京民基發〔2014〕499號
各區縣委組織部、農村工作委員會、區縣民政局：
為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，不斷擴大農村基層民主，強化自治功能，堅持依法治村，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，維護農村社會和諧穩定，根據首都農村改革發展的新形勢、新要求，現就進一步加強村務公開和民主管理工作提出如下意見。
一、充分認識進一步加強村務公開和民主管理工作的重要意義
村務公開和民主管理是加強基層民主政治建設、基層政權建設和基層黨風廉政建設的一項基礎性工作。實行村務公開和民主管理，是貫徹落實中央和市委、市政府“三農”政策、維護農村群眾根本利益的具體體現，是完善村民自治機制、發展社會主義民主的重要內容，是全面深化農村改革、加快城鄉發展一體化進程的必然要求，是促進農村黨風廉政建設、密切黨群幹群關係的有效途徑。近年來，在市委、市政府領導下，全市在推行村務公開和民主管理方面取得了明顯成效，村黨組織領導的村民自治機制不斷健全，村務公開和民主管理制度體系更加完善，有力促進了首都農村經濟社會協調健康發展。但隨着首都農村經濟社會的快速發展，村級民主管理問題也不斷突顯，有的村公開制度不健全、公開內容不全面、公開程式不規範，村務不公開、半公開甚至假公開的現象依然存在；有的村決策過程不民主、決策程式不規範，村民會議、村民代表會議作用發揮不夠好；有的村村務監督委員會工作制度不健全，功能作用沒有得到很好發揮。這些問題影響了全市農村基層民主政治建設的深入發展。全市各級各部門和廣大農村幹部群眾必須高度重視農村基層民主政治建設工作，不斷增強做好村務公開和民主管理工作的緊迫感和責任感，紮實推進村務公開和民主管理制度化、規範化、科學化建設，全面提高村務公開和民主管理工作整體水準，實現好、維護好、發展好廣大村民群眾的根本利益。
二、指導思想
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和習近平總書記系列重要講話，特別是在北京視察時的重要講話精神，緊緊圍繞農村深化改革、發展經濟、維護穩定、保障農民權益、促進黨風廉政建設的大局，以堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一為原則，以保障村民群眾依法直接行使民主權利為核心，以推進村務公開和民主管理工作體制機制建設為重點，進一步健全制度、規範程式、完善機制，探索村務公開和民主管理工作的新途徑、新方法，不斷完善鄉村治理機制，全面提升農村基層依法治村的能力和水準，促進農村經濟社會持續快速穩定健康發展，為實現首都城鄉社會治理現代化奠定堅實的基礎。
三、主要目標
——農村基層組織體系進一步健全。村黨組織領導核心地位不斷鞏固強化，村黨組織、村民委員會、村務監督委員會、村集體經濟組織等村級組織功能強健、職責清晰、分工明確、關係協調、運轉高效，形成以村黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、經濟社會組織為補充的農村基層組織體系。
——村務公開和民主管理工作制度進一步完善。村務公開民主管理工作制度化、規範化、程式化建設不斷加快，以村民會議、村民代表會議為主要載體的民主決策制度不斷完善，以《村民自治章程》、《村規民約》為主要內容的民主管理制度不斷健全，以村務公開、內外監督、群眾評議為主要方式的民主監督制度不斷強化，健全按規矩辦事、靠制度管人的長效機制，實現依法治村，依制治村，切實把權力關進制度的籠子裏。
——村務公開和民主管理工作基礎進一步夯實。在各級黨委政府領導下，形成黨政齊抓共管、部門密切配合、上下有機聯動的工作落實體系。投入保障機制不斷健全，堅持權力下放、資源下沉、重心下移，實現基層組織工作有力量、辦事有經費、活動有陣地、服務有載體。
——農村基層社會治理能力進一步提升。村務公開全面真實，實現公開內容精細化、公開程式規範化、公開形式多樣化、公開時間具體化。民主決策程式規範，民主管理落實到位，民主監督有力有效，黨組織領導下的多方參與、協同治理工作格局不斷完善，實現農村基層社會治理民主化、法治化。
——村民群眾滿意度水準進一步提高。村民群眾主體作用充分發揮，參與村務公開民主管理的積極性、主動性和創造性得到充分調動。黨群幹群關係融洽，農村社會保持和諧穩定，各種突出問題、矛盾糾紛得到及時有效化解。群眾對村務公開和民主管理工作滿意度明顯提升，到2017年，群眾滿意度達到85%以上。
四、重點任務
(一)進一步規範完善基層組織運作機制，加強村民自治體系建設
1.強化村黨組織領導核心地位。村黨組織是村級各種組織和各項工作的領導核心，要領導和團結帶領村民委員會、村務監督委員會、村集體經濟組織等各類村級組織，依照國家法律法規及各自章程充分行使職權。着眼於構建精幹高效、運轉協調的工作運作機制，堅持因地制宜，提倡村黨組織書記通過法定程式兼任村民委員會主任或村集體經濟組織負責人，村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織班子成員“交叉任職”；由村黨組織成員或黨員擔任村務監督委員會主任。
2.完善村民會議和村民代表會議制度。村民會議和村民代表會議是村級民主決策的基本形式。村民會議或村民代表會議必須堅持少數服從多數的原則，所作出的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財産權利的內容。規範村民代表推選工作，提倡黨員通過正常程式擔任村民代表，婦女代表應佔一定比例。完善議事規則，建立健全村民代表聯繫戶制度，確保村民代表真正代表民意。加強村民代表教育培訓，提高他們的民主素質和議事能力。探索對村民代表履職進行量化考核管理，引導村民代表正確行使權力、積極履行義務。
3.發揮村民委員會職能作用。村民委員會是農村生産、生活和服務基層民主自治組織，要按照《村民委員會組織法》要求，進一步規範完善村級各項民主制度，切實保障村民群眾依法直接行使民主權利，落實好村民群眾對村務管理的知情權、參與權和監督權；在法律法規許可的範圍內，在黨組織的領導下，積極運用民主自治方式管理村級事務，處理村內矛盾問題，充分發揮自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織職能。
4.深化村務監督委員會建設。村務監督委員會要按照堅持黨的領導、堅持服務大局、堅持依法監督、堅持改革創新，強化制度建設，以法治思維和法治方式推進村務監督工作，確保公正履職、廉潔辦事，從村民群眾普遍關心關注的事情入手，對村民委員會的工作和村幹部的履職情況依法依規進行監督，進一步密切農村基層黨群幹群關係，促進農村基層黨風廉政建設。嚴格規範工作標準，按照“工作有人員、辦公有場所、對外有牌子、監督有制度、監審有公章、工作有臺賬、經費有保障”的“七有”標準，加強村務監督委員會規範化建設，為村務監督委員會開展工作提供保障。
(二)進一步規範完善村務公開機制，切實增強村務工作透明度
1.推進公開內容精細化。進一步完善村務公開目錄，細化和規範村務公開內容，實行村務公開事項全覆蓋。凡屬有關法律法規和政策明確要求公開的事項，以及涉及村級組織建設、經濟社會發展、自治制度建設、重大決策決議和村民群眾切身利益等事項都要進行公開，推廣村務“點題公開”制度。把財務公開作為村務公開的重點，全面推行村級財務逐筆公開制度，讓群眾了解、監督村集體財務的管理使用情況。積極推進村務公開，及時公開村民小組會議討論決定事項及實施情況等。要根據農村改革發展的新形勢、新情況和群眾的意願要求，及時豐富和拓展村務公開內容。
2.推進公開程式規範化。村務公開的基本程式是：由村民委員會根據本村的實際情況，依照法律法規和政策的有關要求，提出公開的具體方案；村務監督委員會對方案進行審查、補充、完善後，提交村“兩委”聯席會議討論確定；村民委員會通過村務公開欄等形式及時公佈。群眾對公佈的內容有疑問的，可以口頭或書面形式向村務監督委員會投訴，村務監督委員會對群眾反映的問題，應當及時進行調查，確有內容遺漏或不真實的，應督促村民委員會重新公佈；也可以直接向村民委員會、村集體經濟組織詢問，村民委員會一般在10個工作日內作出解釋和答復。村民委員會要對村務公開資料進行整理歸檔，並報鄉鎮(街道)主管部門備案。
3.推進公開形式多樣化。在利用好村務公開欄的同時，注重運用廣播、電視、網路、手機短信、微信、電子觸摸屏、“明白紙”、民主聽證會等多種載體進行公開。推進村務公開網路化建設，通過設立網上村務公開專欄、全程紀實系統等，方便村民群眾和有關部門及時、有效開展查詢監督。村務公開欄的內容應當保持清潔完整，並至少保留15日；村民群眾普遍關心關注、容易引發矛盾糾紛的重大事項，應當至少公開一個月以上；採用電子資訊等平臺公佈的村級事務內容應當標示更新時間。
4.推進公開時間具體化。由區縣或鄉鎮(街道)統一村務公開時間。村各項年度工作計劃、總結等應當每年公佈一次；一般的村務事項至少每季度公開一次；涉及農民利益的重大問題以及群眾關心的事項要及時公開；集體財務往來較多的村，財務收支情況應每月公佈一次。推進村務事項從辦理結果的公開，向事前、事中、事後全過程公開延伸。
(三)進一步規範完善民主決策機制，切實提高村務決策品質
1.規範民主決策程式。區縣可結合實際，推行“四議一審兩公開”、“八步工作法”等村務民主決策制度。村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織、十分之一以上村民聯名或者五分之一以上村民(戶)代表聯名就涉及村民切身利益的重大事項提出初步議題，由村黨組織匯總後提出議案；村“兩委”召開聯席會議，研究提出具體意見或建議；由村黨組織召開黨員大會，對村“兩委”聯席會議提出的意見、建議進行審議；由村黨組織和村民委員會將方案上報鄉鎮(街道)進行合法性、可行性審核；由村民委員會召集村民會議或村民代表會議討論決定；由村黨組織、村民委員會共同組織實施。對提交村民會議或村民代表會議討論決定的事項，會前要向村民或村民代表公告，廣泛徵求意見；會後要及時公佈表決結果，實施情況也要及時公佈。
2.創新民主決策方式。推行村級重大事項“票決制”，通過村民或村民代表無記名投票表決的方式對村級重大事務進行決策，確保村民群眾能夠獨立自主地表達真實意願。建立村務重大決策社會穩定風險評估制度，找準找全風險點，做實做細工作預案，從源頭上預防和減少各種不穩定因素。鼓勵有條件的村引入村務決策專家諮詢論證制度，對決策的必要性、可行性、合法性進行充分論證，積極推動決策由經驗型向科學型轉變，避免和減少決策失誤與決策風險。支援和鼓勵有條件的村採取“網路投票”等形式進行民主決策。認真研究和探索村莊撤並、外出務工經商人員不斷增多情況下村級民主決策的有效形式。
3.推行協商民主制度。建立村議事協商會議制度，通過民主平等、協商互動的方式，共同研究討論區域內組織建設、社會管理等方面的重大事項，實現共駐共建、資源共用。村議事協商會議在村黨組織領導下，由村民委員會牽頭，組織本村黨代表、人大代表、政協委員、村民代表、社會組織代表、社會單位代表等各方代表參加，每季度召開一次。探索村務協商民主的新途徑，採取民情懇談、網上論壇、民主聽證、圓桌對話等形式，暢通群眾訴求表達機制，更好地集中民智、反映民意。
4.完善決策責任追究制度。依法召開村民會議和村民代表會議，村民會議或村民代表會議依法形成的決議不得隨意更改，如因情況發生變化確需更改的，要通過村民會議或村民代表會議討論決定。建立村務重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究相關責任人的法律責任。
(四)進一步規範完善民主管理機制，切實強化社會治理功能
1.加強規章制度建設。根據形勢任務發展變化，進一步修訂完善《村民自治章程》、《村規民約》等社會規範，明確村級組織、村幹部和村民行為準則，提高全體村民自我管理、自我教育、自我約束的能力。村民會議授權村民代表會議討論決定的具體事項，應當在村民自治章程中明確規定。各村要積極維護《村民自治章程》、《村規民約》的嚴肅性、權威性，加大執行落實力度，充分發揮其協調社會關係、約束社會行為、保障群眾利益等方面的積極作用。
2.強化農村“三資”管理。進一步健全完善資金、資産、資源管理制度和措施，對涉及“三資”的使用、處置和配置內容、特別是重大投資、大額財産購置、土地租賃轉讓、大額費用支出等都必須嚴格履行民主程式進行決策，根據“村賬託管”、重大項目招投標等制度進行實施，按照村務公開的要求進行公佈，實行全過程民主管理。對擅自動用、處置村集體“三資”的行為，村民會議或村民代表會議有權否決，已造成既成事實或損失的要進行問責，並依法追究其法律責任。
3.創新社會治理方式。加快發展農村服務型、公益型、互助型社會組織，通過購買服務、項目補貼、項目委託管理等方式，提高社會組織在項目運作、活動策劃、提供服務等方面的能力，發揮黨組織、村民自治組織、社會組織等多元主體在鄉村治理中的協同作用，完善黨組織領導下的多方參與、協同治理工作格局。推廣網格化管理模式，利用現代資訊技術，科學整合各類管理力量，健全資訊發佈報告機制，提高農村精細化管理水準。
4.選好村級聘用人員。享受由村集體承擔工資報酬(誤工補貼)的村辦企業負責人、財會人員、保管員等村務管理人員，必須按照公開、公平、公正的原則擇優選用，由村“兩委”研究，提出建議人選，提交村民代表會議討論通過，方可任用。村“兩委”和村集體經濟組織主要負責人及其直系親屬不得擔任財務和印章管理人員。對村務管理人員要定期進行考核評議，對不認真履行職責、群眾不滿意的，要責令其改正或撤換。
5.嚴格村級印章管理。公章使用要嚴格履行簽批程式，做到先審批後用印，並建立完善印章使用登記簿，對印章使用情況進行記錄備案。印章必須要有專人保管，固定存放、安全可靠，不得私自借出。村黨組織書記、村民委員會主任不得直接保管印章。村民委員會要定期向村民代表會議通報印章使用情況，接受群眾監督。各村可以通過民主程式，探索實行村級印章由鄉鎮政府(街道辦事處)委託管理模式。對違反印章使用管理規定的，要視情節輕重給予批評教育，造成嚴重後果的，要追究當事人的法律責任。
(五)進一步規範完善民主監督機制，切實保障村民群眾監督權
1.強化自治管理監督。村務監督委員會要認真履行監督職能，強化村務內部監督，注重監督重點，突出抓好對村務決策、村級財務、村務公開、村民自治章程和村規民約的落實情況、村黨組織和村民委員會成員的履職情況、村民委員會成員的罷免工作、村民群眾正常合理的利益訴求、問題投訴和意見建議的落實情況等監督，要嚴格按照《北京市村務監督辦法(試行)》有關規定，加強對於村級集體資金、資産、資源管理和村工程建設項目的監督。及時發現和糾正存在的問題。創新監督方式，積極探索參與式、動態式、審核式、全程式等行之有效的監督方式，全面提高村務監督委員會工作水準。
2.強化經濟審計監督。各級農村集體資産和財務管理指導部門，要切實組織好對農村集體財務的審計監督工作。審計內容主要包括：集體資産的管理使用、財務預決算、財務收支、生産經營和建設項目的發包管理、集體的債權債務、上級劃撥或接受社會捐贈的資金、物資使用情況，以及群眾要求審計的其他事項。村幹部任期屆滿或離任時前60日內必須進行審計，審計工作由區縣或鄉鎮審計、民政、農村經濟管理等部門組織進行，村務監督委員會全程參與監督。加強村級組織廉政風險防控，設定審計時限，民主確定審計部門，村務監督部門全程監督。探索線上審計、引入第三方機構等方式開展經濟責任審計工作。在審計中查出問題的，要依照有關法律法規進行處理。
3.強化民主評議監督。進一步規範村級民主評議活動，民主評議對象為村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織的班子成員以及享受由村民或集體承擔誤工補貼(工資)的其他村務管理人員。民主評議由鄉鎮(街道)黨(工)委組織，通過黨員大會、村民會議或村民代表會議的形式進行。民主評議一般每年進行一次，評議結果與村幹部的使用和補貼(工資)標準掛鉤，嚴格兌現獎懲。連續兩次被評為不稱職的村幹部，經上級黨委核實確認後，依法公佈其職務終止；其他村務管理人員，由村民委員會召開村民會議或村民代表會議作出處理決定。
4.強化廉政風險防控。推進廉政風險防控管理向村級組織延伸，堅持從村級權力運作的重點領域、重點崗位和關鍵環節入手，排查廉政風險，改進監管方式，健全內控機制，構築制度防線，實現超前預防、全程監管、預警防控，確保廉政風險“找得準”、“防得牢”、“控得住”。積極推行農村基層黨員幹部“兩説明一承諾”，加強檢查指導和督促落實，對有明顯風險表現的個人及時進行提醒和糾正，防止可能出現或正在演變的腐敗問題發生。加大對廉政風險防控管理問題的查處力度，按照黨風廉政建設責任制、農村基層幹部廉潔履職若干規定等有關規定，從嚴問責，從嚴追究。
五、健全完善村務公開和民主管理工作支撐保障機制
1.加強組織領導，健全工作機制。全市各級各部門要把村務公開和民主管理工作作為農村民主政治建設的一項重要任務，作為農村基層組織建設的一項重要內容，作為促進農村改革發展穩定的一件大事，列入重要議事日程，各級涉農部門機關幹部要進一步轉變作風，努力推行“半日駐村”工作機制，定期分析研究情況，及時解決存在問題。要把村務公開和民主管理工作納入基層黨建工作責任制，各區縣主要負責同志是第一責任人，各鄉鎮(街道)主要負責同志是直接責任人，各村黨組織書記、村民委員會主任是具體責任人。健全“黨委統一領導、黨政齊抓共管、組織部門牽頭抓總、民政部門組織協調、有關部門各負其責”的領導體制和工作機制，形成各方聯動、逐級落實的工作格局。
2.嚴格督查考核，狠抓工作落實。堅持分類指導，加大督促檢查和跟蹤落實力度，採取專項督查、隨機暗訪、情況通報、民意調查等形式，健全常態化的工作督查機制，推動各項工作落實。加強治理整頓，把村務公開和民主管理“難點村”納入軟弱渙散村黨組織整頓範圍，建立整頓臺賬，堅持多管齊下，實行綜合治理，解決突出問題。完善考評機制，把村務公開和民主管理工作納入城鄉黨的建設“三級聯創”活動考評體系，作為評選社會主義新農村建設先進集體的重要參考，作為驗收“五個好”基層黨組織、先進村民委員會、民主法治示範村、文明村的重要指標，加強實績考核和結果運用，確保工作落到實處。
3.加大保障力度，優化工作環境。加強村級黨員幹部隊伍建設，着力選好配強村“兩委”班子，完善發展黨員和黨員教育管理工作機制，提高黨員幹部推動改革、引領發展、依法辦事和為民服務的能力。不斷加大黨費、工作經費及各項惠農政策向農村基層的傾斜力度，健全完善村級組織運轉經費保障制度，支援村級組織活動場所建設和便民利民舉措，為村級組織開展工作創造良好條件。及時化解社會矛盾，堅決制止利用宗教、宗族、家族勢力干預基層經濟社會事務管理的行為。加強村級公共事務信息化建設，拓寬村民群眾參與村務公開和民主管理的渠道。有條件的地方，可以探索開發村務管理軟體，建立村務管理信息化平臺，提高管理服務效率。
4.注重調動主體，增強內生動力。以群眾滿意為根本標準，深化基層服務型黨組織建設，充分運用民主協商和典型示範等方法教育引導群眾，充分發揮村民群眾的主體作用，不斷激發廣大村民群眾投身新農村建設的積極性和創造性。深入開展“民主日”活動，不斷豐富拓展活動內容，搭建集開展學習教育、總結報告工作、實施民主決策、公開村務資訊、聽取群眾意見等為一體的村民自治工作平臺。加強民主法制教育，引導村民群眾切實增強法制意識，正確行使民主權利，理性表達利益訴求。
5.突出典型引路，營造良好氛圍。深入開展村務公開和民主管理示範單位創建活動，充分發揮示範單位的引導、帶動和輻射作用。尊重基層首創精神，鼓勵基層立足實際積極探索創新，及時總結經驗，加大推廣力度，用點上經驗推動面上工作。注重發揮媒體的宣傳引導作用，大力宣傳村務公開和民主管理工作的重要意義、政策法規和經驗做法，加強對農村基層黨員幹部的正面宣傳，為開展村務公開和民主管理工作營造良好社會氛圍。
中共北京市委組織部
中共北京市委農工委
北京市民政局
2014年12月31日