京政发[1997]18号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
市房屋土地管理局《关于全市土地执法检查情况的报告》已经市政府同意，现转发给你们，请认真组织贯彻执行。
一九九七年六月十九日
关于全市土地执法检查情况的报告
市人民政府：
为了加强土地管理，切实保护耕地，根据市人大常委会的决定和部署，1996年9月至1997年2月，市人大常委会和市政府对全市执行《中华人民共和国土地管理法》及本市实施办法、《北京市基本农田保护条例》等土地管理法律、法规的执行情况进行了检查。在检查的基础上，市人大代表对全布的土地管理工作进行了评议。现将检查评议情况和存在的问题以及今后加强土地管理的措施报告如下：
一、全市土地执法检查的基本情况
1996年9月，市人大常委会在听取了市政府关于本市土地管理法律、法规实施情况的汇报之后，市人大常委会的领导同志亲自带队，有16位市人大常委和20多位市人大代表及市有关委、办、局负责人参加的4个土地执法检查组（以下简称检查组），先后赴通县、顺义县、大兴县、房山区进行了检查。检查组在听取了4个区、县政府的汇报后，深入到16个乡镇、8个工业开发区、8个房地产项目和72个用地现场进行了检查。检查组深入现场，认真听取汇报，广泛征求当地干部群众意见，了解土地管理法律、法规的执行情况，并向区、县政府及有关单位广泛宣传了土地国情（市情）、土地国策、土地法规和党中央、国务院领导同志关于保护耕地的重要指示，针对存在问题提出了许多宝贵意见和建议。这些意见和建议对区、县政府贯彻土地国策、国法具有重要指导作用。
1996年12月中旬，由全国人大常委会吴阶平副委员长、全国政协万国权副主席为领队的由各民主党派中央、全国工商联负责人，及部分特邀国家土地监察专员一行59人组成的耕地保护调研团来京调研。市政府向调研团汇报了北京市耕地保护情况。调研团到大兴县、怀柔县和北京经济技术开发区及有关单位视察后，对本市耕地保护和土地管理工作所取得的成绩，以及采取的措施给予了充分肯定；对耕地占用过快、农业内部结构调整占地过多、化整为零、以耕（地）报非（耕地）、越权审批等违法问题表示极大关注；对北京的城市建设、人口控制、环境保护、耕地保护和土地管理的体制、法制等深层次问题提出许多宝贵的意见和建议。
1996年的全市土地执法检查和全国的耕地保护调研活动，是贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的重要措施，是贯彻落实党中央、国务院领导同志对保护耕地一系列重要指示的具体体现，也是实施依法管理土地并进一步加强本市土地管理工作的重要步骤。
市人大常委会土地执法检查评议组对全市土地管理法律、法规执行情况的基本估价是：市政府重视土地管理法律、法规的实施，重视土地管理工作，市房屋土地管理局认真依法管理土地，取得了一定成绩。
（一）制定了一批土地管理方面的地方性法规、规章，使全市土地管理基本纳入了依法管理的轨道。
（二）近年来，各级政府及其土地管理部门，广泛深入开展了国情、土地国策和土地管理法律、法规知识的宣传教育，提高了广大干部群众的国土意识和依法管理土地、保护耕地的自觉性。
（三）建立健全了土地管理机构，有效地发挥了政府管理土地的职能；积极开展了土地执法检查，查处了一批违法用地案件。
（四）根据国务院的部署，经过1992年到1995年的努力，完成了土地资源详查，为加强土地管理、合理利用土地资源提供了基本依据，摸索、积累了一些节约用地、合理用地的经验，积极开展了对荒废土地的开垦、复垦工作。
（五）基本农田划定工作顺利开展，完成了本市基本农田28.67万公顷（430万亩）的划定指标，为今后加强基本农田管理奠定了基础。
（六）对非农业建设用地实行计划管理，积极推进土地使用权出让转让等土地使用制度改革，取得了较好的经济效益和社会效益。
二、存在的主要问题
本市土地管理工作虽然取得了一定成绩，但是仍存在一些比较突出的问题：
（一）耕地减少速度过快过多。本市八十年代初土地概查有耕地48.4万公顷（726万亩），到1992年底土地详查外业结束时，耕地剩下40.8万公顷（612万亩），减少7.6万公顷（114万亩）。特别是近几年，曾经一度得到遏制的耕地锐减势头又出现回潮。从1993年初到1995年底，通过土地变更登记，全市耕地只有34.97万公顷（524.6万亩），又减少5.88万公顷（88.3万亩）。平均每年减少1.96万公顷（29.43万亩）。其中通县、顺义县、大兴县、房山区分别减少耕地 0.4万公顷（6万亩）、0.64万公顷（9.7万亩）、0.57万公顷（8.6万亩）、0.48万公顷（7.2万亩）。其主要原因是：
1．农业结构调整挤占耕地。一些地方受眼前经济利益驱动，不适当地占用大量耕地栽果树、挖鱼塘。三年中，农业结构调整占用耕地3.17万公顷（47.5万亩），占减少耕地的53.3％。
2．非农业建设用地规模过大，大片粮田、菜地被占用。非农业建设用地2.8万公顷（32.7万亩），占减少耕地的37％；水毁和撂荒山坡耕地0.54万公顷（8.1万亩），占减少耕地的9.1％；县城和小城镇急剧扩展，征占耕地2593.67公顷（38905亩）。
3． 开发区以及各类工矿企业占地数量大。有的开发区入区项目不多，投产项目少，大量征占土地没有发挥应有效益。
4．房地产开发占用了大量耕地。
（二）违章用地数量较大。据对4个区、县的检查，栽果树、挖鱼塘等农业结构调整用地共1.15万公顷（17.3万亩），都没有按照本市土地管理法规的有关规定程序审批；各类建设用地共1万公顷（15万亩），其中违章用地0.24万公顷（3.6万亩），占非农建设用地的24％。
（三）建设用地违章形式多样。一是未批就占，占违章用地的70％左右；二是化整为零、越权审批占违章用地的20％左右；三是少批多占，占违章用地的2％；四是征而不用；五是用集体土地搞房地产开发。
（四）领导违法、法人违法、执法部门违法是主要的违法主体。有的区、县政府违法越权审批，指令土地管理部门违法审批土地；有的国家机关、事业单位以及国有、集体企业和乡（镇）
、村目无法纪，擅自占用土地。
（五）违章用地案件用地数量大、情节重，影响坏。如昌平县的王府公寓、王府花园、八仙新村、名流花园，通县的千县花园、八里桥市场，房山区的锦秀花园，顺义县的建城花园等案件，违章用地数量大，情节严重。
大量违章用地致使耕地锐减，农业特别是粮食的基础地位受到冲击，也严重影响了城市总体规划的实施；违章用地逃避交纳国家土地出让金，致使国家财政收入大量流失。
三、加强土地管理的措施
为了认真落实市人大常委会关于执行土地法律、法规情况的评议意见，切实加强土地管理，迅速有效地控制耕地锐减的趋势，建议采取以下措施：
（一）加强领导，不断提高认识水平。各级领导要认真学好国家关于土地管理的法律、法规和政策，充分认识土地管理和保护耕地的紧迫性，增强使命感和责任感，把土地管理和保护耕地工作列入重要议事日程。要正确处理发展经济与保护耕地的关系，切实落实行政领导责任制，逐级签订保护耕地责任书，接受社会和群众的监督。广泛深入地开展土地国情（市情）的宣传教育活动，增强广大干部和群众的土地忧患意识，提高保护耕地的自觉性。
（二）制订土地利用总体规划，加强土地计划管理。一是按照严控总量、盘活存量、优化结构、持续利用的目标，依据提高土地利用率和占用耕地与开发、复垦挂钩的原则，编制和实施全市土地利用总体规划。二是按照国民经济和社会发展计划的要求，市、县（区）政府制订年度土地利用计划，实行总量控制和指令性管理。
（三）制定保护土地政策，加强依法用地管理。实行非农业建设占用耕地与开发、复垦挂钩政策，开发复垦耕地所需资金可作为建设用地成本列入建设项目总投资或生产成本。要认真贯彻执行《基本农田保护条例》，严格基本农田审批程序，依法保护耕地。严格建设用地的审批管理，对农业用地和非农业用地实行用途管理，加强对项目用地进行预审管理，并严格按照法定权限和程序报批。
（四）严格控制城市建设用地规模。要按照国家有关法律、法规及《北京城市总体规划》的要求，控制市区、县城、卫星城及乡镇建设用地规模。合理调整城市布局，努力挖掘现有潜力，充分利用城市存量土地，不断提高城市土地利用率。
（五）加强农村集体土地管理。按照集中规划、合理布局的要求，搞好村镇规划建设，合理发展乡镇企业。采取有效措施，加强弃耕地管理，严禁耕地撂荒。进一步推行殡葬改革，移风易俗，提倡火葬。严禁将集体土地使用权出让、买卖、转让或出租用于非农业建设（国家征用除外），依法开发和使用集体所有的“四荒”土地。
（六）加强国有土地资产管理，规范土地市场。一是切实加强国有土地使用权出让的计划管理，进一步规范土地一级市场。二是对原以划拨方式取得国有土地使用权用于非农业经营的，逐步实行有偿有限期使用办法。三是抓好土地市场管理，健全土地登记制度，加强地价管理，清查土地使用权隐形市场。
（七）加强土地管理的执法监督检查。在全市范围内对各类建设用地（包括开发区）以及农村宅基地用地情况进行全面清查，重点是各类开发区、工业小区、房地产开发项目用地，以及乡（镇）、村建设用地。
以上报告，如无不妥，请批转各区、县政府和各有关部门贯彻执行。
北京市房屋土地管理局
一九九七年四月二十八日