回眸“十一五”展望“十二五”之“北京市法制建設

主持人(王惠)：各位記者朋友們，上午好。歡迎大家出席北京市政府新聞辦公室舉行的新聞發佈會，今天是我們系列輝煌“十一五”新聞發佈會之一，內容是關於法制建設，各位知道“十一五”期間北京經濟社會的各項任務完成非常順利，進入了一個全面發展時期，同時，我們北京市法制建設也取得了非常令人矚目的進展，所以今天這場發佈會是專門介紹這方面的情況，請到的是北京市法制辦的有關領導：
　　北京市政府法制辦副主任、新聞發言人 李富瑩女士

　　北京市政府法制辦執法監督指導處處長 魯安東先生

　　北京市政府法制辦綜合處處長 程行侖先生

　　北京市政府法制辦法制一處副處長 王鴻劍先生

　　北京市政府法制辦法制二處副處長 王子強先生

　　北京市政府法制辦法制三處副處長 毛初穎先生

　　這幾位都是法制方面的負責人，首先請李富瑩主任介紹“十一五”期間北京市法制建設的有關情況，之後回答各位記者的問題。

　　李富瑩：各位媒體的朋友們，大家上午好，很高興有這個機會和各位朋友一起就北京市法制建設“十一五”情況做一個簡單回顧，同時對“十二五”進行一些展望。

　　“十一五”時期是北京市經濟社會各項事業全面快速發展的時期，也是政府法制建設取得重大進展的時期。5年來，政府法制工作在推進首都法治政府建設，服務首都科學發展，促進首都社會和諧穩定等方面取得了顯著進步。下面我介紹這麼幾方面的情況。

　　一是圍繞建設法治政府目標，依法行政工作穩步推進。十一五時期，圍繞着貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，本市加強對依法行政工作的組織領導，制定落實《綱要》的規劃和計劃，建立健全各項制度和工作機制。堅持和完善領導幹部學法制度，共舉辦16期區縣局級領導幹部和法制機構負責人依法行政專題培訓班。結合《行政許可法》的實施，組織全市10萬多名公務員參加學習培訓。貫徹落實《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》，抓好基層依法行政工作。堅持每年向市人大常委會報告依法行政工作情況，認真接受人大監督。建立依法行政考核機制，將市政府各部門年度依法行政工作情況納入市政府績效管理考評範圍，每年對區縣政府依法行政工作情況進行考核。通過紮實推進依法行政各項工作，我市幹部特別是廣大領導幹部依法行政的意識不斷增強，依法行政的能力和水準有了進一步提升，依法行政的良好氛圍基本形成。

　　二是着眼首都發展與穩定大局，制度建設成就突出。“十一五”時期，圍繞首都經濟社會發展的現實需要，特別是為勝利完成舉辦一屆“無與倫比”的奧運會、殘奧會和慶祝新中國成立60周年等重大活動，我市在推動經濟發展方式轉變、加強城鄉統籌協調發展、保障和改善民生、維護首都平安穩定和城市安全運作等方面，不斷加大制度建設力度。5年來，共提請市人大常委會審議地方性法規草案35部，制定政府規章60部。其中，涉及籌備和舉辦奧運會的有16項地方性法規、政府規章，內容涉及奧林匹克知識産權保護、大型群眾性活動安全、志願服務促進、公共場所禁煙、食品安全保障以及市容市貌維護、戶外廣告管理等多個方面。奧運立法給北京留下了豐富的制度“遺産”，2008年8月24日，國際奧會法律部主任霍華德。斯圖普先生專門致信我市，對奧運立法工作給予高度評價，特別感謝我市在奧林匹克知識産權保護提供法制保障方面所作出的不懈努力。在政府立法工作中，堅持科學、民主立法，制度建設品質穩步提高。成立市政府立法工作法律專家委員會，將專家審核作為政府立法工作的必經程式，專家審核意見作為政府決策的重要參考。不斷拓展政府立法工作公眾參與的廣度和深度，從向社會公開徵集法規規章草案意見發展到向社會公開徵集年度政府規章立法項目建議，實現公眾對政府立法工作的全過程參與。注重“立、廢、改”相結合，2010年協助市人大常委會清理現行有效的地方性法規107項，清理現行有效的政府規章255項，確保法制統一。經過5年努力，本市與法律、法規配套的制度體系已基本形成，經濟發展、城市建設、社會民生等主要領域基本實現了有法可依。

　　三是以服務型政府為導向，行政執法行為逐步規範。圍繞建設服務型政府目標，依法促進政府職能轉變。貫徹落實《行政許可法》，認真清理行政許可事項，截止2010年6月，由本市實施的行政許可事項共811項，其中本市設定的行政許可事項88項。推進行政審批制度改革，進一步下放行政審批許可權，僅2009年，全市共取消行政審批事項24項，下放行政審批許可權103項。重視行政服務中心建設，全市40多個市政府部門和16個區縣政府基本實現“一個窗口對外，集中辦理、統一辦理、聯合辦理”等“一站式”服務，945個基層單位設立了辦事代理服務窗口，2000多項行政許可和為民服務事項納入全程辦事代理範圍，政府的辦事效能進一步提升。積極推進城市管理、文化等領域綜合執法改革，進一步理順行政執法體制。加強對社會治安、市場秩序、交通管理等重點領域行政執法協調工作，推動建立執法機構聯席會議制度，建立健全行政執法和刑事司法銜接機制。深入推行行政執法責任制，認真梳理行政執法主體、依據和職權，向社會公佈“權力清單”。截止目前，我市市級行政執法主體共有62個，根據有關法律法規規定的行政執法事項共8847項，其中行政處罰5928項，行政許可811項，其他2108項，行政執法工作進一步公開透明。制定印發北京市貫徹落實行政執法責任制6項配套工作制度，從1997年開始持續13年開展行政處罰案卷評查工作，案卷評查中發現較大失誤的比例，由1997年的27%到2010年已經基本消滅，行政執法行為逐步規範。轉變執法理念，改進執法方式，強化行政指導等手段的運用，大力推行“柔性執法”。制定印發《北京市人民政府關於進一步加強和改善行政執法工作的意見》，不斷加強和改進行政執法工作。

　　四是積極化解行政爭議，促進首都社會和諧穩定。深入貫徹行政復議法，不斷推進案件受理和辦理機制創新。2007年4月市政府成立行政復議接待室，進一步暢通行政復議受理渠道，共接待行政復議申請人員11112人、7563批次，目前，全市絕大多數區縣政府設立了行政復議接待室。2007年9月市政府在全國率先設立行政復議委員會，改變了按一般行政事務辦理處理行政復議案件的辦案模式，通過聘請社會知名學者、專家參與辦案，提高行政復議的社會公信力。目前，全市已有6個區縣政府成立了行政復議委員會。注重運用調解、和解等綜合手段解決糾紛，努力實現案結事了。重視行政復議制度建設，規範行政復議工作程式，加強復議人員資格管理，通過召開典型案例評析會、疑難案件會商會、推行區縣行政復議委員會試點等多種途徑，不斷提升全市行政復議工作整體水準。從2004年至2009年，市政府共受理行政復議案件2233件，審結案件2123件，其中撤銷、變更、確認違法或終止的案件264件，佔行政復議結案比重的12.44%，規範了行政機關的行政行為，保障了行政復議申請人的合法權益。

　　“十二五”時期是轉變經濟發展方式、推動首都科學發展的重要時期，是落實國務院《綱要》提出“十年左右時間基本實現建設法治政府目標”的攻堅時期，也是政府法制建設大有作為的時期，我們要着力在以下幾個方面取得新進展：

　　一是在推進法治政府建設方面，要按照《國務院關於加強法治政府建設的意見》的要求，制定和落實我市《關於加強法治政府建設的工作規劃》，進一步加大對各級幹部尤其是領導幹部依法行政的教育培訓力度，在組織領導、行政決策、考核評價等事關依法行政全局、決定法治政府建設進程的重點領域和環節，探索建立機制和完善制度、程式，力爭使首都的法治政府建設走在全國前列，為實現“人文北京、科技北京、綠色北京”首都發展新戰略和建設世界城市提供法治保障。

　　二是在制度建設方面，要緊緊圍繞“人文北京、科技北京、綠色北京”新戰略，科學合理安排立法項目，把社區衛生、殘疾人、老年人等弱勢群體權益保障、就業援助、食品安全、文化出版等涉及民生和社會保障、發展首都文化産業方面的項目納入立法計劃；加快制定、修訂有關支援中關村國家自主創新示範區建設、專利保護和促進、中小企業促進等方面的法規、規章；抓緊制定和修訂有關節約用水、濕地和河湖保護、生活垃圾處理、大氣污染防治、環境噪聲污染防治等方面的法規、規章。在立法工作中，繼續堅持科學立法、民主立法，不斷拓寬和完善公眾參與立法的渠道和方式，進一步提升立法工作品質。

　　三是在行政執法工作方面，要以建設服務型政府為目標，以貫徹落實《北京市人民政府關於進一步加強和改善行政執法工作的意見》為核心，從創新體制和方式、加強能力建設、完善程式制度、加強隊伍建設、拓寬監督渠道等5個方面、16項措施來進一步加強和改善首都行政執法工作。

　　四是在解決矛盾爭議促進社會和諧方面，要積極推進行政調解制度建設，從源頭上化解矛盾。進一步暢通行政復議渠道，推進和完善行政復議委員會制度和機制建設，在全市各區縣推廣行政復議委員會制度。積極試行開展實地調查、聽證等審理方式，進一步提升行政復議的社會公信力。進一步加大對行政復議制度的宣傳力度，充分發揮行政復議在解決行政爭議、化解社會矛盾方面的作用。以上這些是關於北京市政府法制建設在“十一五”期間的工作回顧和“十二五”的展望的一些初步想法。在結束今天的主題發佈之前，我在這裡也向在座的各位媒體朋友表示衷心的感謝，感謝你們在“十一五”期間給予政府法制工作的關心支援和幫助，如果説“十一五”期間北京市政府法制建設取得了長足的進步的話，這裡一定有你們的功勞，展望“十二五”，也希望媒體朋友給予我們更多的關注，為做好首都的政府法制建設工作獻計獻策。謝謝。

　　主持人：謝謝李主任的情況介紹，下面回答各位記者的問題。

　　北京日報：北京市生活垃圾管理條例最近在網上徵集意見結束了，社會公眾對此提出了哪些建議和意見，這些建議和意見下一步會如何考慮，有什麼新的做法？謝謝。

　　毛初穎：根據市政府的立法工作計劃，我們已經會同市政市容委、市人大常委會的有關部門進行了調研起草工作，目前正在對草案進行審查。剛才記者講到廣泛聽取社會意見，我們已經在今年的11月18日到12月17日將草案在首都之窗網站以及其他渠道向社會公開徵求意見，各個方面對規劃垃圾處理設施，生活垃圾分類投放，收集運輸，生活垃圾分類處理，以及設施的運輸管理，監督管理還有公眾參與法律方面都提出了很好的意見。網上的意見集中在垃圾分類上面，絕大多數意見是贊成實行垃圾分類的，但是對垃圾分類的具體執行提出了不同的看法。有一部分人認為，垃圾分類有執行的難度需要提高市民垃圾分類意識，特別是對不分類垃圾行為進行實施處罰罰款的規定，市民、網民普遍表示反對，認為執行上存在難度。我們將在下一步審查工作中進行認真研究，力爭為垃圾分類設立出科學合理的管理制度。生活垃圾治理是全社會共同的責任，草案將進一步的理清政府、服務企業、社會公眾所承擔的責任，加強政府的主導作用，明確服務企業的服務標準和規範，強調社會參與與社會監督，為生活垃圾的管理提供制度保障。

　　北京青年報：11月上海着了一場大火，使消防問題成為了大家關注的焦點，特別是高層建築的防火問題，目前北京高層建築比較多，而北京今年沒有下雪，天氣可能對火災也有一定的影響，在這些方面北京政府做了哪些準備，特別是制度上有哪些考慮和建設？謝謝。

　　王子強：北京市政府對消防工作非常重視，這幾年應當説特別是在《消防法》出臺之後，針對北京的特殊情況，比如説記者提到的高層建築比較多的情況進行研究，現在草案正在人大審議，目前草案當中從政府提法規議案的，對這些方面的內容做了幾方面的規定，一個是加強消防安全監測的制度建設和體系建設，第二對城市的建築消防等級要納入到城市建築的消防審批備案管理當中，第三強調了高層建築所有人和管理人的消防安全責任制。同時，也明確了居民在生活當中應當遵守的消防基本安全規範。

　　參考消息：在材料中看到1997年，北京市開展行政處罰案卷評查制度，發現比較高的錯誤比例，到今年的時候，基本消失了，這些年北京市政府在規範行政執法過程中採取了哪些措施？

　　魯安東：關於規範執法的問題，也是市民和媒體比較關注的問題，北京市在規範行政執法當中，這些力度比較大，大致表現在三個方面。一個是從程式上進行規範，依據現在規範政府行為的《行政處罰法》，《行政許可法》，還包括國務院《綱要》的這些要求，對程式進行了規範。剛才記者提到關於案卷評查的問題，是我們通過規範程式以後，對規範的情況進行監督的一個手段。這個問題我曾經多次接受過媒體的採訪和報道，包括在座的很多媒體我也認識，大家對這個比較關注，因為這是北京市的首創。通過案卷評查，主要的做法是把每個行政機關，有8000多項的執法事項，這麼多事項我們具體劃為一項項的工作規則，每一項執行的方式方法劃成一定的規則，通過標準確定下來，再通過案卷評查把這些行為是否按這些規則去辦，進行檢查。這些年以來，應當説北京市在通過案卷評查，很大程度上解決了一些規範性的問題。剛才記者説到了，1997年是《行政處罰法》出臺的第二年，當時執法機關還不太適應於《處罰法》的一些程式性要求，所以問題比較多，經過這些年的努力，截止到去年開始，基本上法律規定的一些主要問題都解決了，也就是説，我們按評查中所謂的不合格卷基本上解決了，關於案卷評查的措施，國務院已經在全國推廣，而且已經把它作為全國推行推進行政執法和推行行政執法責任制的一項重要措施，這是一個方面，從程式上進行歸滿。

　　再一個，從裁量權上進行規範。北京市這幾年在各個機關推行了自由裁量權的規範，建立行政裁量權的基本制度，特別是市政府在2007年專門建立了以行政處罰權的形式開始，要求各個行政機關都建立相應的基準，只要法律規定有幅度的，就應該有一個明細，權力行使過程中怎麼把握一輕一重的問題，通過一個相對合理的裁量權的規範，把它規範下來。當然這些工作可能還有一個過程，因為比較複雜，真正做到大家都覺得合理，需要做很大量的工作，現在只是初步的，大家可能在外省市的媒體也能看到，很多省市做的也比較先進。

　　再一個方面是規範執法的一些基本行為。比如説大家也都清楚，公安機關五條禁令，城管八條禁令，類似這樣的在各個行政機關都在根據自己不同行業的特點來進行規定，把具體執法程式以外的一些基本行為也規範起來，這也是規範的一種。對於這個問題，前不久，市政府專門發了一個《關於進一步加強和改善行政執法工作的意見》，那個裏面有16項措施，其中就有就這方面的內容，包括北京市要建立基本行為規範，把行政執法過程中的一些具體問題通過規範確定下來，同時還要規範執法用語，包括在執法過程中，什麼情況下怎麼表達，文書具體怎麼表述，等等這些問題都要用規範規定下來。

　　人民日報：今年10月市政府公開徵集了政府規章的立法項目建議，剛才李主任提到，實行了從徵集規章草案的意見發展到了政府立法項目的建議進行徵求建議，這樣一個進步的意義在於什麼地方？第二個問題，在今年這次徵集意見中有沒有被法制辦予以考慮，納入了明年政府行政立法計劃當中？謝謝。

　　李富瑩：謝謝這位記者，謝謝媒體對我們這次立法徵集意見的關注。確實10月18日到11月18日市政府向社會公開徵集市政府規章的立法項目建議，對北京市是第一次這麼做。我們為什麼這麼做？這應該是推進依法行政，加強法治政府建設的很重要的舉措。要推進依法行政和建設法治政府首先前提要有法可依，而且要有“兩法”可依，怎麼保證“兩法”的出臺，我們講科學立法，民主立法，特別是公眾的參與，這是確保立法品質的很重要的方面。北京市很重視立法工作的品質，我們從2002年開始通過首都之窗以及還有市政府法制辦的門戶網站就起草過程中，審查過程當中的法規規章草案向社會公開徵集意見，過去只是就草案的內容，這個怎麼規定，規定哪些方面的東西向社會公開徵求意見，這次向社會公開徵集規章的立法項目建議，等於把公眾參與立法的環節向前推進了一步，公眾過去只是就草案的內容提出意見，現在還可以通過這樣的途徑，就政府就哪些方面立什麼樣的規章來提意見，所以從政府就什麼樣的項目來立法到立什麼樣的內容，再到最後對公眾的意見反饋，構成了政府規章立法的公眾全過程參與。我説它的意義就在於確保立法品質，確保立法真正反映民意。這裡我們通過這次活動共徵集到200多項建議，公眾對立法本身的專業性特點掌握的不一樣，所以公眾反映的有的是立法問題，有的是執法問題，我們會同有關部門認真研究，所有的建議都逐條進行了研究，是執法問題的，有的反饋給有關執法部門，或者是會同有關部門研究，關於立法的問題，我們在明年的2011年的立法計劃當中也有考慮，但是因為立法計劃有一個依法審批的程式，所以在這裡我只能説在立法計劃當中我們都會有所考慮。我們通過這個工作是想給社會傳遞這樣的資訊，公眾不僅是規章的被動的接受者，實際上還是規章的主動參與者，通過這種活動也是希望公眾了解政府制訂規章的過程，了解規章制訂的內容，也是一個法制宣傳的內容，如果公眾説制訂的規章是出於我自己的一個建議，那麼如果制訂出來了，公眾可能更有遵守的動力和主動性。謝謝。

　　國際臺：國務院在《全面推進依法行政實施綱要》裏面提出來用10年左右的時間基本實現建設法治政府的目標，現在距離這個時間還有三年多的時間，不知道北京市政府有什麼樣的考慮？

　　程行侖：國務院在2004年的時候制訂發佈了全面推行依法行政的實施綱要，綱要中給大家印象深刻的一點就是提出一個目標，用10年左右的時間基本實現建設法治政府的目標。綱要頒佈實施以後，北京市各級行政機關都嚴格按綱要的要求，加強依法行政的組織領導，科學民主決策，提高制度建設品質，規範執法，化解社會矛盾，加強行政監督等等方面做了大量的工作，客觀地説，這六年多按來北京市依法行政工作取得了顯著的進步，但是我們也清醒地看到離國務院綱要中提出的10年實現基本實現建設法治政府的目標相比還有一定的差距。今年的8月27日，國務院召開了全國依法行政會議，這個會議上溫家寶總理對下一步如何加快建設法治政府做了重要講話，10月10日國務院又專門發佈了《關於加強建設法治政府的意見》，下一步北京市就是要認真落實好國務院意見中提出的各項要求，近期北京市有三件工作要做。一件是在全市各個行政機關中加強對國務院意見的學習和貫徹，市政府推行依法行政領導小組也專門發了文件進行佈置，現在全市各個機關正在開展當中。

　　第二項工作，按國務院加強法治政府建設意見的要求，制訂北京市的實施規劃，這項工作今年我們從8月份開始，從市裏相關的十幾個部門抽調人員，專門組成了一個工作班子，現在工作規劃的草稿基本上起草完畢，已經徵求了各部門的意見，近期提交市政府審議。

　　第三件事情，結合北京市的工作計劃的出臺，召開一個全市的依法行政大會，對前幾年的依法行政工作進行總結表彰，同時部署下一步的依法行政工作。謝謝。

　　北京新聞廣播：據我們了解《中華人民共和國社會保險法》將於明年7月開始實施，北京市在社會保險方面將有哪些新的舉措？謝謝。

　　王鴻劍：確實是，《社會保險法》從明年7月1日起正式實施，它是社會保險領域的基本法律制度。從北京市來講，北京市是從1998年開始逐步建立了五個保險：養老、醫療、失業等等，分別以政府令的形式頒佈，也是具有法律效益的文件。從現在來看，準備做這麼幾個工作，一個是認真學習《社會保險法》，因為是新的一部法律，都需要認真學習。第二個是加強宣傳，因為《社會保險法》是關係到每個人的切身利益，需要加強宣傳，使其家喻戶曉，人人皆知。第三是對現有的政府規章進行清理和梳理，找出與大法不一致的地方，需要修改，需要完善。第四是加強執法，嚴格執法，立了法就要嚴格執行，加大執法力度。謝謝。

　　主持人：謝謝各位記者的關注，也謝謝各位發言人給予的回答，今天的發佈會到此結束。再見。