各區委、區政府，市委各部委辦，市各國家機關，各國有企業，各人民團體，各高等院校：
經市委、市政府同意，現將《關於加快推進韌性城市建設的指導意見》印發給你們，請結合實際認真貫徹落實。
中共北京市委辦公廳
北京市人民政府辦公廳
2021年10月27日
關於加快推進韌性城市建設的指導意見
韌性城市是具備在逆變環境中承受、適應和快速恢復能力的城市，是城市安全發展的新範式。為防範應對自然災害、安全生産、公共衛生等領域的重大災害，持續提升城市整體韌性，保障人民群眾生命財産安全，現就加快推進韌性城市建設提出以下指導意見。
一、總體要求
(一)指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關於總體國家安全觀的重要論述和對北京重要講話精神，牢固樹立以人民為中心的發展思想，堅持以防為主、平戰結合，研究把握首都城市和超大城市運作規律，把韌性城市要求融入城市規劃建設管理髮展之中，推進韌性城市建設制度化、規範化、標準化，全方位提升城市韌性，實現城市發展有空間、有餘量、有彈性、有儲備，形成全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系，為建設國際一流的和諧宜居之都提供堅實安全保障。
(二)工作原則
——堅持底線思維，強化安全發展。始終把安全發展貫穿各領域和全過程，全面防範、全力化解影響城市可持續發展的各種風險。
——堅持系統思維，強化綜合施策。加強全局謀劃和整體統籌，多措並舉、多元融合，一體推進韌性城市建設。
——堅持戰略思維，強化科技支撐。把韌性城市建設作為長期戰略目標，加強科技賦能，提高建設效益和效能。
——堅持政府主導，強化社會參與。完善政策、搭建平臺，協調引導社會力量和優勢資源支援韌性城市建設。
(三)工作目標
到2025年，韌性城市評價指標體系和標準體系基本形成，建成50個韌性社區、韌性街區或韌性項目，形成可推廣、可複製的韌性城市建設典型經驗。
到2035年，韌性城市建設取得重大進展，抗禦重大災害能力、適應能力和快速恢復能力顯著提升。
二、統籌拓展城市空間韌性
(四)增強城市空間佈局安全。深入開展本市氣候變化影響研究和地下結構探測分析，統籌開展全要素、全過程、全空間的風險評估，確定風險等級與防控措施，識別與劃定各類災害風險區。堅定有序疏解非首都功能，推動減量發展。統籌地上地下空間利用，在城市空間佈局上最大程度降低災害損失風險。城市重要基礎設施、人員密集場所應當避開災害高風險區。重大危險源應當避開地震活動斷層和洪澇、地質災害易發區，並與周邊保持規定的安全距離。
(五)完善城市防災空間格局。推動生態網路和防災網路融合發展，以城市快速路、公園、綠地、河流、廣場等為界劃分防災分區。完善城市開敞空間系統，優化城市通風廊道，預留彈性空間作為臨時疏散、隔離防護和防災避難空間，謀劃災後中長期安置空間。科學劃定、嚴格管控戰略留白用地，在高風險或適宜地區前瞻性佈局安全應急設施用地，並做好建設條件儲備，預留交通、市政等基礎設施接入條件。立足多種災害綜合應對，統籌公共安全設施佈局，加強週邊區域公共安全設施對首都功能核心區的支撐作用。發揮地下空間抗爆、抗震、防地面火災、防毒等防災特性，構建地下空間主動防災系統。
(六)保障疏散救援避難空間。以幹線公路網和城市幹道網為主通道，統籌公交專線、城市應急通道和應急空中廊道，建設安全、可靠、高效的疏散救援通道系統；研究建設航空、鐵路、公路協同的京津冀區域疏散救援通道。統籌應急避難場所選址和建設，逐步將各類廣場、綠地、公園、學校、體育場館、人防工程等適宜場所確定為應急避難場所。整合應急避難空間資源，推進綜合型應急避難場所建設。建立應急避難場所社會化儲備機制，強化大型體育場館等公共建築平戰功能轉換，建設平戰功能兼備的酒店型應急避難場所，預留相關功能介面，滿足室內應急避難和疫情防控需求。到2035年，每人平均應急避難場所面積力爭達到2.1平方米。
三、有效強化城市工程韌性
(七)提高建築防災安全性能。全面排查房屋設施抗震性能，推進現有不達標房屋設施抗震加固改造，同步做好建築外立面及其附著物加固、拆除或降低高度等工作。加強高層建築防火滅火設施建設，爭取5年內消除存量高層建築使用可燃外墻外保溫材料導致的火災隱患。有序提升重要文物建築和文物保護單位的抗震、防火等性能。嚴格審批和監管，杜絕出現新的抗震、防火等性能不達標建築。提高應急指揮、醫療救護、衛生防疫、避難安置等場所的抗震設防標準，有序推進減震隔震改造。
(八)提升城市生命線工程保障能力。統籌外調水源和戰略保障水源，加強應急備用水源工程建設和地下水源保護，保障供水安全。統籌輸入能源和自産能源，完善應急電源、熱源調度和熱、電、氣聯調聯供機制，採用新型儲能技術建立安全可靠的多層次分佈式儲能系統，提高能源安全保障能力。加強城市生命線工程建設、運營和維護，推行分佈式、模組化、小型化、並聯式城市生命線系統新模式，增強幹線系統供應安全，強化系統連通性、網路化和區域自迴圈，實現互為備份、互為冗余。逐步開展管網更新改造，提升智慧化管理水準。提高城市生命線工程高度集中且相互關聯的關鍵節點和區域的恢復能力和速度。
(九)加強災害防禦工程建設。逐步提升洪澇、森林火災、地質災害等防禦工程標準。加快推進病險水庫、水閘除險加固，全面推進堤防達標建設，統籌防洪需求和交通、休閒綠道建設，不斷完善永定河、北運河、潮白河等防洪工程體系。深入排查、綜合治理地質災害風險隱患。穩步推進礦山採空區、尾礦庫工程治理。統籌森林防火道路與防火隔離帶建設，科學佈局建設高山蓄水池和直升機停機坪。實施高速公路、鄉村公路和急彎陡坡、臨水臨崖危險路段生命防護工程建設。
(十)持續推進海綿城市建設。發揮生態空間的雨洪調蓄、自我凈化作用，綜合採取滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，提高降雨就地消納和利用比重。強化蓄滯洪區建設，增強洪水調蓄能力。優先採用綠色設施，科學匹配城市排水河道、雨水調蓄區、雨水管網及泵站等工程措施，消除“斷頭管”現象，多維共治城市積水內澇。鼓勵海綿城市技術應用，支援開展海綿型項目建設。到2035年，80%以上的城市建成區實現70%的降雨就地消納和利用。
四、全面提升城市管理韌性
(十一)建立韌性制度體系。制修訂相關地方性法規和政府規章時，充分體現韌性城市建設要求。從規劃上加強頂層設計和引領，堅持“讓”“防”“避”相結合的原則，完善韌性城市規劃指標體系，研究編制韌性城市專項規劃，強化城市韌性提升在各項國土空間規劃中的剛性約束。構建韌性城市標準體系，研究制定韌性城市評價標準，推進各行業領域制定韌性建設標準。堅持“黨委領導、政府主導，部門聯動、條塊結合，專業處置、社會參與”原則，健全高效順暢的指揮協調機制。完善應急預案體系，研究制定極端天氣應對和巨災情景專項應急預案，因地制宜、簡化實化基層應急預案，強化預案的定期評估、應急演練和動態更新機制，及時固化應急處置經驗，提高應急預案的針對性和實戰性。
(十二)構建城市感知體系。構建協同綜合、靈敏可靠的城市感知體系，實現各感知系統互聯互通、資訊實時共用。加強極端天氣、破壞性地震、超標準洪水和城市積水內澇監測預報，提高預報預警精準度和時效性。推進森林火災遠端監測、航空巡查等技術應用。健全生物安全和重大傳染性疾病監測預警網路，統籌加強基層醫療機構、藥店等防疫哨點建設管理。加強重污染天氣、流域水污染、地質災害等監測預警。加強公共交通和人員密集場所大客流監控，強化重點工礦企業遠端監測、自動報警設施配備使用。摸清城市樓宇、公共空間和地下管網底數，推行“一張圖”數字化管理。加強燃氣管網等城市生命線工程安全監測和預警。強化重點單位、重要場合、重點部位監測監控，及時發現危險活動和物品。
(十三)完善風險防控和隱患排查治理體系。健全公共安全綜合風險管理體系，強化多災併發和災害鏈式反應風險分析，不斷完善城市風險地圖。實行城市安全體檢制度，實現安全隱患臺賬式管理、清單式交辦、銷號式整改的閉環管理，健全重大隱患治理逐級掛牌督辦和整改效果評價制度。深入開展自然災害綜合風險普查，完善災害風險數據庫，建立動態更新機制。加強新材料、新工藝、新業態安全風險評估，及時發現並有效管控新型安全風險。
(十四)提高風險研判和預警能力。加強突發事件演化機理研究和監測分析，提升預測研判的精準度和時效性。構建全方位、立體化、智慧化的應急管理平臺，推進資訊數據多源開放共用。推進在人員密集區域和公共場所建設預警信號接收與傳播設施，綜合應用多種方式及時傳播預警資訊，顯著提高預警資訊的時效性、可達性和覆蓋面。推動在危險化學品的生産、經營、儲存、裝卸單位及礦山、交通運輸、建築施工、高空作業等生産經營單位建立自然災害預警信號接收與應急處置責任制度，嚴防次生、衍生災害。
(十五)提高應急救援能力。系統整合全市應急力量和資源，加強航空應急救援力量建設，完善跨部門、跨區域快速協作和應急處置機制，強化與中央單位、駐京部隊應急聯動。發揮消防救援及各類專業應急救援隊伍的骨幹作用和應急志願者隊伍等社會力量的補充作用，統籌調配使用各類應急救援力量。發揮基層應急救援隊伍“第一響應人”作用，及時就近參與災害和事故先期處置。強化極端天氣及巨災情景應急救援能力和應急救援準備。推進小型微型消防站和消防志願者網路化佈局，顯著提升火情早期處置能力。加強應急救援裝備配備，滿足各類突發事件處置需要。推進建設綜合性應急實訓基地，提高各類應急救援力量協同作戰能力。
(十六)提高應急物資保障能力。完善應急物資儲備、調撥和緊急配送機制，優化應急物資品種、規模、結構和佈局，健全實物儲備和産能儲備、政府儲備和企業商業儲備相結合的模式，加強有關工藝、設備、原材料等生産條件儲備，形成應急物資和生活必需品儲備庫網路體系。完善應急物資管理和調度平臺，實現全市應急物資儲備情況可視化、調度一體化，不斷提高快速調配和緊急運送能力。健全應急物資儲備輪換、代儲、報廢等制度，優化分配和使用機制，確保應急物資安全充足儲備、高效節約使用。探索應急物資雲儲備新模式，實現儲備物資庫存動態平衡。鼓勵企事業單位和家庭儲備基本的應急自救物資和生活必需品。
(十七)提高應急醫療救治能力。統籌醫療救治優勢資源，完善應急醫療救治網路和聯動機制，強化京津冀區域協同，形成分級分層、平戰結合的應急醫療救治體系。落實醫療機構公共衛生責任，加強醫防融合、防治結合。合理佈局應急醫療救治中心，加強疾控機構標準化建設，健全傳染性疾病院前急救轉運體系，完善分級分層分流救治和有關醫療機構應急騰空機制，加強救治能力儲備。建立醫療機構、疾控中心、科研機構和企業聯合研發機制，豐富應對傳染性疾病的相關知識和診療方案，做好救治技術儲備。持續強化醫院應急條件建設和應急準備工作，不斷提高醫務人員應急能力。
(十八)提高交通和通信保障能力。堅持集中式和分佈式並舉，優化與生活必需品供應相關的物流樞紐、基地、園區佈局。構建京津冀區域協同的應急物流體系，完善各類應急運力儲備與調運機制，建立交通運輸應急保障隊伍和緊缺物資運輸快速通道，提升極端情況下人員快速疏散和物資快速運輸能力。發揮骨幹快遞企業運營網路優勢，滿足應急期間寄遞服務需求。依法落實突發事件應急交通管控措施和機制，優先保障運送應急物資和裝備、應急救援人員和受到危害的人員。建立安全可靠的“天—空—地”一體化應急通信保障網路，強化政務專網通信保障，常備自組網應急通信系統，提高極端條件下通信網路應急保障能力。
五、積極培育城市社會韌性
(十九)培育城市韌性素養。堅持城市韌性理念，發展韌性文化，逐步形成人人主動提升個體韌性、自覺踐行韌性城市理念、積極參與韌性城市建設的良好氛圍。以公眾喜聞樂見的方式和載體開展韌性素養宣傳教育，把韌性城市理念、應急常識和能力教育納入中小學校和高校素質教育，大力開展社會公眾應急基礎素養培訓。到2025年，全市掌握心肺復蘇、躲避災難、防暴恐等應急知識和技能的成人比例力爭達到20%。提升各級黨委和政府、基層組織、領導幹部的應急處突能力，把韌性城市理念、方法落實到工作中。加強公眾主動參加應急演練和災害情景體驗的政策措施，共建共用韌性城市體驗館和公共實訓基地，引導公眾提升應急能力。採取鼓勵社會投資、政府購買服務等方式，加強服務韌性城市建設的社會組織培育。
(二十)完善社會救助和風險分擔機制。健全受災人員專項救助制度，完善救助標準和救助對象動態調整機制，強化急難型臨時救助措施。提升慈善組織、紅十字會以及其他應急救災款物接收單位的公信力和工作能力。鼓勵支援社會團體和社會公眾自願參與應急救助活動，推進政府購買社會救助服務。堅持政府推動、市場運作原則，強化保險在風險防範、損失補償、恢復重建等方面的積極作用，進一步推廣安全生産責任保險，加快發展巨災保險，逐步形成多層次災害風險分擔機制。鼓勵社會力量和家庭、個人加大對防災減災備災工作的資金投入。
(二十一)加強安全應急科技和産業支撐。鼓勵支援企業、高校、科研機構等研發安全應急新技術、新産品、新材料和新工藝，加強巨災情景構建推演研究應用。完善産學研協同創新機制和技術標準體系，推動應急科研成果轉化、示範和推廣應用，支援工業機器人、智慧裝備在危險工序和環節廣泛應用。將應急物資及其重要原材料生産納入有關産業規劃，依託現有産業基礎和龍頭企業，促進安全應急産品標準化、系列化發展，指導企業建立應急保障快速轉産機制，研究建設京津冀區域協同應急物資生産保障基地，構建平戰結合、快速響應的安全應急産業體系。
(二十二)提高社會動員和秩序保障能力。健全社會動員機制，充分發揮基層黨組織、基層群眾自治組織、工會、共青團、婦聯、紅十字會、城市協管員隊伍、應急志願者隊伍及其他社會組織和社會公眾在應急工作中的作用。織密基層應急動員、響應和服務網路，到2025年，全市應急志願者數量力爭達到常住人口的1%。完善突發事件資訊分級管理、歸口處置及發佈機制，強化輿情監測，加快甄別虛假資訊，及時回應社會關切。維護突發事件期間市場秩序和社會穩定，依法從嚴懲處擾亂市場供應穩定、破壞應急處置工作、傳播虛假資訊等違法行為，加強聯合懲戒。構建應急心理援助和危機干預網路，及時開展災後心理創傷干預。加強排查調解處理，及時化解突發事件引發的矛盾糾紛。
六、保障措施
(二十三)加強韌性城市建設組織領導。各級黨委和政府要加強對韌性城市建設的領導。市、區兩級建立韌性城市建設組織領導協調工作機制，明確牽頭單位，研究制定工作計劃，統籌協調有關部門開展韌性城市建設，推動各項任務落地落實。市級協調工作機制負責組織制定韌性城市評價相關標準規範。
(二十四)建立韌性城市評估諮詢機制。構建韌性城市評價指標體系，定期開展韌性評價或韌性壓力測試。建立評估機制和評定制度，每三年評估一次韌性城市建設情況，並評定一批韌性社區、韌性街區或韌性項目。建立專家諮詢機制，引導各領域專家支撐韌性城市建設。
(二十五)強化韌性城市建設實施。各區、各有關部門要把韌性城市建設放在更加突出的位置，落實到城市發展的全過程和各方面，抓住城市更新等時機，持續提升城市韌性；完善監督檢查機制，積極開展韌性城市建設試點工作。各區要結合實際，明確本地區韌性城市建設項目清單和工作措施。經濟和信息化、民政、規劃自然資源、住房城鄉建設、城市管理、交通、水務、衛生健康、應急、地震等部門要結合各自職責，明確韌性城市建設目標和具體措施。發展改革、財政等部門要研究制定韌性城市建設項目、資金支援引導政策。