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权威解读:专家带你看规划,核心区控规有哪些亮点?

日期:2020-08-30 10:30    来源:北京市规划和自然资源委员会

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  8月21日,《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》(以下简称核心区控规)正式批复。此次核心区控规的亮点有哪些?与公示版相比有什么变化?且听专家为您一一道来。

  问:编制和实施核心区控规对于京津冀协同发展有什么重大意义?首都功能核心区与北京城市副中心、河北雄安新区是什么关系?相互之间在功能安排上会有什么异同?

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  首都功能核心区和北京城市副中心、河北雄安新区,一句话概括就是“一核两翼”的关系,“一核两翼”是非常形象的概括。核就是主体,两翼是两个翅膀,两个翅膀带动着主体,主体指挥两个翅膀、构成带动整个地区发展的核心。

  应该说之所以有北京城市副中心,是因为要更多的突出首都功能,北京既是我们首都的所在地,同时又是一个超大城市,那么这里就有两重功能,都要发挥好。一个作为超大城市,走向世界性的城市,她本身有着两千多万的人口,有过万亿的经济总量,承载经济、社会、文化各种活动,但同时又是一个大国的首都,特别是当中国越来越接近世界舞台中心的时候,可以想见大国首都的许多功能会不断的得到补充,得到加强。

  所以在既有的空间中就会产生矛盾,所以为了让我们的大国首都功能更好的发挥作用,就需要有一个北京城市副中心来分担地方性的事务,当然还有一个目的,就是要带动我们东部片区的发展。

  那么河北雄安未来的定位是一个科技创新中心,也是为了把北京聚集的人才、科技力量释放出来,但是释放的平台不在北京,释放的平台应该是在雄安,所以北京是源,河北雄安是流,通过雄安再来带动和促进河北的发展,所以三者之间是分工和协同,北京的首都功能核心区突出强调的是政治中心、文化中心、国际交往中心,而北京城市副中心更多强调的是经济的功能,当然还要有一个重要的使命,就是要服务保障好首都功能核心区的功能发挥。而河北雄安新区主要是依托北京疏解的一部分优质高端的资源来产生动力,带动更大范围的冀中南地区的发展,就是这么样一个分工关系。

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  京津冀协同发展的规划纲要,对京津冀的定位是以首都为核心的世界级城市群。我们知道世界上有很多城市群,我们国家也有,珠三角、长三角。

  京津冀的不同在哪里?就在于那句话,“首都为核心”,她是首都所在地。所以,京津冀的定位就决定了北京在京津冀中具有核心地位,所以安排好首都功能是北京发展最重要的使命,北京城市总体规划四个定位,第一句话也是国家的政治中心。所以我们讲京津冀的核心是首都,首都的核心是政治功能,所以服务好中央政务是北京发展、京津冀发展的最重要的核心任务。

  京津冀协同发展作为国家的一个空间战略、区域战略。我们看到有三步非常明显的空间性的战略,第一步是明确通州作为北京的城市副中心,第二步是设立河北雄安新区,第三步是编制首都功能核心区规划。

  我们注意到这三个区域其实在承担着不同的职能,这三个职能原来都集中在北京的核心地区或者首都功能核心区的周围,但是通过这样的一种空间调整,把北京的行政功能转移到北京城市副中心,这样的话能够减轻北京中心区的压力,同时又能够保障北京作为一个2千万人口的城市的正常运行。

  然后设立河北雄安新区,雄安新区的目标很明确,首要任务是承接着疏解的北京非首都功能,同时也承接首都地区发展的一些功能外溢甚至增量,所以它不仅仅是一个被动地承接,它是创造一个新的发展区域,来平衡这个区域的空间格局。

  到第三步明确北京的东、西城区,作为首都功能核心区,这样的话让北京的最核心的地区,把非首都核心功能疏解出去了,把首都的一些非核心功能转移出去了,其实为了更好地服务于首都职能。

  另外我觉得非常重要的一点,从我们规划师的角度来讲,这样的一个作为,实际上从根子上保住了北京老城。对于历史文化的保护,对于老城核心区的保护,从规划的角度来讲,我认为是最重要的一个衍生的结果。

  问:核心区控规的特点和亮点是什么?

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  核心区控规的特点和亮点可以总结为四个体系:

  第一个是搭建了开门编规划的组织体系。体现开门问策、集思广益,加强规划的顶层设计与坚持问计于民等措施统一起来,为支撑首都功能核心区保护更新精细化的要求,我们组织了21家深耕首都功能核心区规划设计的单位,形成了300多人的团队,同时也发动了32个街道,百余名街区更新的责任规划师,以及上百名街道、社区的基层工作者,参与到规划方案的编制中,这个也是首次。

  同时规划在编制过程中也征求了市级的25个部门,49位权威专家的意见、建议,在公示期间,除了北京规划展览馆作为主展馆外,在首都功能核心区32个街道分别设立了微展厅,据统计参观的人次达到了13000多人,在家门口办展厅就是征求老百姓对规划的意见。

  公示过程中收集到了1269份社会大众的意见和600多条专家的意见,我们逐一进行了研究,做到一切从实际出发,确保规划编制的科学性和有效性,把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划里面来。

  第二个是建立了面向实施的技术体系。针对首都功能核心区在首都功能保障、人居环境改善、历史文化保护、公共空间营造、公共服务改善等方面的要求,和人民群众的实际要求,这次规划充分考虑了这是在老城区的规划,以及采用了街区保护更新这个工作的特点,突出了规划的颗粒度,也就是非常细、非常可感知。

  下绣花功夫,对首都功能核心区现状约2百万常住人口、3.6万宗各类权属的土地,还有25万栋建筑,百街千巷,10005棵古树进行了深入的分析研究。对32个街道、183个街区、400多个社区、大约3600个地块,进行分级分类指导,针对首都功能核心区的人、地、房之间的复杂匹配关系和空间资源非常有限的特点,增加了规划实施的一个时间维度,建立以时间换空间的规划思路。

  第三个是总结了老城保护的公共空间体系。这次核心区控规强调紧密围绕老城核心价值,做好保护和传承,精心保护好这张中华文明的金名片,保护好两轴,即中轴线和长安街,保护好四重城廓、棋盘路网、六海八水、九坛八庙的历史格局;丰富和拓展保护对象,增加对地下文物埋藏区、历史街巷、历史名园、革命史迹的保护,共明确了11类保护对象。

  通过规划,我们也要求历史文化街区的保护范围从占老城的33%,未来要提高到38%,接下来也会逐批公布历史建筑的名录,同时要精心打造10条文化探访路,15片文化精华区,体验四种文化;营造36条特色景观视廊,棋盘式的林荫街巷,大量因地制宜、尺度亲切的小微绿地公共空间,形成与自然山水和谐相融、与历史文化交相辉映的公共空间体系,描绘鲜活生活图景。

  第四个是在规划编制中形成了“1+1+32”的成果体系。这次规划的成果进行了一个系统性的考虑,形成了一本规划文本,一本街区保护更新导则和32册控规图则的成果体系,满足规划组织实施的需要。

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  中华人民共和国成立,我们国家翻开了一个新的历史篇章,首都中央机关在北京工作跟老城融合在一起,面临两方面的挑战,一个怎么更好的使中央机关高效运转,另外一方面来看怎么把古都保护好。

  在一个古都里这么多年生活的老百姓,解放初的时候一百多万,现在将近两百万,人越来越密,怎么把老百姓的生活搞好?这一版规划最大的亮点,我认为在于很好的解决了名城的保护、中央机关的高效运转、老百姓生活的改善和国家形象、国家窗口的展现之间的关系,确实花了很大的力气,也做了很细的工作,许多都是开创性的工作。

  特别是讲到了要精治、共治、共享,建设人居环境一流的首善之区,我认为要建设一个世界一流的、人居环境一流的首善之区,非常有必要,核心区控规在编制过程中确实是做了很多的工作、做了很好的开头,也翻开了新的篇章。

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  我觉得这次规划的一个突出亮点就是站位高,理念先进。站位高大家知道在过去一段时间里,习近平总书记有一系列重要讲话都跟我们老城的保护和发展相关,这次规划非常好的落实了这些重要讲话精神;理念先进就是在过去的一、二十年,国际遗产界对于历史城市保护的理念,包括中国自己的实践都形成了很多先进的理念。应该说北京老城保护的规划实践过程中,很好的创新、应用,或者探索了很多新的理念,所以我觉得它的站位高和理念先进是奠定一个高水平科学规划的基础。

  另外就是我们国家过去几年有几件大事,强调京津冀协同发展、河北雄安新区的建设和北京城市副中心的建设,所以这次整个老城的规划,首都功能核心区的规划,是在一个大的区域视角下布局的一个重要的举措,或者举措的构成之一,所以它有一个区域的视野,这在北京老城保护规划里,整个过去的历史中是前所未有的,所以也是一个新的历史起点。

  再一个,就是这次核心区控规它从保护这个角度来讲,完善了过去以往很多年的探索,大家摸索的一些体系提到了一个新的高度,而且以这样一个高规格的规划成果的形式把它落下来,从这个角度来讲对全国都是一个重要的示范。

  问:与草案相比,批复版的核心区控规有哪些变化?

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  这次核心区控规的批复版跟公示版最大的差异就在于公开了规划实施要点,这是在公示当中没有的。

  规划实施要点是核心区控规和之前批复的北京城市副中心控规以及河北雄安新区起步区的控规最显著的不同,这一点主要是考虑核心区的实际情况以及未来工作的特征专门来设计的。首都功能核心区作为一个老城区,它的规划管控的重点在于推进和引导街区保护更新的实施,而不是简简单单是建设项目的指标管理。

  因此在草案公示后,我们充分吸收公众、专家和相关部门的意见、建议,以规划实施要点的形式明确了首都功能核心区保护更新工作的具体管控要求、实施方向以及近期重点,在回应公众对首都功能核心区实施路径上,加强了管控、加强了要求,同时这个要点对未来强化核心区控规实施还会起到一个监督作用。

  在具体内容上,批复版跟草案最大的区别是加了公共卫生体系建设的相关内容。2020年发生的新冠疫情对北京公共卫生体系是一次大考,让我们认识到在首都超大城市治理体系和治理能力现代化的过程中,还有许多要改善的地方。首都功能核心区的公共卫生体系关系到首都功能的保障,是保障人民群众生命安全和身体健康的重要措施。因此我们在最后这个版本里面,专门补充了关于重大疫情防控的机制的内容,夯实了公共卫生基层的基础的相关的要求,把健康理念贯穿到首都功能核心区规划建设管理的全过程的各个环节,来增强城市的韧性。

  此外,批复版还对公众意见和群众关切的问题进行了回应,对文本进行了适当的修改,主要是聚焦公众意见集中与日常工作和生活密切相关的热点难点问题,比如包括居住环境的改善、居民公共服务的提升、交通出行、停车、历史文化保护、公共空间品质、规划怎么实施等等这些方面。

  规划在逐条分析研判之后,对这些意见都进行了回应,也根据部分意见修改完善了规划成果,比如说居住环境改善是我们统计群众意见最集中的话题。因此这次通过对文本和实施要点的修改,提升强化了环境建设、背街小巷整治、基层治理体系建设在老旧小区更新改造工作中的重要性,补充并提升适老化,因为我们首都功能核心区老龄化程度比较高,在住宅的适老化改造方面,在加装电梯、危旧房改造、市政设施更新、小区安全与相应的应急保障方面都在规划的文本和实施任务当中予以了体现。

  问:未来的首都功能核心区是什么样子?

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  首都功能核心区规划的目标是要建设成为政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流的首善之区。

  什么是首善之区?首善的意思就是表率,是最好的。首善这个词最早出现在《史记·西南夷列传》,这里面讲到“滇王始首善”。

  首都功能核心区发展首先要体现城市战略定位,维护安全稳定,成为一个运行高效的国家中枢。从形象面貌上看,比如说登景山这是首都功能核心区自然地理的制高点,这种登高远眺,他可以看到纲维有序、礼乐交融的整体空间形态。漫步老城,可以游赏这种舒朗庄重、古今辉映的建筑环境。徜徉街巷可以游览蓝绿环抱、和谐宁静的公共空间,在首都功能核心区要随处可见可以品味历史、可以感受文脉、可以享受生活的图景。

  当然核心区老城不能只是好看,还要好用,所以未来的首都功能核心区在保有独一无二的古都特色基础上,还要集合许多世界著名首都的优点,比如说华盛顿,它有非常发达的、完善的基层公共服务设施系统,比如说东京它有高效的轨道公共交通系统,比如说巴黎它的特点是古老和创新完美地融合,有非常好的城市的活力。

  为此,规划提出一方面要在未来规划实施的过程中不断扩大公众参与的广度和深度,不断接受各种意见的反馈,以推动宜居城区建设。

  另外一方面我们也要建立一个可量化、可评估的规划的指标体系,以便于社会监督。比如说首都功能核心区它的现状,我们公交站机动化出行的比例大约是60%,规划到2035年,我们要把这个指标提高到70%以上,到2050年我们展望到80%以上。

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