京政发[1999]27号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
市政府同意市计委《关于深化本市基础设施投融资体制改革的若干意见》，现转发给你们，请认真贯彻落实。
多年来，本市基础设施建设取得了很大成绩。但首都经济和社会发展的需求形势，对本市基础设施建设工作提出了更高的要求。为加快建立社会主义市场经济体制，拓宽基础设施投融资渠道，支持和加快基础设施建设，市政府决定进一步深化本市基础设施投融资体制改革，探索和建立更加适应首都经济建设需要的基础设施投融资体制。《关于深化城市基础设施投融资体制改革的若干意见》的具体实施办法，由市计委会同市有关部门制订，报市政府批准后，组织实施。实施过程中的问题和情况，要及时向市政府报告，并提出改进和完善意见。各区县、各部门要积极配合，共同做好本市城市基础设施投融资体制改革工作。
一九九九年九月十七日
关于深化本市基础设施投融资体制改革的若干意见
（市计委一九九九年八月）
多年来，北京市坚持以首都的“四个服务”功能为本，始终把基础设施建设工作放在城市建设的重要地位，在国家各部门的大力支持下，立足于自筹资金，不断加强基础设施投资力度，完成了许多基础设施重大项目。随着经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，基础设施建设投资中的一些矛盾和问题逐步显现出来；同时，首都经济和社会的发展，也对本市基础设施建设提出了更高的要求。因此，进一步深化基础设施投融资体制改革，拓宽投融资渠道，更加有力地支持和加快基础设施建设，已成为当前一项十分紧迫的任务。
一、当前本市基础设施投资与建设中面临的主要矛盾和问题
（一）投资主体单一。基础设施投融资过分集中在市政府，没有形成多元化、多层次筹措建设资金的机制，调动区、县政府搞基础设施建设的积极性不够。
（二）融资渠道不畅。基础设施建设融资主要采取项目举债、政府担保的形式，缺乏企业化运作的载体，不利于扩大融资，难以形成借、用、还的良性循环。
（三）利用外资不够。基础设施建设利用外资力度明显不足。通过外商直接投资、项目融资、国际金融市场筹融资搞基础设施建设的工作进展缓慢。
（四）市场机制不健全。基础设施建设的项目法人责任制、招投标制、监理制、合同管理制不够规范，政企不分问题比较突出，竞争机制没有真正建立起来。
（五）价格杠杆调控力度小。经营性基础设施产品和服务价格市场化程度低，已对扩大筹融资渠道形成严重制约。
上述矛盾和问题造成本市基础设施建设滞后，影响首都城市功能的发挥，制约了首都经济的持续、快速、健康发展。解决这些问题的根本出路，在于进一步深化基础设施投融资体制改革。
二、深化基础设施投融资体制改革的主要内容
（一）投资主体多元化。根据基础设施项目的性质和特点，将其分为非经营性项目和经营性项目：非经营性项目包括城区道路、城区河湖治理等；经营性项目包括供水、污水处理、垃圾处理、公共交通、轨道交通、燃气、供热等。
非经营性项目仍主要以政府为投资主体。经营性项目要逐步由政府单一投资主体，转向在政府政策引导下以基础设施投资公司投资为主，企业、民间投资者和外商多元投资主体共同参与投资的有序竞争。
（二）融资渠道多样化。融资渠道要由政府拨款的单一渠道，向政府拨款、政府控股参股、企业利用市场融资，以及民间投资者和外商直接投资相结合的多样化融资渠道转变。非经营性项目由政府直接投资。经营性项目由基础设施投资公司负责投融资，可采取包括国内银行贷款、发行债券、上市募集、转让经营权、产业投资基金以及利用世界银行、亚洲开发银行和外国政府贷款等多种融资手段。同时，积极鼓励和引导民间投资者和外商投资经营性基础设施。
（三）财权与事权统一化。为充分调动区、县政府投资基础设施建设的积极性，根据“两级政府、三级管理”、财权与事权相适应的原则，将目前由市政府负责的基础设施专项建设资金部分下放给区、县政府，进一步明确市政府及区、县政府在基础设施建设上的投资范围和责任，实现财权与事权相统一。
（四）政府管理规范化。强化对政府投资基础设施建设项目的管理，加强监督调控，各部门明确职责，实现管理规范化、程序化。由计划部门负责项目前期规划与决策、资源总体平衡、资金综合平衡、投资政策、项目稽察等。城市基础设施各行业主管部门工作重点要逐步转向行业发展规划、法规制定和监督执行等方面。
在项目选择方面，由计划部门牵头组织有关部门，根据《北京城市总体规划》和国民经济中长期发展计划，建立重大基础设施项目库，综合平衡，研究提出基础设施项目，进行资金平衡及技术方案、投资主体选择等前期策划，按规定决策程序报批，并列入年度投资计划。
（五）经营管理企业化。继续按照政企分开的原则，将行业管理职能与企业经营职能分开，建立产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理的现代企业制度，实现基础设施经营管理企业化。
1．对已成立的从事基础设施建设、管理的国有独资公司，继续深化改革，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的生产经营公司。
2．改革现行生产与供应一体化的模式，按照专业化分工和市场化、商品化的要求，逐步将水、气、热等行业中的生产企业与供应系统分开，组建各自独立的法人企业。
3．将水、气、热、公交、地铁等行业中的设计施工企业、器材零部件生产企业等，从运营主体中分离出来，实行社会化经营。
4．对垄断行业实行市场准入制，政府部门负责经营特许权的授予，采取招投标方式，择优选定特许经营企业。
（六）工程建设社会化。针对目前一些基础设施项目建设中，同一经营实体或同一行政事业单位在其直接管辖范围内包揽设计、施工、监理“一条龙”作业的状况，积极推行设计、施工、监理及设备材料采购的公开招标投标制，实行工程建设社会化。逐步形成建设部门制定施工定额的实物量，物价部门制定相应指导价格，社会中介机构负责概预算审查、合同审定、招投标工作的工程建设社会化监控体系。
（七）举债融资责任制化。针对目前部分基础设施建设项目缺乏还款约束机制和还款保障机制的问题，实行举债融资责任制化。对外注重信誉，对内强化管理。对现有债务根据财权、事权的调整，相应制定还款计划；对新的举债融资，实行责、权、利的统一，按照“谁用钱，谁还债”的原则，落实还款责任制，实现自借、自用、自还。
（八）价格市场化。逐步理顺经营性项目的产品和服务价格，推进基础设施产业化经营。要根据基础设施及公用事业的特殊性、社会各方面的经济承受能力和心理承受能力，制定基础设施产品和服务价格的调整计划，逐步弱化经营性基础设施及公用事业产品和服务价格的福利性，不断提高其商品化、市场化的程度，使其适应基础设施投融资体制改革的需要。
三、深化基础设施投融资体制改革的措施
（一）非经营性基础设施项目的投融资体制改革。为保证非经营性基础设施项目的建设，要进一步明确划分市政府及区、县政府在非经营基础设施项目建设方面的财权和事权。
1．市政府主要负责以下全市性非经营性基础设施项目的投资建设：城区四环路以内快速路、主干路道路工程及配套雨水管线；市级管理的城市河湖。其资金来源主要为市财政预算内拨款用于基础设施建设的部分。
2．城近郊各区、县政府主要负责以下非经营性基础设施项目的投资建设：城市快速路、主干路以外的城区道路；区、县级管理的城市河湖；所有涉及城区道路建设、河湖治理项目的拆迁安置等。其资金来源主要是本区、县财政预算内拨款用于基础设施建设的部分、市政府返还50％综合地价款及市政公用设施建设费区、县政府分成部分。
今后，除国家及市政府重点项目用地外，城近郊区土地开发，以各区、县政府为主，按统一规划进行。
3．远郊各区、县政府主要负责本区、县范围内的基础设施建设（公路建设工程除外）。其资金来源主要是本区、县财政预算内拨款用于基础设施建设的部分、征收的全部地价款及市政公用设施建设费等。
因各区、县基础设施现状条件和财政收入水平差别较大，按上述原则划分财权与事权后，区、县政府确实难以承担的非经营性基础设施项目，在具体安排计划时，可做适当调整。
（二）加快经营性基础设施项目投融资改革，设立基础设施投资公司。为实现经营性基础设施建设项目的投资主体多元化和融资渠道多样化，拟设立两家基础设施投资公司，主要负责除公路、电力以外的经营性基础设施项目投融资与建设。
1．基础设施投资公司为市政府出资设立的国有独资公司，以在本市行政区划内，从事经营性城市基础设施建设投融资为主业。
2．公司的主要业务范围：负责本市城近郊区基础设施中给水、污水处理及排放、垃圾处理、轨道交通、燃气、供热、公交等经营性项目的建设投资，以及政府基础设施建设资金的运作；在确保完成年度计划安排项目的前提下，可兼做其他盈利项目。
3．公司的权利：根据市政府授权，经营管理所持国有资产；经营运作市政府投入的资金；对所投资项目行使重大决策、资产收益和选择经营者等出资主体的权利。
4．公司的主要职责：按照市计划部门编制的年度投资计划，通过各种融资渠道筹措公司应负责的建设资金，并对城市基础设施项目承担建设实施和借贷资金、还本付息的责任；采取参股、控股、注入资本的方式对经营性基础设施项目进行投资，并在政府政策引导下积极促进企业、民间投资者和外商投资；通过资金市场为建设项目融资和提供担保；通过资本运作，对市政府授权经营的国有资产股权进行调整和重组，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；在根据市政府授权经营国有资产和接受市政府投资的同时，承担历年来市政府在相应行业项目投资中的债务。
5．市政府对基础设施投资公司的投入：综合地价款市政府分成部分，城市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费市政府留用部分，污水处理费、垃圾处理费、燃煤污染费等收费中用于基础设施建设的资金；根据融资任务和项目情况需要，市政府向基础设施投资公司增划的基础设施国有股权；基础设施在建项目中尚未验收、移交的市政府投资部分。
6．两家基础设施投资公司，拟通过招标竞争方式选定公司组建。参与投标的公司的基本条件为：净资产在10亿元以上；资产负债率在70％以下；近3年内连续盈利，运营业绩较好；有较好的资信和融资能力。
（三）公路和电力建设项目的投融资体制改革。
1．以养路费为基础资金来源，组成一个公路投资公司，负责四环路以外（含四环路）的公路及城市主干道建设。目前，先以现有市高速公路投资公司和市公联公路联络线有限责任公司为主体开展工作。
2．电力基础设施建设的投融资体制改革待国家有关政策出台后，进一步研究。
（四）强化政府投资管理。
1．制订和实施《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》。
2．严格执行国家基础设施建设审批程序，确保前期工作质量。项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件，必须达到国家规定的工作标准。要建立相应的储备项目库，对外引资项目的前期工作可请国外中介机构参与。真正做到“在建一批、预备一批、规划一批”，杜绝政府投资建设项目中边勘察、边设计、边施工的“三边”现象。
3．在政府投资建设项目中实行招标投标制度，严格按照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，发展招标代理机构，对政府投资建设项目的项目法人确定、勘察设计、施工、监理、设备和材料采购等环节招标工作实行全方位服务。招标代理机构不隶属于任何行政部门，在招标人委托的范围内办理相关事宜，不再报政府行政主管部门批准。
4．在政府投资建设项目中积极推行合同管理制。政府投资建设项目的设计、施工、采购和工程监理都要依法订立合同，各类合同要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任，切实改变以住部分政府投资建设项目中合同关系不明确、合同条款不完善、合同约束力不强的现象。
5．依照市政府各部门职能分工，加强计划、财政部门对政府投资建设项目全过程跟踪监督管理。禁止在设计、施工过程中，随意增加设计内容和提高建设标准。实行估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的过程控制，防止发生投资严重超概算现象。
6．制订和认真执行《关于建立向政府投资重大建设项目派出稽察特派员制度的实施方案》，全面加强对基础设施项目建设的监督。