北京市市民熱線服務中心是北京推進超大城市精細化治理的重要平臺。（潘之望 攝）
超大城市是中國經濟社會發展的重要載體。如何治理超大城市，是世界性難題，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必答題。
從元大都的五十坊巷，到兩千多萬人的現代化國際大都市，北京的治城之道，代有增益。
一流的城市要有一流的治理。進入新時代，面對“建設一個什麼樣的首都，怎樣建設首都”的重大時代課題，北京沿著習近平總書記指引的方向，牢記初心使命，堅持黨建引領，以一條市民熱線撬動一場治理變革，探索出以市民訴求驅動超大城市治理現代化的新路，為世界貢獻了中國智慧和北京方案。
坊巷之間
一座城市的治理方式，從規劃設計之初，就埋下了伏筆。
早在漢唐時期，北京城的前身薊城，是幽州的治所。那時已有以“坊”為單元的城市管理格局。宋使路振《乘軺錄》有記載，他出使遼國時所見的南京城（即唐幽州城故地）“凡二十六坊，坊有門樓，大署其額”，坊名“並唐時舊名”，足見唐代幽州的裏坊格局，經遼代一直沿用到了宋初。
金貞元元年，海陵王遷都燕京，改稱中都。金中都是在遼南京基礎上擴建而成的，城內置六十二坊。
至元四年，元大都始建。劉秉忠受命規劃這座新的都城。他把《周禮·考工記》的理想都城圖式，鋪展在燕山南麓的平原上：前朝後市，左祖右社，街巷縱橫如棋盤。
據元末《析津志》記載，大都城有“三百八十四火巷、二十九衖通”。“火巷”是為防火而設的巷道，“衖通”則被視為衚同早期的雛形。這些寬窄不一的街巷，把城市切割成一個個規整的街區，稱為“坊”。
坊，是空間單元，也是治理單元。元大都共設五十坊（一説有四十九坊），每坊有坊正，負責差役、街巷管護等。坊中有巷，坊坊之間有街，南北經，東西緯，方正整齊如棋盤。
這便是北京建都之初就確立的基層治理架構：空間上以坊巷為單元，責任上以坊正等為落點，清晰的城市治理末梢初具雛形。
明清兩代，隨著人口變化、統治者的管理需要等，坊巷治理的架構不斷加密。
1949年新中國成立後，北京曾嘗試把權力集中在市一級，街道不設政權組織。但城市管理的現實很快提出了不同的要求：無組織身份的居民需要有人管，治安、衛生、救濟、動員等工作需要有人做。
1954年，城市街道辦事處組織條例、城市居民委員會組織條例頒布，街道辦事處作為區政府的派出機關設到街巷，居委會則在北京城區普遍建立，主要面向工廠、商店、機關、學校以外的街道居民，逐漸成為基層治理的基本單元。
與此同時，“單位制”也在北京興起。中央黨政機關、高校、大型企業紛紛建設自己的大院社區，單位不僅組織生産，也承擔職工及其家屬的住房、醫療、教育、治安等一應事務。
北京由此進入街居制與單位制並行的時期，衚同裏的居委會和院墻內的單位，共同支撐起城市的基層運轉。
改革開放以後，城市規模加速擴張，外來人口大量涌入，流動人口逐漸成為推動首都人口規模增長的主要力量。單位制逐步鬆動，原本由單位承載的服務與管理事務，陸續向街道和社區轉移。大雜院的人口密度持續上升，私搭亂建、鄰里糾紛、市政設施老化等問題逐步累積。
2004年，東城區在全國首創“萬米單元網格管理”,將基層社會治理進一步精細化。以1萬平方米作為基本單位，將全區所轄區域分為若干單元，每個網格配備專人巡查。井蓋、路燈、行道樹……城市部件被逐一編碼，發現問題拍照上傳，系統自動匹配責任部門，限時處置。
2017年，北京啟動核心區背街小巷環境整治提升三年行動,街巷長制隨之建立，小巷管家從居民和志願者中産生。衚同裏的停車、堆物、違建、衛生等都有了日常管護機制。
八百餘年間，北京的治理單元沿著街巷不斷向下延伸。從坊巷到街居，再到網格，每一次調整，都是對當時城市規模、人口結構和社會狀況的回應。
時代之問
大河奔流開新路，改革開放四十餘年，中國城鎮化率由不足兩成升至六成以上，數億人由鄉入城。城市治理，成為國家治理體系和治理能力現代化繞不開的關口。人流、物流、資金流加速匯聚，“大城市病”接踵而至。
城市已長成巨人，治城之術仍是舊器。
變革，先見於思路之變。黨的十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力現代化”寫入全面深化改革總目標，“城市管理”逐漸讓位於“城市治理”。
管理，重在自上而下管控，而治理，貴在多元參與、共建共用。一字之變，理念為之一新。
2015年底，中央城市工作會議時隔37年再度召開，城市的治理與發展，被擺到前所未有的高度。
與此同時，首都北京的城市建設同樣面臨深刻轉型。疏解與提升並舉，治理需下繡花功夫；人民群眾對美好生活的期待水漲船高，兩千多萬人的急難愁盼事事具體、件件連心……怎樣回答好“建設一個什麼樣的首都，怎樣建設首都”的時代之問，解答好“首都治理體系和治理能力現代化”的時代課題，北京市委市政府一邊深入思考，一邊積極探索。
為政之道，以厚民為本。“人民城市人民建，人民城市為人民。”習近平總書記的重要指示，為城市建設提供了根本遵循和行動指南。
以人民為中心，是我們黨一以貫之的政策基點。而基層，是黨的執政之基、力量之源，是聯繫服務群眾的“最後一公里”、社會治理的最前沿。
求解超大城市治理，北京沿著習近平總書記指引的方向，向初心要答案、向治理優勢要答案。
“過去，我們為民辦事主觀上考慮多，但有些群眾並未‘買賬’，原因就在於他們身邊的問題沒得到解決。”2019年，北京市委曾在主題教育集中學習研討時精準搜尋問題。
責任壓在肩頭，累積的民生問題呼籲一個解決機制，既能及時準確掌握群眾訴求，又能賦權基層解決的力量，統籌部門解決的能力，真正穿準針、引對線，將好事辦好。
基層的實踐帶來啟發。2018年，在平谷區金海湖鎮“一聲哨響”的基礎上，黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革在北京全面鋪開，撬動各方治理力量下沉、資源整合。
在此基礎上，2019年起，接訴即辦改革勢如破竹般推進。12345熱線接聽市民來電，直派街鄉鎮，緊急事項2小時反饋，水電氣熱問題24小時處置，一般事項7天辦結，疑難複雜問題15天回復。343個街鄉鎮、市區兩級部門和公共服務企業盡數納入，市、區、街鄉鎮、社區村四級聯動。
走進12345話務大廳，電話聲、鍵盤聲此起彼伏，750個座席晝夜不息，大螢幕上，當日來電的數字每五秒刷新一次，高頻訴求和問題集中區域實時可見……群眾的聲音，成建制地進入公共資源的分配流程，一條熱線，就此成為超大城市治理新的樞紐。
善治新章
市長熱線1987年就有了，經過數次迭代成為今天的12345市民服務熱線，它何以撬動城市治理的深刻變革？
簡明的流程背後，是一場靜水深流的組織重構。
破題，從破解“條塊分立”起筆。現代政府依職能分工而設，條條專精其業，塊塊統屬其地。分工越細，協調的成本難免偏高，遇到跨界難題，就容易出現職責不清、邊界難分的情況。街鄉鎮看得見、管不著，職能部門管得著、看不見。條塊之間的縫隙，好似“三個和尚沒水吃”的窘境。
向基層賦權，接訴即辦以“一張工單”的閉環流轉破題。市民來電形成工單，權責清晰的，直接派至街鄉鎮，同時抄送區政府督促協調。誰接單，誰牵头，一盯到底，不得推諉。街鄉鎮職權辦不了的，一聲哨響，區政府相關部門聞哨必到、協同處置。連街鄉鎮也難以協調的疑難訴求，還可上報市、區兩級推動解決。
與之配套，431項行政執法職權下放街鄉鎮，並由其依法行使與之相關的行政檢查權，一系列的“賦權鬆綁”，大大增強了基層統籌力量開展社會治理的底氣和能力。
改革的關鍵在落實，落實的關鍵在“一把手”。市委深改委專設“接訴即辦”改革專項小組，改革被列為各級黨委“一把手”工程。市委書記每兩月主持召開月度工作點評會，區委書記點評街鄉鎮書記，街鄉鎮書記直接聯繫社區、村黨組織書記。“書記抓、抓書記”，壓力層層傳導，責任級級壓實，一條從市到社區的“一把手”領導、指揮、協調、督辦鏈條貫通到底。
體系重構、一抓到底，考核的尺規隨之而變。熱線訴求的響應率、解決率、滿意率直抵三百餘個街鄉鎮。政府部門認為解決了不行，還得問居民滿意不滿意。
治理資源下沉一步，治理姿態向前一步。有基層幹部説得直白：“以前幹部怕見群眾，現在幹部想見群眾。”
改革繼續向前，為民服務並沒有停留在個案的解決上，而是持續從“有一辦一、舉一反三”向“主動治理、未訴先辦”深化。
海量的訴求匯入，就成了寶貴的民生數據庫。不同時段什麼問題容易高頻出現，哪個辦事環節百姓怨言最大，哪些區域還存在治理隱患？……個案連成類案，類案連成規律，規律生出預案，尚處於“微瀾之間”的矛盾短板浮出水面，為政府部門靶向治理、主動治理、源頭治理，提供了科學依據。
2021年起，北京對市民訴求進行數據分析，從中選取基層解決有難度、需要市級層面予以關注的高頻共性難點問題，以“每月一題”的方式集中攻堅，源頭施治。
老樓加裝電梯，是呼聲較高的難題之一。高層老人望樓興嘆，低層住戶顧慮遮光、噪聲。訴求年年打進熱線，工程卻遲遲無法開工。
市級主責部門把全市同類訴求匯總研判，鎖定共性堵點，政策循著呼聲，一輪一輪地改：先廢止“一票否決”，依《民法典》立下表決規矩——雙三分之二參與、雙四分之三同意，即可報建；再出臺加裝電梯操作指引，“一戶申請”即可啟動徵詢，高低層補償機制同步明確。政策一通，加快推動老樓加裝電梯，一大批高齡老人、行動不便的居民，告別了“上下樓難”。
房産證難辦、預付式消費退費難、電動自行車充電樁建設、校園周邊交通綜合治理……5年來，70余個城市治理難題先後入題，2000余項任務落地，500余項政策出臺。
既要依託市民訴求“見之於未萌”，更要依靠群眾力量共同“治之於未亂”。
雨季未至，漏雨的房屋先修了；冬天未來，供暖的管道先檢了……政策每完善一分，共識便近一分。改革頭一年，市政府信訪辦接待初次來訪同比下降40%。半個多世紀前，“矛盾不上交”寫在楓橋的鄉野，今天寫進了北京的街巷。
技術的力量持續加持，智慧坐席系統輔助話務員邊聽邊記，大數據演算法自動識別訴求的關鍵詞、位置與緊急程度，精準匹配責任單位，大大提升服務效率。
熱線還是那條熱線，讓“12345，服務找政府”真正兌現的，是機制重構下，其背後責任鏈條、運作邏輯、工作作風發生的轉變。
2021年9月，《北京市接訴即辦工作條例》表決通過，改革經驗上升為法規制度。
2024年12月，北京接訴即辦改革論壇舉辦，40多個國家的170余位國際嘉賓、3100余名中外與會者匯聚北京，共話“以人為本的城市治理現代化”，《城市治理現代化北京宣言（2024）》在此發佈。
2025年、2026年，哈佛大學、世界銀行、拉美國家高端智庫、世界政黨智庫等學者走進北京12345市民服務熱線話務大廳，把這條熱線當作觀察“中國之治”的一扇窗口。
曾幾何時，超大城市治理要向國外取經；如今，全球目光匯聚北京，共探城市治理之道。
七年多來，約2億次呼與應，響應率始終保持100%，解決率、滿意率雙雙站上97%。飽含期盼的民意，經由一條熱線日夜不息地轉化為治理的動力，成千上萬的市民通過這條滾燙的熱線，參與並推動了身邊這座城市的治理和建設，見證著大城善治制度性創新的北京答案。（高枝）
