處置情況，必要時可以成立工作組進駐風險地區，指導支援債務風險處置工作。
(3)區政府償還市政府代發的到期政府債券(包括一般債券和專項債券)有困難的，可以申請由市級財政先行代墊償還，事後扣回。
(4)區政府應當將債務風險應急處置進展情況和處置結果上報市政府，並抄送市財政局。
3.重大風險(二級橙色預警)應急響應
除採取四級藍色預警、三級黃色預警應急響應措施外，還應當採取以下升級響應措施：
(1)市政府債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，匯總有關情況向市政府報告，動態監控風險事件進展，指導和支援區政府化解債務風險。
(2)區政府統籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口並且影響政府正常運轉或經濟社會穩定的，應當及時向市政府債務應急領導小組報告，報告內容主要包括債務風險情況説明、本級政府應急方案及已採取的應急措施、需市政府幫助解決的事項等。
(3)市政府債務應急領導小組對區政府救助申請提出審核意見，報市政府批准後實施，並立即啟動責任追究程式。
(4)市政府適當扣減二級橙色預警地區新增政府債券規模。
(5)市政府債務應急領導小組督促區政府落實債務風險應急處置措施，跟蹤債務風險化解情況。必要時，市政府可以成立工作組進駐風險地區，幫助或者接管風險地區財政管理，幫助制定或者組織實施風險地區財政重整計劃。
4.特大風險(一級紅色預警)應急響應
除採取四級藍色預警、三級黃色預警、二級橙色預警應急響應措施外，還應當採取以下升級響應措施：
(1)市政府債務應急領導小組應當及時將債務風險情況和應急處置方案向財政部報告。
(2)市政府償還到期政府債券本息確有困難，可按照有關程式向國務院申請提前調度部分國庫資金周轉。
(3)區政府建立債務風險處置資訊定期向市政府債務應急領導小組報告的機制，重大事項必須立即報告。
(4)市政府債務應急領導小組報請市政府通報一級紅色預警地區名單，啟動債務風險責任追究機制。
(5)市政府暫停一級紅色預警地區新增政府債券的資格。
(二)財政重整
市、區政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，其債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。
實施財政重整計劃必須依法履行相關程式，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，不得因為償還債務影響政府基本公共服務的提供。財政重整計劃包括但不限於以下內容：
1.拓寬財源渠道。依法加強稅收徵管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策。
2.優化支出結構。除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險級別，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設支出。不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目；不得設立各類需要政府出資的投資基金等，已設立的必須制定分年退出計劃並嚴格落實。二是壓縮政府公用經費。實行公務出國(境)、培訓、公務接待等項目“零支出”，大力壓縮政府諮詢、差旅、勞務等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員，必要時採取核減機構編制、人員等措施；暫停自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業單位的補助補貼。暫停或取消本市及各區出臺的各類獎勵、對企業的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調整過高支出標準，優先保障國家出臺的教育、社保、醫療、衛生等重大支出政策，本市及各區支出政策標準不得超過國家統一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出後全部用於償還債務。
3.處置政府資産。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資産、行政事業單位資産、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。
4.申請臨時救助。採取上述措施後，風險地區財政收支仍難以平衡的，可以向市政府申請臨時救助，包括但不限於：臨時墊付到期部分政府債務本息，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金。待財政重整計劃實施結束後，由市政府決定是否收回相關資金。
5.加強預算審查。實施財政重整計劃以後，風險地區涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或其常務委員會審查批准的同時，必須報市政府備案。市政府對報送備案的預算調整方案加強審核評估，認為有不適當之處需要撤銷批准預算的決議的，依法按程式提請市人民代表大會常務委員會審議決定。
6.改進財政管理。風險地區應當實施中期財政規劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。
(三)應急終止
政府性債務風險得到緩解、控制，實現財政重整目標，經市政府債務管理領導小組或市政府債務應急領導小組同意，終止應急處置措施。
(四)分析總結
應急處置結束後，有關政府要及時形成書面總結，向本級人民代表大會常務委員會和上級政府報告；有關政府及其財政部門要對債務風險事件應急處置情況進行分析，內容主要包括：債務風險事件形成原因、應急響應過程、應急處置措施、應急處置效果以及對今後債務管理的持續影響等。相關地區應當根據分析結果，及時總結經驗教訓，改進完善應急處置預案。
七、保障措施
(一)宣傳引導
根據債務風險應急處置工作需要，啟動應急響應的地區應當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發佈制度，指定專門的新聞發言人，統一對外發佈資訊，正確引導社會輿論。
(二)基礎保障
1.通信保障
債務風險應急處置過程中，相關部門應當指定聯絡員和聯繫方式，保持應急指揮聯絡暢通。通訊設備要符合國家有關保密規定，對涉密資訊要加強管理，嚴格控制知悉範圍。
2.資源保障
發生政府性債務風險事件的地區要統籌本級財政資金、政府及其部門資産、政府債權等可償債資源，為償還債務提供必要保障。
3.安全保障
應急處置過程中，對可能影響公共安全和社會穩定的事件，要提前防範、及時控制、妥善處理。
4.技術儲備與保障
債務應急領導小組可以根據需要，建立諮詢機制，抽調有關專業人員組成債務風險事件應急專家組，參加應急處置工作，提供技術、法律等方面支援。
5.文電運轉保障
應急處置過程中，應當確保文電運轉高效、準確，不得延誤。
(三)責任追究
發生四級藍色預警以上政府性債務風險事件的地區應當適時啟動債務風險責任追究機制，市、區政府應依法對相關責任人員進行行政問責，金融監管部門應對金融機構相關責任人員依法追責。
市政府債務管理領導小組組織有關部門，對發生政府性債務風險的地區開展專項調查或專項審計，核實認定債務風險責任，提出處理意見，形成調查或審計報告，報市政府審定。
任免機關、監察機關、金融監管部門根據有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。
將政府性債務風險處置納入政績考核範圍。對實施財政重整的地區，視債務風險形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。屬於在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬於已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。
八、其他
1.各區要參照本預案，結合實際制定本地區政府性債務風險應急處置預案。
2.本預案由市財政局負責解釋。
3.本預案自印發之日起實施。