京政發[2001]33號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：
大力開展生態建設和保護，形成良性迴圈的生態系統，完善城市功能，是實現城市可持續發展的需要。依據《國務院關於印發全國生態環境保護綱要的通知》（國發[2000]38號）精神和國家環保總局《關於深入貫徹落實全國生態環境保護綱要的通知》（環發 [2000]235號）要求，結合本市實際情況，現提出如下貫徹落實意見。
一、北京市生態環境保護現狀
（一）生態環境保護工作取得的成績。
近年來，根據北京地區的地形地貌及人們活動空間逐步分化為西部和北部山區自然生態系統、城近郊區農業生態系統和城區城市生態系統的特點，本市以防治大氣污染和保護飲用水源為重點，着重加強了城市地區的環境品質改善工作，有針對性地開展了一些有益的生態建設和保護工作，並取得了重大進展，使全市生態狀況也有一定程度的改善。
1.制定實施了有關污染防治規劃和生態建設規劃，污染治理與生態保護並重的指導方針基本得到貫徹落實。
2.實施了一系列重要的生態建設項目，如“三北”防護林建設、太行山綠化工程、防風治沙工程、山區小流域水土保持工程、密雲水庫上游水土保持工程、國家級重點地區生態建設綜合治理工程等。這些項目的實施對改善本市及周邊地區的生態環境起到了很大作用。截至2000年底，全市以小流域為單元的水土流失綜合治理面積達到4000余平方公里，佔應治理面積的60％。流動沙丘全部消滅，林木覆蓋率達到43％。
3.加強了農業生態建設，發展綠色食品，農業生産結構不斷調整優化。大興、密雲兩區縣通過國家級生態農業試點縣驗收，平谷、懷柔兩區縣被列入全國生態農業示範縣，全市生態環境建設重點區縣達到9個，留民營生態村獲得了聯合國有關組織的嘉獎。
4.重視自然保護區建設和生物多樣性保護。截至2000年底，全市已建成17個自然保護區，其中國家級1個，市級9個；自然保護區面積已佔到全市國土面積的5.27％。建成15個市級和區縣級森林公園。全市共有陸生脊椎動物420種，其中65種列為國家重點保護動物；初步統計，重點保護野生植物已達142種。
5.城市園林綠化成績突出。城區道路兩側建設了綠化帶，共建設萬米集中綠地26塊，開展了庭院綠化、拆違還綠、拆墻透綠等美化綠化工作，市區綠化隔離地區片林面積達到90平方公里。2000年城市綠化覆蓋率已達到36.34％，每人平均公共綠地8.68平方米。
（二）生態環境保護工作存在的問題。
隨着城市化進程的加快，人口急劇膨脹，城市發展給區域生態系統造成了巨大壓力，也使目前生態狀況遠遠不足以承擔城市可持續發展的需要，突出表現在：
1.水資源短缺和水污染嚴重動搖了區域生態基礎。由於缺水、植被發育不良、土地乾旱嚴重、地下水潛水水位大幅度下降等原因，導致了本市生態系統脆弱，不能有效抵禦和緩解風沙、乾旱等自然災害，並造成城市地區惡劣的生態背景。
2.土壤塵污染成為影響城市大氣環境品質的主要方面。冬春季郊區農田裸露和城市裸地也是大風揚塵的重要來源之一，平原地區較差的植被難以充當城市地區的生態屏障和緩解外來沙塵的影響。
3.綠化造林工作任重道遠。山區綠化面積僅為60％，平原地區剛超過20％，而且中幼林比例大，涵養水源能力差，水土流失仍較嚴重，山區存在着山洪、泥石流的潛在威脅。
4.廣大農村地區生態基礎較差。土地開發強度大，種植業發達，廉價消耗大量的水資源，農業生産過度依賴化肥和化學農藥，部分地區仍然使用污水灌溉，畜禽糞便和農作物秸桿沒有得到有效利用，造成土壤污染，農産品安全問題令人擔憂。
5.村鎮地區基礎設施不發達。污水、垃圾沒有得到有效處理，居民生活環境較差。
6.山區礦産資源的無序開發與粗放式經營導致了生態破壞。“五小”企業等屢禁不止。旅游業環境管理水準偏低，對自然景觀和當地環境造成破壞的現象十分普遍。
7.城市中心區綠地總量不足，分佈不均，水面面積小，城市生態系統還不能適應城市性質和功能的需要。
8.社會生態保護意識不強。重建設輕管理、重開發輕保護的思想還在一些部門和人員當中流行，有關生態保護管理制度長期得不到落實，加劇了生態脆弱地區不能有效治理、生態良好地區不能有效保護的狀況。
二、北京市生態環境保護的指導思想和目標
（一）生態環境保護的指導思想。為改善北京市生態環境品質，必須堅持污染防治與生態保護並重，生態保護與生態建設並舉，突出重點，落實責任，完善法規，加大投入，充分運用法律、經濟、行政和先進技術手段保護生態環境，建設生態環境首善之區。
（二）生態環境保護的目標。遏制生態環境的破壞，減輕環境污染和自然災害，維護城市生態環境安全，促進自然資源合理利用，實現城鄉生態系統良性迴圈，確保全市經濟和社會的可持續發展。
近期目標。到2005年，市區水體、大氣及聲環境達到國家環境品質標準，城市和郊區生態系統初步實現良性迴圈。
遠期目標。到2010年，全市生態環境品質總體得到改善，重要生態功能區、物種豐富區和重點資源開發區得到有效保護，重要生態系統得以恢復重建，力爭達到生態城市和園林城市的標準，全面實現城鄉生態系統良性迴圈。
生態環境保護的主要指標。到2010年，建立3種類型的生態功能保護區，使重要生態功能區得到有效保護；全市山區宜治理水土流失面積得到初步治理；城市綠化覆蓋率達到45％，全市林木覆蓋率達到50％；建立46個自然保護區，保護區面積佔到全市國土面積的12％；遠郊區縣全部建成國家級生態示範區或生態農業示範縣；資源開發建設項目的環境管理制度執行率達到100％；資源開發建設項目的水土保持方案報告制度執行率達到100％；礦産資源開發生態破壞的恢復治理率達到30％；秸桿禁燒和綜合利用率達到80％；規模化畜禽養殖場的污水排放達標率達到100％，糞便綜合利用率達到80％；郊區衛星城、小城鎮污水處理率達到80％；郊區衛星城、小城鎮垃圾無害化處理率達到80％；農藥化肥施用品種、方式趨於合理，大幅度削減施用總量。
三、北京市生態環境保護工作的主要任務
生態環境保護的主要任務是：以改善生態環境品質和維護生態環境安全為目標，以實施生態建設項目為重點，以開展重點地區生態環境保護為主線，以制止人為破壞生態環境為突破口，建立起有效的生態環境保護管理機制，根據不同地區的生態功能，分別實施搶救性、強制性、積極性保護措施。恢復山區生態功能，整治郊區生態環境，改善城區環境品質，實現城鄉環境清潔和自然生態系統良性迴圈。
（一）恢復山區生態功能。
山區、半山區佔全市國土面積的62％，既是本市資源豐富的地區，也是抵禦外來沙塵污染的天然生態屏障，發揮着防風固沙、涵養水源、儲水蓄水、輸送新鮮空氣、保護生物多樣性以及市民旅游休閒度假等重要作用。因此，應根據其不同的生態功能加以嚴格保護。
1.強化生態功能保護區的管理。
一是將影響全市區域、流域生態環境系統平衡的密雲水庫、懷柔水庫、官廳水庫及周邊地區和水源八廠防護區等重要水源保護區、涵養區，永定河、潮白河、大沙河流域和昌平南口地區、延慶康莊地區五大重點防風固沙區，以及潮河、白河、永定河、洳河上游深山水土流失嚴重地區劃定為生態功能保護區，實施積極的保護措施。
二是加強對生態功能保護區的環境建設步伐，以小流域為單元進行綜合治理，封山育林，植樹造林，退耕還林還草，恢復自然生態系統的平衡。對全市27.3萬公頃（約4l0萬畝）天然次生林禁止一切採伐活動，實施封禁保護。
三是在生態功能保護區內採取保護性恢復措施，實行嚴格保護下的適度利用。停止一切導致生態功能繼續退化的生産建設活動和其他人為破壞活動，停止─切嚴重污染環境的工程項目；嚴格控制區內人口增長，已超出承載能力的應採取必要的移民措施；調整農業産業結構，走生態經濟型發展道路；對於已經造成破壞的生態系統，必須採取補救措施，進行重建和恢復。
2.加強重點資源開發區的生態環境保護。
一是加強對水、土地、森林、草場、礦産、水産漁業、生物物種和旅游等重點資源的環境管理。各種資源的開發要符合《北京城市總體規劃》要求，防止污染環境、破壞生態環境的問題發生。
二是做好各類資源開發利用的環境保護規劃，按照各自然資源可供給量研究確定資源的分配量，合理安排生態用水和生態用地。在地下水嚴重超采地區和生態環境脆弱地區，劃定禁採區、禁墾區、禁伐區等。
三是對各類自然資源開發利用活動，要依法履行生態環境影響評價手續，落實生態保護措施，儘量避免和減少對生態環境的破壞。特別要加強對交通、能源、水利、旅游等重大基礎設施建設的生態環境保護監管，對建設線路和施工場地進行生態環境影響評價，最大限度地減少對生態環境的影響。對因資源開發利用活動造成生態環境破壞的，開發者必須限期恢復。資源開發重點建設項目，要編報水土保護方案，落實“三同時”制度，否則一律不得開工建設。
四是水資源的開發利用要堅持開源、節流、治污並重，停止新上高耗水項目，逐步調整高耗水産業，加快城鎮污水處理、垃圾集中處理設施建設，確保生態用水和改善水環境。
五是土地資源的開發利用要依據土地利用總體規劃，實施土地用途管制制度。加強生態用地保護，凍結徵用具有重要生態功能的草地、林地、濕地。
六是礦産資源的開發要防止生態破壞和次生地質災害的發生，禁止在自然保護區、風景名勝區、森林公園內以及河道、公路兩側採礦。禁止在崩塌滑坡危險區、泥石流易發區、風沙口和易導致自然景觀破壞的區域採礦、取土。已批准開採的採礦點，要同步做好水土保持和生態恢復工作。已停止採礦或關閉的礦山、坑口必須及時做好土地復墾和生態恢復工作。
七是森林資源的生態保護要依據其功能區別對待，實施天然林保護工程，最大限度地保護好森林的生態效益。對具有重要生態功能的林區實行退耕還林還草，休養生息。保護好水源涵養林，水土保護林、防風固沙林等生態效益林。搞好中幼林的撫育管理，提高林分品質。堅決制止毀林毀草，開墾耕地，按照誰破壞誰恢復的原則限期退耕還林還草。
八是生物物種資源的開發應在保護物種多樣性和確保生物安全的前提下進行。依法禁止一切形式的捕殺、採集瀕危野生動植物的活動；嚴格限制捕殺、採集和銷售益蟲、益鳥、益獸；鼓勵野生動植物的馴養、繁育。加強生物安全管理，建立轉基因生物活體及其産品的進出口管理制度和風險評估制度；對引進外來物種必須進行風險評估，加強進口檢疫工作，防止有害物種進入本市。
九是旅游資源的開發要服從於生態環境保護，開展生態旅游。根據不同區域的功能、承受能力和具體環境特點，科學規劃，分區管理，合理建設旅游設施、設計旅游線路，嚴格執法。嚴格限制索道、樓堂館所等旅游設施的建設，對不符合規劃要求建設的設施，要限期拆除。旅游區的污水、煙塵和生活垃圾處理必須實現達標排放和科學處置。
3.加強自然保護區的建設。
一是按照《北京市自然保護區發展規劃》，建立密雲水庫、小龍門、龍門澗，靈山、寬溝、朱莊、熊兒寨等46個自然保護區，使保護區面積佔到全市國土總面積的12％。
二是加強自然保護區的管理，完善組織機構，加大資金投入，按照“一區一法一規劃”的要求，加強自然保護區的建設和日常管理工作。禁止一切違法開發建設活動，嚴格執法。使自然保護區更好地發揮保護生物多樣性，保水蓄水、凈化空氣、降低大氣中有害物質濃度、保護植被的作用。
（二）整治郊區生態環境。
郊區平原地區是首都的“米袋子”、“菜籃子”和“後花園”，不僅是本市優質、豐富的糧食和副食品生産基地，也是加快首都郊區城市化進程的主戰場。要通過大力發展城市邊緣集團、工業區、衛星城、小城鎮，形成對市區人口和農村人口的雙重吸引力，促進本市人口和産業的合理佈局，進一步完善生態系統，採取積極性的保護措施，控制農村面源污染和城鎮化進程中的環境污染。
1.加快綠色通道建設。
一是建立起通往外埠、貫穿全市的綠色通道。在永定河、潮白河、大沙河、溫榆河、北運河以及京石路、京開路、京津塘路、京沈路、順平路、京密路、京張路、六環路、京九鐵路、大秦鐵路，總長1000公里的沿岸沿線，建成200至300米寬的綠化帶。
二是郊區農田全面實現林網化和田旁綠化。逐步把郊區較大的片林建成森林公園。
2.控制農村面源污染。
一是調整農業産業結構。減少耗水量大的水稻種植面積，擴大牧草、林木種植面積，有條件的地方休耕種綠肥，保水固氮，提高土壤中的有機質含量，整理復墾土地，生態退耕，增加植被覆蓋面積和時間，減少土壤塵對大氣環境的影響。積極開展節水灌溉，平原地區全面實現節水農業，大幅度減少農業生産用水。
二是減少種植業農藥化肥污染。通過全面建設食用農産品安全生産體系，加強對農産品各生産環節和生産基地的監控。全面禁止銷售、使用劇毒、高殘留農藥，限用化學農藥，推廣綜合防治和生物防治病蟲害措施；實施種植養殖有機結合，嚴格控制氮肥、磷肥的施用量，推廣使用有機肥、平衡施肥及秸稈還田，改良土壤結構，提高有機質含量，防止土地沙化；加強監督執法力度，全面實現秸稈禁燒、秸稈還田和綜合利用；對全市的農用土地，要加大秋季免耕留茬的面積，遏制冬春季揚沙揚塵。
三是防治養殖業糞便污染。根據全市農業土地資源、養殖廢棄物消納能力及對環境的影響狀況，科學制定養殖業發展規劃和污染治理計劃，優化養殖內部結構，控制、減少排污量大的豬、雞飼養總量，重點發展牛、羊及特種養殖。五環路以內的養殖場全部遷出或關閉，水源保護區、人口密集區附近、河流兩側的規模化養豬場要退出。新建的畜禽養殖場必須嚴格執行環保審批手續，做到環保“三同時”。原有的畜禽養殖場要積極採取清潔生産工藝，按照利用為主、處理為輔的原則，因地制宜地採取固液分離、沼氣發酵、生物堆肥等技術，對畜禽糞便進行綜合利用。有條件的地方在園區內實現物質和能源的迴圈利用，養殖場外排污水要達標。
3.加快城鎮的環境綜合整治。
一是加快郊區縣政府所在地、衛星城、中心城鎮的環境建設和環境綜合整治，抓好環保設施的規劃建設，合理佈局，建立環保設施的投融資渠道，積極推廣集中供熱和清潔能源，綠化美化環境，同步建設污水處理廠和符合環保要求的垃圾填埋廠，實現環境品質達標。
二是綠化隔離地區要結合舊村改造、新村建設，發展綠色産業，改善基礎設施條件，完善雨污水分流管網；全市各村鎮要因地制宜，採用太陽能、液化氣、生物能、固硫煤等清潔能源，做好垃圾集中收集、運輸和無害化處理。
4.抓好生態示範區建設。
抓好延慶縣、平谷縣、密雲縣等生態示範區和生態農業縣的建設，發展生態農業，實現農村面源污染的綜合治理，改善農村地區的生態環境。要按照全市水資源、土地資源、能源的可供給量調整優化農業內部結構，形成高效益、低資源能源使用、低污染排放的生態農業發展模式，積極發展綠色食品、有機食品。抓好延慶縣控制農業面源污染示範工程，密雲縣有機肥推廣使用工程，平谷縣國家級生態示範區驗收等工程。
（三）改善城區環境品質。
北京作為首都是全國的政治中心和文化中心，但由於城區人口高度集中，經濟活動強度大，綠地和水面面積較少等原因，造成大氣污染，水源短缺，熱島效應突出，與首都地位不相適應。因此，要在防治工業、煙煤型、汽車尾氣、施工工地等污染基礎上，加大生態建設和保護力度，改善城市環境品質。
1.大力植樹種草，增加城市綠量，多種樹、種大樹，喬灌木種植面積比例控制在綠地面積的70％左右。增加植物品種、類型的多樣性和觀賞性，消滅裸露地面。以規劃建綠為主實施拆違還綠，拆墻透綠，見縫插綠，屋頂綠化，垂直綠化。規劃建設城市生態廊道，增加城市主要道路、環路、河道兩側寬頻綠化面積，集中建設萬米以上大型綠地。
2.按照生態學原理，建設高標準城市綠化隔離地區，控制和減輕城市發展帶來的不利影響。通過科學的篩選確定適合本地區的、節水型的、生態效益好的喬木、灌木和草種。根據動植物的遷移規律，建設生物廊道和棲息地，將生物多樣性引進城市。儘量保留原有自然特徵的河道、林木，嚴格控制經營性旅游設施和人工草坪，提高綠化隔離地區的生態環境效益。
3.加強城市節水、治污和污水利用工作，通過多種節水措施，實現工業、商業、服務業用水負增長，居民用水零增長。加快城市污水處理設施建設和污水資源化再利用工程，使80％的城市污水得到有效再利用，居住小區和集中建築區要加強建設中水設施，緩解水資源短缺矛盾。
4.整治城市河道，增加清潔水量和污水處理後回灌河道水量，恢復城市河道觀賞和工業供水功能，有條件的地方增加水面面積，減少城市熱島效應。
5.積極組織建設雨水入滲工程，通過收集屋頂雨水，採取雨水入滲措施，增加城區雨水入滲量。推廣使用透水性地磚，減少土地硬化面積，逐步改造道路系統，使道路高於兩側綠地，便於回灌地下水。
6.嚴格控制城區建設規模和人口總量，發展城市邊緣集團、住宅小區和工業小區，疏散城區工業企業和人口，減輕環境壓力。
四、加強北京市生態環境保護工作的主要措施
生態環境保護是一項綜合性強的系統工程，需要各級政府領導的重視和各有關部門的積極協作與密切配合，以及生態環境保護的立法宣傳和科研、監測的支援。主要措施是：
（一）加強領導，建立生態保護與經濟發展綜合決策機制。
建立本市生態環境保護聯席會議制度，由市政府主管領導同志擔任聯席會議召集人，負責全市生態環境保護的協調配合工作。聯席會成員單位由市政府有關部門組成，各單位分工協作，相互配合。在市環保局設立北京市生態環境保護協調辦公室，負責日常工作事務。
由市環保局會同計劃、規劃、農業、林業、水利、國土資源、園林綠化等有關部門組成生態功能保護區評審委員會，對擬建立的生態功能保護區、地下水嚴重超采地區和生態環境薄弱地區，劃定禁採區、禁墾區、禁伐區等進行評審，並報市政府批准。
（二）加強法制建設，嚴格執法。
加大資源保護等法律、法規及規章的宣傳力度，抓緊健全本市生態環境保護法規、規章體系以及相應標準與監測、評價指標體系。制定《北京市農業生態環境保護條例》、《北京市礦産資源開發項目環境保護管理辦法》、《北京市自然保護區管理條例》，使本市的生態農業建設、農業環境保護、礦産資源開發利用和自然保護區的建設管理有法可依，有章可循。
加強對各級領導幹部執行生態、環境、資源法規、規章情況的監察監督，充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，表彰先進，揭露批評破壞生態的違法違規行為。
（三）編制《北京市生態環境保護規劃》。
由市環保局牽頭組織有關部門開展本市生態環境狀況調查，利用衛星遙感技術和現狀調查的方法摸清情況和問題。按照確保城市生態安全、促進社會可持續發展和經濟發展符合生態環境承載力的原則，劃定本市生態功能區劃，編制《北京市生態環境保護規劃》，制定本市生態保護制度及相應的生態保護標準與評價指標體系。
（四）建立嚴格的生態環境保護監管體系。
按照《全國生態環境保護綱要規定》，建立起行之有效的生態環境保護監管體制。計劃部門要積極安排生態建設和保護工作計劃與經費，並納入國民經濟發展計劃中；農業部門要加大農村面源污染控制力度，逐步減少氮、磷化肥和化學農藥的使用量，大力推進畜禽糞便資源化，確保養殖廢水達標排放，減少裸地揚塵污染，落實試點小城鎮污水處理廠和垃圾填埋廠的建設和運作；土地、林業、水利、礦産、園林綠化、旅游等部門要在城市發展總體規劃的基礎上，加強生態用水和生態用地的保護，並在資源開發和利用過程中明確開發者的生態環境保護責任，按照“誰批准誰負責，誰破壞誰恢復”的原則，防止生態破壞，促進生態恢復；環保部門要加強統一監管，加大執法力度和範圍，嚴格執行環境影響評價制度，特別是對水、土地、林業、礦産、旅游等重點資源開發和重大産業政策調整進行生態影響評價制度；建設以高科技為手段的生態監測網路，隨時掌握全市生態環境的變化趨勢；並在條件具備時定期發佈《北京市生態環境狀況公報》，以全面、準確地描述全市生態狀況。
（五）增加生態環境保護的資金投入。
將生態保護納入全市國民經濟和社會發展計劃，各級政府要加大保護生態環境的資金投入，逐步建立與市場經濟相適應的生態環境資金補償機制，建立多元化投資渠道，制定優惠政策，鼓勵民間組織機構在生態環境保護方面的投入。
（六）加強生態環境保護的科研監測，完善科技支援體系。
成立北京市生態環境監測與資訊管理中心，建立以遙感、地理資訊和全球定位系統（即3S技術）為支撐的全市生態環境監測網路，加強生態環境資料數據的收集和分析，及時跟蹤環境變化趨勢，提出對策措施，適時公佈《北京市生態環境品質報告書》。
開展重點生態環境項目的科學研究工作。進行農村面源污染控制防治對策研究，畜禽糞便及氮肥對大氣環境影響研究，畜禽糞便污染防治途徑及治理技術研究，耕地免耕留茬可行性研究，農田土壤塵對大氣環境的影響及其防治對策研究，化肥、有機肥的環境容量及在環境中的流失量研究，農村生活垃圾填埋處理技術，自然保護區建設管理技術規範，礦山生態地質環境調查及防治措施，礦山復墾及生態恢復技術規範，生態保護標準與評價指標體系等科研項目，為實現本市經濟和社會可持續發展提供科學依據和技術支援。
二〇〇一年十月十九日