《北京市旅游条例》新闻发布会　

　　主持人(田伟)：各位记者朋友：大家上午好。欢迎各位出席北京市人民政府新闻办公室新闻发布会。
　　今年5月26日《北京市旅游条例》经第十四届市人大常委会第38次会议表决通过，并将于今年8月1日起实施，为了更好的向社会解读《条例》有关内容，帮助大家更好的了解条例的重点内容和亮点，今天我们邀请到有关单位的领导向大家介绍情况，并回答大家的提问。首先我向各位介绍出席今天新闻发布会的各位领导：
　　北京市旅游发展委员会主任宋宇先生；
　　北京市旅游发展委员会副主任安金明先生；
　　北京市人大常委会法制办公室副巡视员姜俊梅女士；
　　北京市人民政府法制办公室法制一处处长王鸿剑先生。
　　下面我们有情宋宇主任发布并解读《北京市旅游条例》的总体情况和主要内容，有请宋主任。
　　宋宇：各位媒体朋友们，大家上午好。首先非常感谢各位到来，以及对我们旅游工作的长期的支持和帮助。
　　大家都知道，备受社会各界关注的《北京市旅游条例》(以下简称《条例》)将于8月1日正式实施。2013年10月，《中华人民共和国旅游法》开始施行，是我国旅游业发展史上的第一部法律。为贯彻落实旅游法，　2017年5月26日，市人大常委会第三十八次会议通过了《北京市旅游条例》。《条例》的颁布实施是我市的一件大事，更是关乎每年近2亿人次国内外来京游客的大事。下面，我简要就《条例》进行介绍。
　　一、《条例》的立法思路
　　按照市人大的立项意见，本次立法总结《北京市旅游管理条例》实施近二十年的实践经验，结合本市实际，围绕规范旅游秩序、构建市场环境、明确旅游责权、促进旅游发展的核心，贯彻落实《旅游法》并突出首都旅游特色，发挥旅游业在强化首都核心功能中的作用，解决本市旅游业发展和管理工作中面临的突出问题，推动旅游业持续健康发展。具体包括：一是坚持问题导向，针对本市存在的“一日游”市场秩序、民俗旅游经营、旅游公共服务等进行制度设计；二是明确划定政府及有关部门职责权限，切实推动旅游部门和各相关部门履职尽责，避免监督管理空白；三是做好与上位法衔接，对《旅游法》已经明确规定的旅游者、旅游服务合同、旅游纠纷处理等内容，本次立法不作重复表述。
　　二、主要内容
　　条例共七章八十四条，包括总则、旅游规划和促进、旅游公共服务、旅游经营、旅游监督管理、法律责任和附则。重点解决三个问题：一是强化首都核心功能，提升旅游文化内涵；二是整顿旅游市场秩序，治理非法一日游；三是按照旅游法要求，完善民宿经营管理。
　　(一)关于强化首都核心功能，提升旅游文化内涵。
　　旅游业是强化首都核心功能和展示“国际一流和谐宜居之都”形象的重要载体。北京作为国家首都和历史文化名城，具有独特的文化旅游资源优势。为充分弘扬和传承首都的历史文化，在条例中分别从发掘旅游资源的文化内涵、世界文化遗产景区实行讲解员管理制度、加强导游人文地理和历史文化培训等方面进行了规定。
　　一是规定旅游行政部门应当会同有关部门组织发掘本市旅游资源的文化内涵，支持开发大型旅游节庆活动、文化演出和精品剧目，鼓励利用北京文化资源优势开发旅游产品(第十四条)。
　　二是规定旅游行政部门和有关部门应当加强旅游翻译规范化建设，进行旅游翻译规范性评估(第十六条)。
　　三是规定在列入世界文化遗产名录的景区实行讲解员管理制度，未经景区培训并取得景区讲解员证的人员不得在景区内为旅游团队提供讲解服务(第三十一条)。
　　四是规定景区应当规范讲解内容，丰富文化内涵，鼓励景区聘请专家学者担任讲解员，提升景区文化品质(第三十二条)。
　　五是规定导游应当参加业务知识和职业技能培训；在其他地区取得导游资格人员申请在本市执业的，应当参加有关本市人文地理、历史文化、旅游管理知识的岗前培训(第二十七条)。
　　(二)关于非法一日游治理。
　　《条例》按照疏堵结合，管理与服务并重，扩大公共服务供给，切断非法一日游信息传播链条、服务链条和利益链条的思路，在第三章和第四章中，针对非法一日游的每个主体、每个环节作出制度安排，同时设“一日游”专节，对突出的违法情形集中作出规定。
　　一是对非法一日游经营行为集中列举，震慑非法经营者，提示旅游者，为行政执法提供依据。在第五十三条集中列举了六类非法一日游经营行为，并作出禁止性规定；二是按照旅游散客需求特点，强化旅游信息和交通服务供给，疏解旅游客源，挤压非法一日游空间；三是加强核心环节管理，遏制虚假信息传播，阻断非法一日游揽客渠道；四是按照共治理念，强化旅游经营服务单位责任，切断非法经营服务链条；五是加强购物商店、另行付费旅游项目和景区管理，阻断非法一日游利益链；六是加强旅游市场综合监管，改进行政执法方式。
　　(三)关于民宿经营
　　近年来，随着自助旅游盛行和互联网的传播，与旅游目的地风土人情结合紧密的民宿成为旅游潮流。本市乡村民宿起源于上世纪八十年代末期的农家乐，现发展为民俗旅游户和乡村精品酒店；城镇民宿则起步于2008年的“奥运人家”。
　　民宿经营以居民自有住宅作为经营场所，采取了与旅馆业相同的经营方式，即向社会公众提供住宿服务并按日计价收费。《条例》将规范民宿发展作为重要内容，并在旅游经营一章中设“民宿”专节进行规定。对民宿管理内容进行了制度设计。
　　一是明确民宿概念，规定民宿是指城乡居民利用拥有所有权或者使用权的住宅，为旅游者提供住宿服务的经营场所(第五十六条)，确立住宅性质的房屋从事住宿经营的合法性。
　　二是明确开展民宿经营应当办理工商登记，遵守国家和本市有关民宿管理规定(第五十七条)，解决民宿市场准入问题，并与国家和本市已经出台或将要出台的规定做好衔接。
　　三是明确市区政府规范引导民宿发展和鼓励支持乡村民宿发展责任(第五十八条)。
　　四是按照“放管服”的改革要求，规定市人民政府有关部门应当根据本市实际，分别制定城区和乡村民宿的具体管理规定；相关政府部门履行服务指导和监督管理责任(第五十九条)。
　　五是在“旅游规划和促进”一章明确发展乡村旅游的要求，为乡村民宿发展创造良好外部环境(第十五条)。
　　三、主要特点
　　一是强化首都核心功能，提升旅游文化内涵。
　　二是规划促进方面的规定更加符合北京实际，突出首都特点。
　　三是旅游公共服务专章规范，分类建设。
　　四是针对“一日游”经营环节进行全链条制度设计。
　　五是对网络旅游经营管理进行分类规范。
　　六是规范和引导民宿经营和发展。
　　七是确立了旅游执法综合监管机制。
　　八是加强旅游诚信体系建设，加大信用惩戒力度。
　　四、组织实施
　　一是强化宣传贯彻和学习培训。为《条例》的有效实施奠定基础。今天的发布会后，旅游委将召开全市旅游行业宣贯大会，组织执法人员培训，组织专家进行解读，同时，借助新媒体向社会广泛深入宣传，与“北京普法”等新媒体平台持续深入宣传普及等。
　　二是条例实施后，请市人大常委会定期开展执法检查，保障《条例》的有效实施。
　　三是落实责任，完善制度。研究落实《条例》规定的配套制度和管理措施，进行重点任务分工，推进《条例》深入贯彻实施，推动和保障我市旅游业健康、有序、快速发展。
　　谢谢大家！
　　主持人：谢谢宋主任非常全面权威发布，我们市旅游委为了方便大家报道，专门提供了《北京市旅游条例》的全文的册子，我们在签到的时候也发放给大家了，如果有记者朋友没领取的话，等散会也可以向我们领取。下面请姜俊梅主任介绍《北京市旅游条例》的立法过程的有关情况。
　　姜俊梅：各位媒体的朋友，上午好！下面我简要介绍《北京市旅游条例》的立法过程。
　　北京市高度重视旅游立法工作，为旅游业健康发展营造良好的法制环境。1999年3月市十一届人大常委会第九次会议通过了《北京市旅游管理条例》，2004年，常委会旅游业发展情况，对旅游管理条例进行了修订。
　　2013年，旅游法出台，就保障旅游者和旅游经营者的合法权益、规范旅游市场秩序、保护和合理利用旅游资源、促进旅游业持续健康发展作出规定。为维护法制统一，市人大常委会将修订《北京市旅游管理条例》列入本市地方性法规五年立法规划。
　　2014年2月，习近平总书记就推进北京发展和管理工作发表重要讲话，强调“明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居城市”。为首都城市转型发展指明了方向，提出了更高要求。常委会有关工作机构和政府有关部门，也在2014年年初启动了旅游管理条例修订的立项论证工作。旅游业作为首都城市形象的重要展示窗口和首都经济发展的重要产业，应当如何在坚持首都城市战略定位中谋发展，在强化首都核心功能的进程中发挥应有作用，是我们在进行法规立项论证工作中始终思考的问题。
　　2014年12月，市十四届人大常委会第四十七次主任会议讨论通过了制定旅游条例的立项论证报告。会议明确了立法基本思路和总体要求：一是把握好北京旅游业及旅游立法的定位。北京旅游业是服务首都“四个中心”功能和展示“国际一流和谐宜居之都”形象的重要载体。立法应当牢牢把握首都特色，通过条例的制度设计和相关规范，发挥北京旅游业在政治凝聚、经济发展、社会和谐、文化传播等方面功能作用。二是不贪大求全，不照搬照抄。对旅游法和有关法律、行政法规已经详细规定的旅游者的权利义务、旅游服务合同、旅游安全和旅游纠纷处理等内容，不作重复规定。三是对国家旅游法明确授权地方立法规范的民宿旅游作出规定，填补法律空白。四是重点解决本市最突出的非法一日游问题。五是坚持法治思维、法治方式和共治理念，破除行政管理思维，按照习近平总书记视察北京重要讲话精神和旅游法要求，结合首都旅游业发展的新形势，制定新的旅游条例，废止旅游管理条例。
　　完成法规立项论证工作后，在市政府领导下，市旅游委会同市政府法制办和市人大常委会财经办、法制办等单位，组建立法起草工作小组，按照常委会主任会议立项意见书提出的立法基本思路，启动了法规起草工作。2016年6月，市政府第121次常务会议讨论通过了《北京市旅游条例(草案)》，提请市人大常委会会议审议。
　　2016年7月、9月和11月，市十四届人大常委会对法规草案进行了三次审议，先后有75位常委会组成人员发表了审议意见。
　　常委会组成人员指出，北京旅游业不仅有经济功能，也有政治功能、文化功能、社会功能、教育功能，要服务于提升国家的政治凝聚力、文化影响力，促进社会和谐和国际交往。北京作为历史文化名城，有丰富的人文资源，要发掘旅游资源的文化内涵，促进旅游和文化的融合，展示、弘扬和传承中华民族优秀文化。　
　　非法一日游侵害旅游者合法权益，扰乱首都旅游市场秩序，损害首都旅游形象，必须进行全面治理。旅游者到北京旅游不仅仅是为了观光休闲，还因为北京是国家首都，很多旅游者是带着朝圣的心理到北京，到天安门看升旗，看故宫长城，看鸟巢水立方，北京的旅游业有责任维护首都形象，创造良好的旅游市场秩序，为国内外旅游者提供良好的旅游环境和旅游体验。
　　旅游法第四十六条规定：“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。”常委会组成人员指出，在保证旅游安全的前提下，应当结合本市旅游业发展实际，明确民宿经营从业标准，解决民宿市场准入问题，规范、引导民宿经营健康发展。
　　今年3月，市委将条例草案在市政协进行了立法协商，收到立法协商意见75条。
　　根据常委会审议意见和其他各方面意见，市人大法制委、财经委会同市政府法制办、市旅游委进行了深入的调查研究。针对提升首都旅游文化内涵问题，召开了专家论证会、政府部门座谈会；针对民宿问题，赴福建和本市东城、西城、密云、怀柔等区实地考察民宿经营和发展情况，召开了相关政府部门座谈会，研究了其他省市有关民宿管理的规定，写出了两份调研报告。针对非法一日游治理，乘坐一日游车辆进行了暗访，召开了三次有旅行社、导游、景区参加的座谈会，与政府有关部门进行了多次研讨，参加了旅游综合执法，研究了2006年到2015年本市旅游业发展的统计数据和本市旅游服务设施的接待能力，根据调研情况形成了两份研究报告，对非法一日游的表现和行为性质、形成原因和治理对策进行分析。市政府法制办还委托北京市社情民意调查中心进行了“北京市旅游市场满意度民意调查”，对1000多名外地旅游者进行了随机调查，形成了调查报告。
　　根据调研情况，我们增加了提升旅游文化内涵的内容，对民宿管理作了原则规定，刚才宋主任已经对相关内容作了介绍。
　　对非法一日游治理，我们从旅非法一日游经营、政府管理和游者需求三个角度，作了系统思考。将非法一日游经营链条细分为服务链、利益链、信息传播链，有针对性地进行规制；针对政府管理存在的问题提出了综合监管的思路，加大了信用惩戒力度。
　　从旅游者需求角度，探讨非法一日游屡禁不绝的深层次原因，形成了一些基本的判断：一是北京旅游市场是以散客为主的市场，到京旅游者90%左右为散客，客观上存在着一日游需求；二是网络已经成为旅游散客事先了解旅游信息，进行旅游安排的主要渠道，其中65%的旅游者在商业媒体平台获取信息，60%的旅游者在网上完成交通、住宿预订，在这个过程中，政府的公共信息服务支持不够；三是本市旅游基础设施整体可以满足旅游散客需求，但配置还存在着不科学、不合理之处，特别是在十三陵、八达岭长城一线，公共交通配置有待完善。其中，北京旅游市场是以散客为主的市场这个判断是非常重要的。如果旅游市场是以团队旅游为主，那么旅游者所需要的所有服务是由旅游社组织和完成的，政府只要管好旅行社就可以了。而以散客为主的市场，既需要完善的市场服务，也需要完善的公共服务，特别是交通和信息的供给。这时候，政府不仅是管理者，还是公共服务的提供者或者组织者，政府的管理和服务要适应市场的需要完成转型。
　　我们都有自由行的经历，先上网查信息设计路线，只要公共交通可以方便到达的地方就采用公共交通出行；公共交通不便利的就参加旅行社组织的一日游、两日游。以北京旅游为例，天安门、故宫、颐和园、天坛，公共交通非常便利，散客旅游者一般就会选择坐地铁、公交；而到十三陵、八达岭，由于十三陵到八达岭之间的公共交通相对不便利，如果想一天游览两个世界文化遗产景区，一般就会选择参加旅行社组织的一日游，这种选择主要是出于交通考虑。
　　所以，针对非法一日游治理，我们既提出了堵和管的措施，也提出了解决游客需求的疏解方案，加强旅游公共信息平台建设和发展旅游公交，以解决非法一日游产生的深层次问题。结合立法进程，政府有关部门也同步开展了工作，去往十三陵-八达岭的旅游公交开通了两条线路，正规的一日游线路信息在统一平台发布，对虚假网络信息加大治理力度，取得了很好的成效。
　　5月26日，常委会通过了《北京市旅游条例》，将于8月1日起施行。我们相信，随着条例的实施，北京旅游环境将得到进一步改善，首都旅游业在优化提升首都核心功能、建设国际一流和谐宜居之都的进程中也将发挥更加重要的作用。谢谢。
　　主持人：谢谢姜主任，通过两位领导介绍，我们可以看出《北京市旅游条例》的实施将大力推进北京市旅游事业的发展，下面把时间交给记者朋友，请大家提问，提问前请先通报所在媒体的名称。
　　《中国旅游报》记者：我看到设置了专章对旅游公共服务进行了规定，这在其他省的旅游条例中没有，我们想问一下安金明副主任，是怎么考虑来设这个专章的？
　　安金明：这个《条例》通篇围绕着服务的立法思维，对旅游市场主体的权利保障和义务承担进行制度设计。与以往相比，与其他省市相比，北京旅游条例更加突出旅游的事业性，同时兼顾服务产业性。我相信，这将是今后北京旅游依法发展、快速发展和稳中求进的基石和台阶。
　　《条例》共84条，扣除罚则和附则后有65条，其中，绝大部分都贯穿着旅游服务的思维和制度设计。在总则中有服务(第5、6条)，在规划和产业促进中有服务(第10、14-17条)，旅游经营中更有服务(25、28、29条、景区、旅游客运、网络旅游服务、民宿等专节)。　
　　“旅游公共服务”一章，是根据本市实际情况创设的，体现首都旅游业发展特色的内容，发挥立法的引导、支持和规范作用。本章立足首都功能定位，遵循“量力而为、分类推进”的原则，注意把握公共服务建设适应性和阶段性特点，着眼于完善首都城市旅游公共服务和增加公共服务产品供给的角度，加强旅游公共服务分类建设，推动城市作为旅游目的地的软硬件服务体系建设更加完善。主要从信息咨询、安全保障、交通便捷、惠民便民等几大公共服务体系明确了旅游行政部门和相关部门的职责(18-23条)。　此外，在“旅游经营”中还设计了旅游公交、旅游专线、旅游客运车辆服务要求(39、42、40-41)；还规定了鼓励和支持旅游志愿服务和文明旅游宣传等(第24、7条)。谢谢。
　　新华社北京分社记者：我关注《条例》里面涉及到民宿的五十九条规定，市政府有关行政部门应当根据本市实际，分别制定城区民宿和农村民宿的具体管理规定。请问市政府法制处的王处长，这里有什么内容，大概什么时候实行？
　　王鸿剑：我想是两个问题。一是主要内容。首先是有关房屋安全、消防应急、公共卫生、食品安全等基本经营条件。二是经营的地位问题，就是说民宿经营者要取得工商登记，要取得合法登记。三是经营规范的问题。比如说保护旅游者个人隐私和信息安全，明码实价，公平交易等经营行为的规范。四是相关政府部门做好旅游服务，比如旅游、公安、工商等，按“放管服”应当按照简化程序、便民利民、确保安全的原则，对民宿经营进行服务和指导，促进本市民宿业的健康发展。这是我们初步考虑的四块内容。
　　第二个是时间问题。这个问题非常好，应该给你点个赞。可以这样理解，因为我们北京市制订地方性法规条例有一个明确的规定，就是地方性法规要求有关机关对专门事项作出配套规定的，有关机关应当自法律实施之日起一年内作出规定。
　　《北京市旅游条例》第59条正好属于这种情况，也就是说地方性法规明确要求政府部门制订民宿具体管理办法，这样我们考虑，旅游条例将于8月1日起正式实施，那么，城区民宿和农村民宿的具体管理规定，正式实施的时间应当不晚于2018年8月1日。我也希望政府有关部门抓紧工作，确保如期实施，使本市的城区民宿和农村民宿在法制化和制度化轨道上健康发展，满足群众游览观光休闲的旅游度假的消费需求。谢谢。
　　北京电视台记者：我想问一下姜主任，旅游是一个综合性产业，而涉及到的方面是多方面的，而《北京市旅游条例》为什么重点规定了非法一日游治理、提升旅游文化内涵、民宿管理这三个方面的内容，而对其他内容规定相对较少？谢谢。
　　姜俊梅：对地方立法而言，有关旅游的上位法很多。旅游法共10章112条，规定了旅游者的权利义务、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理和旅游纠纷处理。国务院还制定了旅行社条例、导游员条例、风景名胜区条例等行政法规。文物保护法、森林法等法律当中也有关于旅游开发的内容，消费者权益保护法、反不正当竞争法的规定也适用于旅游管理和服务。这些上位法的规定，我们在旅游管理和服务过程中都要严格执行。
　　按照立法法的规定，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”所以，我们在立法过程中，对于上位法已经作出具体规定的内容　，一般不照搬照抄；对于上位法作出原则规定的部分内容，为了保证上位法在本市的贯彻实施，结合本市实际作了细化规定；对于上位法明确授权地方立法的内容，作出具体规定。
　　针对问题立法，立法解决问题，是我们市人大常委会坚持的立法理念。旅游条例草案在起草审议过程中，逐步聚焦了非法一日游治理、提升旅游文化内涵、民宿管理这三个方面的问题。常委会在起草过程中是这样，审议的过程中依然是这样，我们常委会的审议意见主要针对这三方面内容。委员们认为，非法一日游不仅严重损害旅游者合法权益，更严重损害了首都形象，必须全面治理；北京作为历史文化名城，有丰富的文化旅游资源，但旅游产品的文化内涵不足，需要全面发掘。习近平总书记今年视察北京时的重要讲话，也对强化“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色，作出指示。旅游作为首都文化的重要展示窗口，理应发挥应有作用。基于旅游法的授权，地方立法需要对民宿管理作出规定。
　　基于以上情况，旅游立法针对本市旅游业发展中的突出问题，根据常委会组成人员的审议意见，重点对这三方面问题作了规定。
　　《北京日报》记者：我的问题是《北京市旅游条例》遇到难处怎么做？谢谢。
　　安金明：《条例》在立法过程中和今后的执行上确实存在难点。主要是两个，一个是非法一日游的治理以及民宿的管理。非法一日游能否可以有效杜绝？虽然条例按照疏堵结合，扩大公共服务供给，进行了全链条的制度设计。但是，非法一日游屡禁不绝，原因众多，经营主体复杂，违法行为多种多样，需要我们十分认真对待，在执法中有效配合，不断增加服务供给，加强有效综合执法。执法效果有待于在实践中检验和完善。
　　二是我市民宿的管理规范问题。从本市目前的实际管理状况分析，民宿经营者基本上不具有营业执照或者营业执照中的经营范围不含住宿。民宿是以住宿服务为基本单元，这部法律对民宿的概念进行了约定，这种相对宽松的管理方式，使民宿业获得了存在和较大的发展空间；但由于其政策的不确定性，制约了社会资本投入，以及民宿业本身的转型升级，所以长期以来规模不大，档次不高，也没有形成大的很好的系列品牌。针对民宿业管理法律法规缺失的状态，旅游法第四十六条规定“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”，我们这次根据这个旅游发第四十六条对民宿管理立法进行了明确授权。本次旅游条例也将规范民宿发展作为重要内容，在旅游经营一章中设“民宿”专节进行规定。综合考虑旅游法和《旅馆业治安管理条例，现在正在征求意见相关的内容，国内外民宿管理经验，以及近年来中央一号文件，三农的发展，还有市委、市政府有关促进乡村旅游发展政策，首都功能定位以及本市民宿发展的现实情况，进行了制度设计。我们将协同《条例》第五十九条中的有关部门尽快制订出相关的配套政策，最大程度实现立法的本意。谢谢。
　　主持人：谢谢安主任的回答。由于时间关系，我们提问环节到此结束。非常感谢北京市旅游委宋宇主任和相关领导出席今天的新闻发布会，感谢各位记者朋友对本次发布会的关注，我们也希望各位媒体朋友能继续关注和报道北京市旅游事业的发展。今天的发布会到此结束，谢谢大家，再见。