國發〔2000〕24號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
今年以來，按照黨中央、國務院的部署，長江上游、黃河上中游各有關地區認真開展退耕還林還草的試點工作，進展比較順利，得到廣大農民的擁護和支援。但試點工作中也出現了一些新情況、新問題。主要是：一些地區由於試點範圍偏大，工作銜接不夠，種苗供需矛盾突出，樹種結構不夠合理，經濟林比重普遍較大；有些地區由於嚴重乾旱以及管理粗放，造林成活率較低。為了明確責任，嚴格管理，推動試點工作的健康發展，根據國務院總理辦公會議的決定，並經今年七月中西部地區退耕還林還草工作座談會討論，現就進一步做好退耕還林還草試點工作作出以下規定：
一、加強領導，明確責任，實行省級政府負總責
1.各級領導要深刻領會黨中央、國務院關於實施退耕還林還草，加強西部生態環境保護和建設的重大意義，進一步提高認識，加強領導，切實把退耕還林還草試點工作列入重要議事日程，及時研究解決實施中的重大問題，保證這項工作健康有序地開展。
2.實行省級政府對退耕還林還草試點工作負總責和市(地)、縣(市)政府目標責任制。退耕還林還草試點工作，實行目標、任務、資金、糧食、責任五到省。各有關省級政府要確定一位省級領導同志具體負責，並認真組織實施好退耕還林還草試點工作。市(地)、縣(市)、鄉級政府也要層層落實退耕還林還草試點工作的目標和責任，實行目標管理責任制，層層簽訂責任狀，認真進行檢查和考核，確保試點工作順利實施。
3.國務院各有關部門要根據職能分工，密切配合，共同做好退耕還林還草的有關工作。國務院西部地區開發領導小組辦公室負責退耕還林還草工作的綜合協調，組織有關部門研究制定退耕還林還草有關政策和辦法；國家計委會同有關部門負責退耕還林還草總體規劃的審核、計劃的匯總、基建年度計劃的編制和綜合平衡；財政部負責退耕還林還草中央財政補助資金的安排和監督管理，參與退耕還林還草總體規劃、計劃的編制；國家林業局負責退耕還林還草工作總體規劃、計劃的編制，以及工作指導和督促檢查監督；農業部負責已墾草場的退耕還草及天然草場的恢復和建設有關規劃、計劃的編制，以及技術指導和監督檢查；水利部負責退耕還林還草地區小流域治理、水土保持等相關工作的技術指導和監督檢查；國家糧食局負責糧源的協調和調劑工作。
各有關省(自治區、直轄市)、市(地)、縣(市)的計劃、財政、林業、農業、水利、糧食等部門，要在本級政府的統一領導下，按照各自的職能分工，各司其職、各負其責，密切配合，共同做好工作。
4.實施退耕還林還草，應堅持“全面規劃、分步實施，突出重點、先易後難，先行試點、穩步推進”的原則，有計劃、分步驟地進行。各省(自治區、直轄市)政府根據國家核定的試點計劃任務，負責編制本地區的年度計劃，審批縣級實施方案，報國務院有關部門備案。各地必須嚴格執行計劃，不準隨意擴大試點範圍和增加面積。對於超出試點計劃面積的，其糧食、現金和種苗補助，由本地區自行解決。
5.各地退耕還林還草目標的確定，應與改善生態環境、調整農業結構和農民脫貧致富相結合，做好統籌規劃和相互銜接，處理好退耕還林還草和農民生計的關係問題。退耕還林還草要堅持政策引導和農民自願原則，充分尊重農民的意願。對生産條件較好，糧食産量較高，又不會造成水土流失的耕地，農民不願退耕的，不得強迫退耕。
二、完善退耕還林還草政策，充分調動廣大群眾的積極性
6.要認真落實“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的措施，切實把國家無償向退耕戶提供糧食、現金、種苗的補助政策落實到戶。國家每年根據退耕面積核定各省(自治區、直轄市)退耕還林還草所需糧食和現金補助總量。糧食和現金的補助年限，先按經濟林補助5年，生態林補助8年計算，到期後可根據農民實際收入情況，需要補助多少年再繼續補助多少年。要堅持營造生態林為主，而且不許自行砍伐。各部門、各地區要抓緊進行調查研究，對生態林和經濟林的比例做出科學的規定，生態林一般應佔80%左右。對超過規定比例多種的經濟林，只補助種苗費，不補助糧食。退耕戶完成現有耕地退耕還林還草後，應繼續在宜林荒山荒地造林種草，國家除對退耕地補助糧食外，還將對荒山荒地造林種草所需種苗給予補助。對1999年先行試點地區要按此抓緊兌現。
7.糧源的組織由省(自治區、直轄市)政府負責，原則上以地方國有糧食企業的商品週轉糧為主。當地政府要統一組織糧食的供應，就近調運，組織到鄉、到村，兌付到戶，減少供應環節，降低供應成本。每畝退耕地每年補助糧食(原糧)的標準，長江上游地區為300斤，黃河上中游地區為200斤。退耕地實際産量超過糧食補助標準，而農民不願退耕的，要尊重農民自願，絕不可強迫農民退耕。水土流失嚴重的地區，需要退耕而實際畝産糧食超過補助標準的，應相應提高補助標準。補助糧食的價款由中央財政承擔，調運費用由地方財政承擔，都不得向農民分攤。有關補助糧食費用的結算，由財政部門會同糧食部門和農業發展銀行辦理。
8.國家給退耕戶適當的現金補助。為鼓勵農民退耕還林還草，並考慮到農民日常生活需要，國家在一定時期內可給予現金補助。現金補助標準按退耕面積每年每畝20元計算，補助年限與糧食補助年限相同。補助款由國家提供。
9.國家向退耕戶提供造林種草的種苗費補助。種苗費補助標準按退耕還林還草和宜林荒山荒地造林種草每畝50元計算，直接發給農民自行選擇採購種苗。補助款由國家提供。
10.退耕還林還草試點工程的前期工作和科技支撐等方面的費用，按退耕還林還草基本建設投資的一定比例由國家給予補助，由國家計委根據工程情況在年度計劃中適當安排。
11.對應稅的退耕地，自退耕之年起，對補助糧達到原收益水準的，國家扣除農業稅部分後再將補助糧發放給農民；停止糧食補助時，不再對退耕地徵收農業稅。具體由國務院有關部門另行規定。進行生態林草建設的，按國家有關稅收優惠政策執行。
12.採取中央對地方財政轉移支付方式，對地方財政減收給予適當補償。實施退耕還林還草試點的縣，其農業稅等收入減收部分，由中央財政以轉移支付的方式給予適當補助。
13.實施退耕還林還草的地區，要把退耕還林還草與扶貧開發、農業綜合開發、水土保持等政策措施結合起來，對不同渠道的資金，可以統籌安排，綜合使用。要調整農業支出結構，統籌安排使用支農資金。實施退耕還林還草地區的財政扶貧資金可重點用於該地區包括基本農田、小型水利在內的基礎設施建設和農牧民科技培訓、科技推廣，提高緩坡耕地和河川耕地的生産能力，提高農民的科技水準，促進退耕還林還草。
14.要在確定土地所有權和使用權的基礎上，實行“誰退耕、誰造林(草)、誰經營、誰受益”的政策，將責權利緊密結合起來，調動農民群眾的積極性，使退耕還林還草真正成為農民的自覺行為。農民承包的耕地和宜林荒山荒地，植樹種草以後，承包期一律延長到50年，允許依法繼承、轉讓，到期後可按有關法律和法規繼續承包。
15.採取多種形式推進退耕還林還草。有條件的地區可本著協商、自願的原則，由農村造林專業戶、社會團體、企事業單位等租賃、承包退耕還林還草，其利益分配等問題由雙方協商解決。鼓勵在有條件的地區實行集中連片造林、種草，鼓勵個人興辦家庭林場和草場，實行多种經營。
三、健全種苗生産供應機制，確保種苗的數量和品質
16.要按市場規律和科學規律辦事，加強退耕還林還草的種苗基地建設，做好種苗生産和供應工作。要根據本行政區域內退耕還林還草的總體規劃，做好種苗建設規劃。林業部門和農業部門要做好對種苗生産、供應的指導、管理工作，切實抓好種苗基地建設。鼓勵集體、企業和個人採取多種形式培育種苗，擴大種苗生産能力。
17.要加強種子、苗木檢驗檢疫工作。有關部門要加強種子品質檢驗工作，及時發現和制止生産、銷售不合格種子。加強苗木生産全過程品質管理、檢查監督、檢驗檢疫，杜絕偽劣、帶病蟲害等不合格苗木造林。生産、銷售種子和苗木必須有林業或農業部門出具的標簽、品質檢驗證和檢疫證，凡是不具備“一簽兩證”的種子、苗木，不準進入市場。
18.要加強種苗調劑工作。各試點縣退耕還林還草所用種苗，要做到儘量在本縣內解決，儘量使用鄉土和抗逆性強的樹草種及新品種。因本地種苗供應不足須從外縣調撥的，由林業或農業部門積極組織調劑。
19.要加強種苗市場行政執法力度。堅決制止壟斷種苗市場、哄抬種苗價格的行為，嚴厲打擊種苗銷售中的不法行為，維護農民合法權益。
四、依靠科技進步，合理確定林草種結構和植被恢復方式
20.要根據不同氣候水文條件和土地類型進行科學規劃，做到因地制宜，喬灌草合理配置，農林牧相互結合。要加強推廣應用先進實用科技成果，特別是要推廣應用耐旱樹草種以及良種壯苗繁育技術、集水保墑技術、植物生長促進劑、幹熱河谷造林種草技術等，提高造林種草品質。要加強防治林草病蟲害的研究和管理，確保林草的健康成長。
21.要在作業設計中科學地確定林種、樹種和草種比例。要以分類經營為指導，堅持因地制宜的原則。在水土流失和風沙危害嚴重、25度以上的陡坡地段及江河源頭、湖庫周圍、石質山地、山脈頂脊等生態地位重要地區，要全部還生態林草，並做到宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，喬灌草結合，還林後實行封山管護，還草後實行圍欄封育。在立地條件適宜且不易造成水土流失的地方，在保證整體生態效益的前提下，適當發展經濟林、用材林和薪炭林。退耕還林還草要確保生態林草的主體地位。
22.要建立科技支撐體系。各地要因地制宜制定退耕還林還草科技保障方案，依據植被地帶性分佈規律和水資源的承載力，研究喬灌草植被建設的適宜類型、適宜規模與合理佈局，確定科學的喬灌草植被結構模式及相應的科技支撐措施。
五、加強建設管理，確保退耕還林還草順利開展
23.做好退耕還林還草的前期工作。要抓緊組織編制縣級退耕還林還草實施方案，特別是要做好鄉鎮作業設計工作。要把退耕還林還草任務落實到山頭地塊，落實到農戶。
24.在地方各級政府對本行政區域內的退耕還林還草實行目標責任制的同時，還要實行項目責任制，確定項目責任人，對退耕還林還草的數量、品質、效益和管理負全責。
25.各試點縣(市)都要建立技術承包責任制，認真抓好先進科技成果的推廣應用和工程建設品質。可由科技人員對退耕還林還草項目進行技術承包，技術承包人要與試點縣(市)簽定承包合同，負責技術指導、技術服務，其報酬與工程品質掛鉤，實行獎懲制度。
26.建立規範的退耕還林還草項目管理機制，嚴格按規劃設計、按設計施工、按標準驗收、按驗收結果兌現政策和獎懲。
27.實行報帳制。退耕還林還草任務完成後，由省、縣兩級政府組織林業、農業等有關部門專業人員，對農戶退耕還林還草進行檢查驗收，農戶憑驗收卡領取糧食和現金補助，並逐級報帳。
28.退耕還林還草任務完成後，由當地林業、農業主管部門進行核實和登記，並由當地政府依法發放林草權屬證書，明晰權屬，使農民退耕後能安心地從事林草管護和其他生産，併為防止復墾提供法律保障。
29.建立分級技術培訓制度。國家林業局和農業部按各自職能分工，認真抓好試點縣的縣級主管領導、工程技術骨幹等人員的培訓工作。各地也要結合工程建設需要，對基層幹部和農民進行退耕還林還草方針政策和先進實用技術等方面的培訓。
30.建立資訊反饋和定期報告制度，及時、準確地反饋各地試點工作的情況和問題。
六、嚴格檢查監督，確保退耕還林還草工程品質
31.國務院有關部門要抓緊制定檢查驗收辦法，認真做好監督檢查工作。國務院有關部門和省、縣兩級政府及其有關部門，要通過自查、抽查、核查，認真落實驗收工作，並將檢查驗收結果作為政策兌現的依據。
32.要依據檢查結果嚴格兌現獎懲。對於成績突出的地方和個人要予以獎勵；對未完成任務、品質不合格的，要相應扣減糧食及現金補助；對出現重大問題的，將追究項目責任人及相關人員的責任。
33.要建立退耕還林還草舉報制度。有關縣、鄉政府要公佈舉報電話，設立舉報信箱，接受社會和群眾監督。對違法違紀現象，一經核實，要按照有關規定對責任人做出處罰，對舉報有功人員給予獎勵。
國務院
二〇〇〇年九月十日