密政發〔2017〕51號
各鄉鎮人民政府，地區、街道辦事處，區政府各委、辦、局，各區屬機構：
《密雲區在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(PPP)模式的實施意見》已經區政府研究同意，現印發給你們，請結合工作實際，認真貫徹落實。
北京市密雲區人民政府
2017年9月12日
密雲區在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(PPP)模式的實施意見
為深入貫徹落實《北京市人民政府辦公廳關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》(京政辦發〔2015〕52號)等文件精神，鼓勵和引導社會資本參與公共産品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共産品和公共服務供給能力與效率，結合我區實際情況，制定本實施意見。
一、指導思想
全面貫徹黨的十八屆三中全會關於“允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，學習貫徹習近平總書記兩次視察北京講話精神。積極落實《北京市人民政府辦公廳關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，結合生態涵養區功能定位，加快轉變政府職能，改革創新公共服務體制，推動建立公平、優質、高效的公共服務體系。
二、基本原則
(一)政府主導，社會參與
妥善處理政府和市場、政府和企業的關係，加大改革力度，形成政府引導與市場運作協調發展的局面，鼓勵和引導社會資本積極參與基礎設施領域公共産品和服務供給。
(二)公平公正，充分競爭
推廣運用PPP模式須打破行業壟斷和市場壁壘，建立公平、開放、透明的市場規則，支援社會資本平等參與重點領域基礎設施和公用事業發展，形成良性競爭性市場，通過規範、有序的競爭實現體制機制創新。
(三)互利共贏，風險分擔
確定社會效益和經濟效益的長遠發展目標，實現政府、社會資本和社會公眾的共贏，通過加強項目成本監測，動態調整收費定價和政府補貼，合理確保企業業務拓展和投資回報的需要。要合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求等風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險按合同約定由雙方共同承擔。
(四)因地制宜，有序推進
推廣運用PPP模式，應結合密雲區實際發展情況確定行業類型和項目選擇要求，探索運用規範的PPP模式，不斷完善制度體系，規範項目操作流程，制定可行措施，有序推進政府和社會資本的合作。
(五)信息公開，社會監督
樹立符合市場經濟要求的契約精神，在項目選擇、方案評估、合作夥伴確定、項目組織實施、績效評價、項目退出等方面完善制度設計，嚴格執行項目合同。建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，形成由政府監管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監督機制。
三、項目實施內容
(一)項目範圍
參考北京市重點發展PPP項目領域，同時結合密雲區實際情況，在城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、教育培訓、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、停車設施、能源、水利、文化、旅游、醫療和養老服務設施等基礎設施和公共服務領域內的新增或存量項目，可選擇PPP模式運作。根據《財政部關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)文件要求，在垃圾處理和污水處理兩個領域全面參與PPP模式。
可優先選擇現金流相對穩定、價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點的新增項目作為PPP試點；已開建項目，也可植入PPP模式，引入社會資本，通過項目租賃、重組、轉讓等方式對原項目升級改造或合作運營，盤活存量資産，提升經營管理水準、改善公共服務品質。
(二)實施機構
PPP項目經聯席會議領導小組授權由密雲區行業主管部門與社會資本開展合作實施，參與密雲區PPP模式的社會資本指符合條件的已建立現代企業制度的境內企業法人。區屬國有企業及其控股的企業法人，符合PPP模式要求的，可作為社會資本平等地與政府開展合作。
(三)管理機制
設立推廣運用PPP模式領導小組聯席會議制度，統一協調部署全區PPP模式推廣運用工作。聯席會議領導小組由區長任組長，常務副區長和協管金融工作的副區長任副組長，領導小組下設聯席會議辦公室，辦公室設在區財政局。
區財政局、區發改委為主責單位。根據京政辦發〔2015〕52號文件要求，區財政局負責在存量項目中推廣PPP模式；區發改委負責在新建公共服務項目中推廣PPP模式。
密雲規劃分局、密雲國土分局、區市政市容委、區水務局、區環保局等部門為成員單位。聯席會議由主責單位組織，各成員單位參加。
聯席會議主要職責：按照中央、市委市政府及區委區政府的有關要求，統籌協調和總體指導全區PPP項目推進工作；初審重點推進的PPP領域和項目；初審推進PPP工作年度計劃和實施方案；初審實施PPP模式政府支出負擔規模；出臺相關配套措施；研究和協調解決項目推進中的重點、難點問題，對擬實施PPP項目實施方案中的投資收益採取一事一議的方式審議確定；督辦聯席會議成員單位支援的PPP項目落地推進工作；檢查評估統籌工作效果。
聯席會議領導小組主要職責：按照中央、市委市政府及區委區政府的有關要求，領導和監督聯席會議機制的運作，以及聯席會議辦公室的相關工作；負責審議聯席會議通過的PPP項目實施方案；領導建立和監督PPP項目績效綜合評價體系。
聯席會議辦公室主要職責：負責區PPP項目徵集和PPP項目庫的建立工作；負責召整合員單位召開聯席會議；負責邀請第三方專業評審機構對PPP項目進行專業評估和績效評價工作；負責聯席會議的相關日常工作。其中，物有所值評價和財政承受能力論證由主責單位區財政局負責；項目立項和初審上報由主責單位區發改委負責；成員單位負責職能審批、項目申報和推薦、PPP項目實施方案制定、合作夥伴篩選、合同談判和制定、PPP項目實施和退出等相關工作。
聯席會議辦公室主要成員單位職責：
區財政局：
1.負責承擔推廣運用PPP模式聯席會議制度辦公室職責，會同區發改委研究制定聯席會工作流程和規則。
2.牽頭負責有關PPP項目的政策研究、宣傳引導工作；負責會同區發改委做好項目庫建設工作；負責有關PPP項目的信息公開工作。
3.牽頭負責建立PPP項目實施的管理框架。建立健全制度規範體系，實施全生命周期管理，保證項目實施品質。會同行業主管部門制定合同指南；制定分行業、分領域的標準化合同文本。
4.負責會同區發展改革委對重大項目實施方案開展評估工作；負責項目實施過程中的項目評審、政府採購、政府購買服務、績效評價等工作。
5.負責牽頭研究PPP融資支援政策和辦法；負責政府債務性風險管理工作；負責有關補貼的測算和管理。
區發改委：
1.會同區財政局研究制定聯席會工作流程和規則，會同區財政局做好項目庫建設工作。
2.會同區財政局對重大項目實施方案開展評估工作。
3.負責牽頭完善基礎設施和公用事業特許經營政策；負責研究優化PPP項目的審批流程。
4.負責推動市政公用領域市場化價格體系形成；負責研究完善政府固定資産投資結構和範圍。
密雲規劃分局：
1.負責在總體規劃和詳細規劃中落實社會公共事業用地。
2.負責確定PPP項目中的規劃用地範圍、用地指標等用地規劃內容。
3.在具體項目中，配合做好相關規劃工作。
密雲國土分局：
1.負責研究面向城市交通、辦醫、養老等行業的土地供應政策；負責明確PPP項目中有關土地出讓方式的辦法。
2.在具體項目中，配合做好涉及土地的相關工作。
上述部門以外的職能部門職責：
1.按照聯席會要求報送年度推廣運用PPP項目計劃和實施方案，負責本領域內PPP項目匯總和推介工作。
2.負責組織社會資本編制PPP項目的實施方案，並就其資質、擬採用的技術進行評估。
3.在不違反現行法律、法規的基礎上，梳理完善本行業支援社會資本的准入、經營政策，並做好與上級部門的溝通協調工作。
4.參與PPP項目實施過程中的評估、績效評價和運營管理監督等工作。
5.相關部門要優化審批流程，按職責做好相關審批工作。
四、PPP項目模式選擇
(一)經營性項目
對具有明確收費基礎，且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權等模式推進。
(二)準經營性項目
對經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等模式推進。
(三)非經營性項目
對缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本項目，可通過政府購買服務、委託運營等市場化模式推進。
五、PPP項目實施流程
(一)項目徵集篩選
由聯席會議辦公室負責向各行業主管部門和社會徵集篩選潛在的政府和社會資本合作項目。區政府發起的PPP項目由區行業主管部門以初步實施方案的方式向聯席會議辦公室申報。社會資本發起的PPP項目由社會資本以項目建議書的方式向區行業主管部門發起申請，行業主管部門向聯席會議辦公室進行推薦。
對聯席會議辦公室徵集的PPP項目，首先由各行業主管部門分別向主責單位區財政局、區發改委申報項目可行性報告，區財政局從風險角度進行評估，區發改委從立項審批角度進行評估。通過風險評估和立項審批的PPP項目由聯席會議辦公室提請召開聯席會議進行研究討論，並根據會議討論結果決定是否納入由聯席會議辦公室統一建立的區級PPP項目庫。提交的初步實施方案或項目建議書應該包括可行性研究報告、計劃實施方案、公共資産的歷史資料等，應明確PPP項目的實施機構、合作模式設計、回報方案設計與合作周期設計等內容。
(二)項目評估論證
對已納入區級PPP項目庫的項目，由聯席會議辦公室邀請第三方評審機構對項目進行物有所值和財政承受能力等論證；根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水準、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設-運營-移交(BOT)、移交-運營-移交(TOT)、建設-擁有-運營(BOO)等合作方式。對不同合作方式所對應的資本結構、運作成本及可獲得的利潤進行定性、定量綜合分析。對本區財力狀況、收支結構、債務水準等財政承受能力情況進行綜合評價，出具PPP項目評估意見。根據評審意見擇優出具擬實施PPP項目名單。
(三)實施方案制定
對擬實施的PPP項目，由行業主管部門組織社會資本編制項目實施方案報送聯席會議辦公室，由聯席會議辦公室提請召開聯席會議，區財政局會同區發改委等部門對項目實施方案進行評估；項目評估結果上報聯席會議領導小組審議；對於審議通過的項目，上報區政府審批；區政府審批通過的上報市政府備案。
(四)合作夥伴選擇
對區政府批准實施的PPP項目，經聯席會議領導小組同意後，由行業主管部門按照《中華人民共和國政府採購法》、《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》、《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》等文件要求，綜合評估合作夥伴專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作夥伴。採取公開招標、邀請招標、競爭性談判和競爭性磋商等多種方式，公開、公平、規範地採購PPP項目，不得以行政手段或非公開方式確定合作夥伴。
(五)項目合同制定
確定合作夥伴後，由區領導組織財政、行業主管部門等相關單位組建談判工作組，展開與社會資本的溝通談判工作。談判雙方對有關內容基本達成一致時，由行業主管部門制定PPP項目合同，報送區財政局審批後上報區政府審議，通過後由行業主管部門與社會資本簽訂相關協議。
合同內容應包括項目功能、合作模式、績效要求、風險分擔、評價機制、監督機制、付款方式、收益調整、退出機制、爭議解決方式、違約責任以及各方約定的其他事項。重點評估項目運作風險及合同的合規性、適應性和合理性，制定和實施應對措施。
(六)項目組織實施
行業主管部門會同相關職能部門按照合同約定，督促各方按時足額出資設立項目公司(政府可以參股，但參股比例不得高於50%)，保證按時完成項目融資並履行建造、運營、維護和移交等合同義務；依約提供安全、優質、高效、便利的公共服務，定期對設施進行檢修和保養，保證設施正常運作；依約向項目公司支付費用，執行相關獎勵條款或懲處措施。對設置超額收益分享機制的，項目公司應向政府支付超額收益；對需要進行合同調整的，應根據項目運營情況、公眾滿意度等，適時調整價格、收費標準、財政補貼、租金等，確保回報合理、項目可持續運營。
(七)項目績效評價
聯席會議領導小組建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中績效評價跟蹤、事後進行績效評價的全生命周期績效管理機制。引入政府部門和社會資本之外的第三方評審機構對項目績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務品質、公眾滿意度等進行績效評價，並將績效評價結果依法公開，接受社會監督。對績效評價優於約定標準的項目，行業主管部門應執行合同約定的獎勵條款，可將其作為項目期滿合同能否展期的依據；對績效評價未達到約定標準的項目，行業主管部門應執行合同約定的懲處條款或救濟措施。
(八)合作項目退出
期滿移交。在合作期滿後，區財政局會同行業主管部門、項目公司組建項目移交工作組，依據合同約定進行項目移交，做好移交資産評估、性能測試及資金補償，辦理法律過戶和管理權移交手續。
違約處理。當發生合同一方嚴重違約、社會資本主體破産清算或出現類似情況，合同約定需終止或政府接管以及因不可抗力因素導致合同無法履行等情況時，經協商或整改後合同仍無法履行的，項目可以提前終止退出。發生合作項目提前退出情況時，行業主管部門、項目公司要制定退出方案，經聯席會議審核後報聯席會議領導小組審議，審議通過後上報區政府審批。行業主管部門要做好臨時接管工作，保證項目設施持續運作和公眾利益不受侵害。項目違約方應承擔合同規定的責任，包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。
六、保障措施
(一)優化發展環境
加強信用體系建設，完善投資者保護政策，及時兌現各類承諾和合同約定，維護社會資本投資人的合法權益；按照行政審批制度改革要求，及時向社會公佈審批事項、審批程式、申報條件、辦事方法、辦結時限、服務承諾等，實現行政審批標準化，同時進一步減少審批環節，提高審查工作效率；對納入項目庫的項目，聯席會議辦公室將向社會公開項目名稱、投資規模、特許經營期限、建成時間、配套支援條件等項目資訊，增強信息公開透明度，確保社會資本及時、有效了解政府公共産品與服務的採購需求。
(二)保障項目用地
PPP項目用地可以通過土地劃撥、土地出讓和土地租賃等方式獲得，嚴格遵守財金〔2016〕91號文件規定，保障項目建設用地。不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地；不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益；不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作；不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。
(三)加大政策支援
研究建立PPP項目融資支援辦法，爭取上級財政部門PPP項目以獎代補資金，探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵密雲區融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。將PPP項目政府投資、財政補貼等支出按性質納入政府預算，並在財政中長期規劃中予以統籌考慮。對於符合國家要求的PPP項目，社會資本在水、電、熱、行政事業性收費等方面享受規定的優惠政策。
(四)加強融資管理
根據財政部等五部委聯合印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)，規範政府和社會資本合作。不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。除國務院另有規定外，政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
(五)建立監管體系
行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共産品或服務技術規範，加強對公共服務品質和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事後進行績效評價的全生命周期績效管理機制，確保實現公共利益最大化。相關行業主管部門要加快研究梳理在本行業推廣政府和社會資本合作模式的相關政策，探索制定推廣政府和社會資本合作模式的導則和範本。
對PPP項目合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效進行全過程管理，建立履約管理、行政監管和社會監督“三位一體”的監管架構，優先保障公共安全和公共利益。在明確社會資本方的績效目標實現程度和品質控制等義務的基礎上，充分保證政府方合理的監督權和介入權，加強對社會資本的履約管理。
(六)做好宣傳引導
加強輿論宣傳引導，營造推廣PPP模式的良好氛圍，積極組織PPP業務培訓指導和政策解讀，提升公眾參與度，暢通公眾獲取和反饋有關資訊的渠道，保障公眾的知情權、建議權和監督權。利用現代資訊技術，搭建服務平臺，公開政府和社會資本合作流程、評審標準、項目資訊、實施情況、諮詢服務、績效評價等相關資訊，確保項目實施公開透明。