回眸“十一五”展望“十二五”之“北京市法制建设

主持人(王惠)：各位记者朋友们，上午好。欢迎大家出席北京市政府新闻办公室举行的新闻发布会，今天是我们系列辉煌“十一五”新闻发布会之一，内容是关于法制建设，各位知道“十一五”期间北京经济社会的各项任务完成非常顺利，进入了一个全面发展时期，同时，我们北京市法制建设也取得了非常令人瞩目的进展，所以今天这场发布会是专门介绍这方面的情况，请到的是北京市法制办的有关领导：
　　北京市政府法制办副主任、新闻发言人 李富莹女士

　　北京市政府法制办执法监督指导处处长 鲁安东先生

　　北京市政府法制办综合处处长 程行仑先生

　　北京市政府法制办法制一处副处长 王鸿剑先生

　　北京市政府法制办法制二处副处长 王子强先生

　　北京市政府法制办法制三处副处长 毛初颖先生

　　这几位都是法制方面的负责人，首先请李富莹主任介绍“十一五”期间北京市法制建设的有关情况，之后回答各位记者的问题。

　　李富莹：各位媒体的朋友们，大家上午好，很高兴有这个机会和各位朋友一起就北京市法制建设“十一五”情况做一个简单回顾，同时对“十二五”进行一些展望。

　　“十一五”时期是北京市经济社会各项事业全面快速发展的时期，也是政府法制建设取得重大进展的时期。5年来，政府法制工作在推进首都法治政府建设，服务首都科学发展，促进首都社会和谐稳定等方面取得了显著进步。下面我介绍这么几方面的情况。

　　一是围绕建设法治政府目标，依法行政工作稳步推进。十一五时期，围绕着贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，本市加强对依法行政工作的组织领导，制定落实《纲要》的规划和计划，建立健全各项制度和工作机制。坚持和完善领导干部学法制度，共举办16期区县局级领导干部和法制机构负责人依法行政专题培训班。结合《行政许可法》的实施，组织全市10万多名公务员参加学习培训。贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，抓好基层依法行政工作。坚持每年向市人大常委会报告依法行政工作情况，认真接受人大监督。建立依法行政考核机制，将市政府各部门年度依法行政工作情况纳入市政府绩效管理考评范围，每年对区县政府依法行政工作情况进行考核。通过扎实推进依法行政各项工作，我市干部特别是广大领导干部依法行政的意识不断增强，依法行政的能力和水平有了进一步提升，依法行政的良好氛围基本形成。

　　二是着眼首都发展与稳定大局，制度建设成就突出。“十一五”时期，围绕首都经济社会发展的现实需要，特别是为胜利完成举办一届“无与伦比”的奥运会、残奥会和庆祝新中国成立60周年等重大活动，我市在推动经济发展方式转变、加强城乡统筹协调发展、保障和改善民生、维护首都平安稳定和城市安全运行等方面，不断加大制度建设力度。5年来，共提请市人大常委会审议地方性法规草案35部，制定政府规章60部。其中，涉及筹备和举办奥运会的有16项地方性法规、政府规章，内容涉及奥林匹克知识产权保护、大型群众性活动安全、志愿服务促进、公共场所禁烟、食品安全保障以及市容市貌维护、户外广告管理等多个方面。奥运立法给北京留下了丰富的制度“遗产”，2008年8月24日，国际奥委会法律部主任霍华德。斯图普先生专门致信我市，对奥运立法工作给予高度评价，特别感谢我市在奥林匹克知识产权保护提供法制保障方面所作出的不懈努力。在政府立法工作中，坚持科学、民主立法，制度建设质量稳步提高。成立市政府立法工作法律专家委员会，将专家审核作为政府立法工作的必经程序，专家审核意见作为政府决策的重要参考。不断拓展政府立法工作公众参与的广度和深度，从向社会公开征集法规规章草案意见发展到向社会公开征集年度政府规章立法项目建议，实现公众对政府立法工作的全过程参与。注重“立、废、改”相结合，2010年协助市人大常委会清理现行有效的地方性法规107项，清理现行有效的政府规章255项，确保法制统一。经过5年努力，本市与法律、法规配套的制度体系已基本形成，经济发展、城市建设、社会民生等主要领域基本实现了有法可依。

　　三是以服务型政府为导向，行政执法行为逐步规范。围绕建设服务型政府目标，依法促进政府职能转变。贯彻落实《行政许可法》，认真清理行政许可事项，截止2010年6月，由本市实施的行政许可事项共811项，其中本市设定的行政许可事项88项。推进行政审批制度改革，进一步下放行政审批权限，仅2009年，全市共取消行政审批事项24项，下放行政审批权限103项。重视行政服务中心建设，全市40多个市政府部门和16个区县政府基本实现“一个窗口对外，集中办理、统一办理、联合办理”等“一站式”服务，945个基层单位设立了办事代理服务窗口，2000多项行政许可和为民服务事项纳入全程办事代理范围，政府的办事效能进一步提升。积极推进城市管理、文化等领域综合执法改革，进一步理顺行政执法体制。加强对社会治安、市场秩序、交通管理等重点领域行政执法协调工作，推动建立执法机构联席会议制度，建立健全行政执法和刑事司法衔接机制。深入推行行政执法责任制，认真梳理行政执法主体、依据和职权，向社会公布“权力清单”。截止目前，我市市级行政执法主体共有62个，根据有关法律法规规定的行政执法事项共8847项，其中行政处罚5928项，行政许可811项，其它2108项，行政执法工作进一步公开透明。制定印发北京市贯彻落实行政执法责任制6项配套工作制度，从1997年开始持续13年开展行政处罚案卷评查工作，案卷评查中发现较大失误的比例，由1997年的27%到2010年已经基本消灭，行政执法行为逐步规范。转变执法理念，改进执法方式，强化行政指导等手段的运用，大力推行“柔性执法”。制定印发《北京市人民政府关于进一步加强和改善行政执法工作的意见》，不断加强和改进行政执法工作。

　　四是积极化解行政争议，促进首都社会和谐稳定。深入贯彻行政复议法，不断推进案件受理和办理机制创新。2007年4月市政府成立行政复议接待室，进一步畅通行政复议受理渠道，共接待行政复议申请人员11112人、7563批次，目前，全市绝大多数区县政府设立了行政复议接待室。2007年9月市政府在全国率先设立行政复议委员会，改变了按一般行政事务办理处理行政复议案件的办案模式，通过聘请社会知名学者、专家参与办案，提高行政复议的社会公信力。目前，全市已有6个区县政府成立了行政复议委员会。注重运用调解、和解等综合手段解决纠纷，努力实现案结事了。重视行政复议制度建设，规范行政复议工作程序，加强复议人员资格管理，通过召开典型案例评析会、疑难案件会商会、推行区县行政复议委员会试点等多种途径，不断提升全市行政复议工作整体水平。从2004年至2009年，市政府共受理行政复议案件2233件，审结案件2123件，其中撤销、变更、确认违法或终止的案件264件，占行政复议结案比重的12.44%，规范了行政机关的行政行为，保障了行政复议申请人的合法权益。

　　“十二五”时期是转变经济发展方式、推动首都科学发展的重要时期，是落实国务院《纲要》提出“十年左右时间基本实现建设法治政府目标”的攻坚时期，也是政府法制建设大有作为的时期，我们要着力在以下几个方面取得新进展：

　　一是在推进法治政府建设方面，要按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》的要求，制定和落实我市《关于加强法治政府建设的工作规划》，进一步加大对各级干部尤其是领导干部依法行政的教育培训力度，在组织领导、行政决策、考核评价等事关依法行政全局、决定法治政府建设进程的重点领域和环节，探索建立机制和完善制度、程序，力争使首都的法治政府建设走在全国前列，为实现“人文北京、科技北京、绿色北京”首都发展新战略和建设世界城市提供法治保障。

　　二是在制度建设方面，要紧紧围绕“人文北京、科技北京、绿色北京”新战略，科学合理安排立法项目，把社区卫生、残疾人、老年人等弱势群体权益保障、就业援助、食品安全、文化出版等涉及民生和社会保障、发展首都文化产业方面的项目纳入立法计划；加快制定、修订有关支持中关村国家自主创新示范区建设、专利保护和促进、中小企业促进等方面的法规、规章；抓紧制定和修订有关节约用水、湿地和河湖保护、生活垃圾处理、大气污染防治、环境噪声污染防治等方面的法规、规章。在立法工作中，继续坚持科学立法、民主立法，不断拓宽和完善公众参与立法的渠道和方式，进一步提升立法工作质量。

　　三是在行政执法工作方面，要以建设服务型政府为目标，以贯彻落实《北京市人民政府关于进一步加强和改善行政执法工作的意见》为核心，从创新体制和方式、加强能力建设、完善程序制度、加强队伍建设、拓宽监督渠道等5个方面、16项措施来进一步加强和改善首都行政执法工作。

　　四是在解决矛盾争议促进社会和谐方面，要积极推进行政调解制度建设，从源头上化解矛盾。进一步畅通行政复议渠道，推进和完善行政复议委员会制度和机制建设，在全市各区县推广行政复议委员会制度。积极试行开展实地调查、听证等审理方式，进一步提升行政复议的社会公信力。进一步加大对行政复议制度的宣传力度，充分发挥行政复议在解决行政争议、化解社会矛盾方面的作用。以上这些是关于北京市政府法制建设在“十一五”期间的工作回顾和“十二五”的展望的一些初步想法。在结束今天的主题发布之前，我在这里也向在座的各位媒体朋友表示衷心的感谢，感谢你们在“十一五”期间给予政府法制工作的关心支持和帮助，如果说“十一五”期间北京市政府法制建设取得了长足的进步的话，这里一定有你们的功劳，展望“十二五”，也希望媒体朋友给予我们更多的关注，为做好首都的政府法制建设工作献计献策。谢谢。

　　主持人：谢谢李主任的情况介绍，下面回答各位记者的问题。

　　北京日报：北京市生活垃圾管理条例最近在网上征集意见结束了，社会公众对此提出了哪些建议和意见，这些建议和意见下一步会如何考虑，有什么新的做法？谢谢。

　　毛初颖：根据市政府的立法工作计划，我们已经会同市政市容委、市人大常委会的有关部门进行了调研起草工作，目前正在对草案进行审查。刚才记者讲到广泛听取社会意见，我们已经在今年的11月18日到12月17日将草案在首都之窗网站以及其他渠道向社会公开征求意见，各个方面对规划垃圾处理设施，生活垃圾分类投放，收集运输，生活垃圾分类处理，以及设施的运输管理，监督管理还有公众参与法律方面都提出了很好的意见。网上的意见集中在垃圾分类上面，绝大多数意见是赞成实行垃圾分类的，但是对垃圾分类的具体执行提出了不同的看法。有一部分人认为，垃圾分类有执行的难度需要提高市民垃圾分类意识，特别是对不分类垃圾行为进行实施处罚罚款的规定，市民、网民普遍表示反对，认为执行上存在难度。我们将在下一步审查工作中进行认真研究，力争为垃圾分类设立出科学合理的管理制度。生活垃圾治理是全社会共同的责任，草案将进一步的理清政府、服务企业、社会公众所承担的责任，加强政府的主导作用，明确服务企业的服务标准和规范，强调社会参与与社会监督，为生活垃圾的管理提供制度保障。

　　北京青年报：11月上海着了一场大火，使消防问题成为了大家关注的焦点，特别是高层建筑的防火问题，目前北京高层建筑比较多，而北京今年没有下雪，天气可能对火灾也有一定的影响，在这些方面北京政府做了哪些准备，特别是制度上有哪些考虑和建设？谢谢。

　　王子强：北京市政府对消防工作非常重视，这几年应当说特别是在《消防法》出台之后，针对北京的特殊情况，比如说记者提到的高层建筑比较多的情况进行研究，现在草案正在人大审议，目前草案当中从政府提法规议案的，对这些方面的内容做了几方面的规定，一个是加强消防安全监测的制度建设和体系建设，第二对城市的建筑消防等级要纳入到城市建筑的消防审批备案管理当中，第三强调了高层建筑所有人和管理人的消防安全责任制。同时，也明确了居民在生活当中应当遵守的消防基本安全规范。

　　参考消息：在材料中看到1997年，北京市开展行政处罚案卷评查制度，发现比较高的错误比例，到今年的时候，基本消失了，这些年北京市政府在规范行政执法过程中采取了哪些措施？

　　鲁安东：关于规范执法的问题，也是市民和媒体比较关注的问题，北京市在规范行政执法当中，这些力度比较大，大致表现在三个方面。一个是从程序上进行规范，依据现在规范政府行为的《行政处罚法》，《行政许可法》，还包括国务院《纲要》的这些要求，对程序进行了规范。刚才记者提到关于案卷评查的问题，是我们通过规范程序以后，对规范的情况进行监督的一个手段。这个问题我曾经多次接受过媒体的采访和报道，包括在座的很多媒体我也认识，大家对这个比较关注，因为这是北京市的首创。通过案卷评查，主要的做法是把每个行政机关，有8000多项的执法事项，这么多事项我们具体划为一项项的工作规则，每一项执行的方式方法划成一定的规则，通过标准确定下来，再通过案卷评查把这些行为是否按这些规则去办，进行检查。这些年以来，应当说北京市在通过案卷评查，很大程度上解决了一些规范性的问题。刚才记者说到了，1997年是《行政处罚法》出台的第二年，当时执法机关还不太适应于《处罚法》的一些程序性要求，所以问题比较多，经过这些年的努力，截止到去年开始，基本上法律规定的一些主要问题都解决了，也就是说，我们按评查中所谓的不合格卷基本上解决了，关于案卷评查的措施，国务院已经在全国推广，而且已经把它作为全国推行推进行政执法和推行行政执法责任制的一项重要措施，这是一个方面，从程序上进行归满。

　　再一个，从裁量权上进行规范。北京市这几年在各个机关推行了自由裁量权的规范，建立行政裁量权的基本制度，特别是市政府在2007年专门建立了以行政处罚权的形式开始，要求各个行政机关都建立相应的基准，只要法律规定有幅度的，就应该有一个明细，权力行使过程中怎么把握一轻一重的问题，通过一个相对合理的裁量权的规范，把它规范下来。当然这些工作可能还有一个过程，因为比较复杂，真正做到大家都觉得合理，需要做很大量的工作，现在只是初步的，大家可能在外省市的媒体也能看到，很多省市做的也比较先进。

　　再一个方面是规范执法的一些基本行为。比如说大家也都清楚，公安机关五条禁令，城管八条禁令，类似这样的在各个行政机关都在根据自己不同行业的特点来进行规定，把具体执法程序以外的一些基本行为也规范起来，这也是规范的一种。对于这个问题，前不久，市政府专门发了一个《关于进一步加强和改善行政执法工作的意见》，那个里面有16项措施，其中就有就这方面的内容，包括北京市要建立基本行为规范，把行政执法过程中的一些具体问题通过规范确定下来，同时还要规范执法用语，包括在执法过程中，什么情况下怎么表达，文书具体怎么表述，等等这些问题都要用规范规定下来。

　　人民日报：今年10月市政府公开征集了政府规章的立法项目建议，刚才李主任提到，实行了从征集规章草案的意见发展到了政府立法项目的建议进行征求建议，这样一个进步的意义在于什么地方？第二个问题，在今年这次征集意见中有没有被法制办予以考虑，纳入了明年政府行政立法计划当中？谢谢。

　　李富莹：谢谢这位记者，谢谢媒体对我们这次立法征集意见的关注。确实10月18日到11月18日市政府向社会公开征集市政府规章的立法项目建议，对北京市是第一次这么做。我们为什么这么做？这应该是推进依法行政，加强法治政府建设的很重要的举措。要推进依法行政和建设法治政府首先前提要有法可依，而且要有“两法”可依，怎么保证“两法”的出台，我们讲科学立法，民主立法，特别是公众的参与，这是确保立法质量的很重要的方面。北京市很重视立法工作的质量，我们从2002年开始通过首都之窗以及还有市政府法制办的门户网站就起草过程中，审查过程当中的法规规章草案向社会公开征集意见，过去只是就草案的内容，这个怎么规定，规定哪些方面的东西向社会公开征求意见，这次向社会公开征集规章的立法项目建议，等于把公众参与立法的环节向前推进了一步，公众过去只是就草案的内容提出意见，现在还可以通过这样的途径，就政府就哪些方面立什么样的规章来提意见，所以从政府就什么样的项目来立法到立什么样的内容，再到最后对公众的意见反馈，构成了政府规章立法的公众全过程参与。我说它的意义就在于确保立法质量，确保立法真正反映民意。这里我们通过这次活动共征集到200多项建议，公众对立法本身的专业性特点掌握的不一样，所以公众反映的有的是立法问题，有的是执法问题，我们会同有关部门认真研究，所有的建议都逐条进行了研究，是执法问题的，有的反馈给有关执法部门，或者是会同有关部门研究，关于立法的问题，我们在明年的2011年的立法计划当中也有考虑，但是因为立法计划有一个依法审批的程序，所以在这里我只能说在立法计划当中我们都会有所考虑。我们通过这个工作是想给社会传递这样的信息，公众不仅是规章的被动的接受者，实际上还是规章的主动参与者，通过这种活动也是希望公众了解政府制订规章的过程，了解规章制订的内容，也是一个法制宣传的内容，如果公众说制订的规章是出于我自己的一个建议，那么如果制订出来了，公众可能更有遵守的动力和主动性。谢谢。

　　国际台：国务院在《全面推进依法行政实施纲要》里面提出来用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，现在距离这个时间还有三年多的时间，不知道北京市政府有什么样的考虑？

　　程行仑：国务院在2004年的时候制订发布了全面推行依法行政的实施纲要，纲要中给大家印象深刻的一点就是提出一个目标，用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。纲要颁布实施以后，北京市各级行政机关都严格按纲要的要求，加强依法行政的组织领导，科学民主决策，提高制度建设质量，规范执法，化解社会矛盾，加强行政监督等等方面做了大量的工作，客观地说，这六年多按来北京市依法行政工作取得了显著的进步，但是我们也清醒地看到离国务院纲要中提出的10年实现基本实现建设法治政府的目标相比还有一定的差距。今年的8月27日，国务院召开了全国依法行政会议，这个会议上温家宝总理对下一步如何加快建设法治政府做了重要讲话，10月10日国务院又专门发布了《关于加强建设法治政府的意见》，下一步北京市就是要认真落实好国务院意见中提出的各项要求，近期北京市有三件工作要做。一件是在全市各个行政机关中加强对国务院意见的学习和贯彻，市政府推行依法行政领导小组也专门发了文件进行布置，现在全市各个机关正在开展当中。

　　第二项工作，按国务院加强法治政府建设意见的要求，制订北京市的实施规划，这项工作今年我们从8月份开始，从市里相关的十几个部门抽调人员，专门组成了一个工作班子，现在工作规划的草稿基本上起草完毕，已经征求了各部门的意见，近期提交市政府审议。

　　第三件事情，结合北京市的工作计划的出台，召开一个全市的依法行政大会，对前几年的依法行政工作进行总结表彰，同时部署下一步的依法行政工作。谢谢。

　　北京新闻广播：据我们了解《中华人民共和国社会保险法》将于明年7月开始实施，北京市在社会保险方面将有哪些新的举措？谢谢。

　　王鸿剑：确实是，《社会保险法》从明年7月1日起正式实施，它是社会保险领域的基本法律制度。从北京市来讲，北京市是从1998年开始逐步建立了五个保险：养老、医疗、失业等等，分别以政府令的形式颁布，也是具有法律效益的文件。从现在来看，准备做这么几个工作，一个是认真学习《社会保险法》，因为是新的一部法律，都需要认真学习。第二个是加强宣传，因为《社会保险法》是关系到每个人的切身利益，需要加强宣传，使其家喻户晓，人人皆知。第三是对现有的政府规章进行清理和梳理，找出与大法不一致的地方，需要修改，需要完善。第四是加强执法，严格执法，立了法就要严格执行，加大执法力度。谢谢。

　　主持人：谢谢各位记者的关注，也谢谢各位发言人给予的回答，今天的发布会到此结束。再见。