京政發〔2015〕27號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：
為深入貫徹落實《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》(國發[2014]45號)精神，改進預算管理，實施全面規範、公開透明的預算制度，結合本市實際，現提出以下實施意見。
一、充分認識深化預算管理制度改革的重要性和緊迫性
建立與實現現代化相適應的現代財政制度，對於優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要意義。近年來，按照黨中央、國務院決策部署，本市不斷深化財政制度改革，取得顯著成效，初步形成了與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政制度體系，作為公共財政制度基礎的預算管理制度也不斷完善，為促進經濟社會持續健康發展發揮了重要作用。隨著經濟社會發展，現行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現代特大城市治理要求的問題，主要表現在：政府預算體系不夠完善，預算管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立，財政收支結構、投入方式有待優化，預算約束力和透明度不夠，預算執行、績效管理、債務管理和財經紀律等方面有待加強。
深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神和國務院決策部署，深化預算管理制度改革，實施全面規範、公開透明的預算制度，是深化財稅體制改革，建立現代公共財政制度的迫切需要；是完善社會主義市場經濟體制，加快轉變政府職能的必然要求；是落實首都城市戰略定位，推進京津冀協同發展，構建“高精尖”經濟結構，加快建設國際一流的和諧宜居之都的重要保障。
二、準確把握深化預算管理制度改革的總體方向
(一)指導思想
深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話和對北京工作重要指示精神，按照全面深化財稅體制改革的總體要求，準確把握首都城市戰略定位，加快轉變政府職能，堅持依法理財，完善管理制度，創新管理方式，提高管理績效，用好增量資金，構建全面規範、公開透明的預算制度，進一步規範政府行為，防範財政風險，實現有效監督，提高資金效益，不斷提高首都公共服務保障能力，為加快建設國際一流的和諧宜居之都提供有力支撐。
(二)基本原則
遵循現代治理理念。準確把握首都城市戰略定位，充分運用法律和制度規範預算管理，著力構建規範的現代預算管理制度，切實增強財政服務調整疏解、科技創新、深化改革、優化結構、改善民生、穩定增長等重點工作的能力。
劃清市場和政府的邊界。凡屬市場能發揮作用的，要充分依靠市場力量；凡屬市場不能有效發揮作用的，政府包括公共財政等要主動補位。
著力推進預算公開透明。實施全面規範、公開透明的預算制度，將公開透明貫穿預算改革和管理全過程，充分發揮預算公開透明對政府部門的監督和約束作用，建設陽光政府、責任政府、服務政府。
協同推進重點領域改革。注重頂層設計，增強改革的系統性、整體性、協同性，合理把握改革的力度和節奏，確保改革順利實施。
(三)主要目標
2015年，預算管理制度改革要取得積極成效；2016年底，基本完成預算管理制度改革各項重點工作，基本建立與首都經濟社會發展水準相適應的預算管理制度體系，為提高區域間基本公共服務均等化發展水準、深化財稅體制改革、加快轉變政府職能提供有力保障。
三、全面推進深化預算管理制度改革的各項工作
(一)完善政府預算體系，建立健全公開透明的預算制度
1.完善政府預算體系。加強政府全口徑預算管理，政府的收入和支出全部納入預算管理。建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的功能定位和收支範圍。加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度。根據首都經濟社會發展實際和國有資本戰略佈局，健全覆蓋全部國有企業、市與區縣分級管理的國有資本經營預算和收益分享制度，落實國有資本收益權。逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%。加強社會保險基金預算管理，按照國務院相關政策，做好基金結余的保值增值工作，研究建立本市社會保險基金財政保障機制，防範基金支付風險，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續運作。
2.加強綜合預算管理。提高部門預算的完整性，各部門要將收入和支出全部納入部門預算，全面、準確反映本部門各項收入和支出情況。加強預算收支審核，強化對各部門財政撥款及事業收入、經營收入等資金的管理。
3.健全預算標準體系。推進預算分配標準化、科學化，使預算分配更加規範、透明。推進定員定額與實物費用定額相結合的基本支出定額標準體系，並根據政策調整、物價變動等因素，調整完善公用經費定額標準，及時修訂教育、科研、文化、體育、福利機構等行業定額標準。在對項目支出進行合理分類的基礎上，建立健全通用定額標準和專用定額標準相結合的項目支出定額標準體系，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。嚴格機關運作經費管理，完善人員編制、資産管理與預算管理相結合的機制。健全行政事業單位資産配置標準，完善資産管理與預算管理相結合的機制。進一步完善政府收支分類體系，按經濟分類編制部門預決算和政府預決算。
4.積極推進預決算公開。擴大部門預決算公開範圍，除涉密資訊外，市與區縣所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算，所有財政資金安排的“三公”經費都要公開。細化預決算公開內容，除涉密資訊外，政府預決算、部門預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，各級財政部門按項目按地區公開專項轉移支付預決算情況。逐步推進按經濟分類公開政府預決算和部門預決算。推進財政政策、預算績效、政府債務、政府採購情況及行政事業單位財務信息公開。積極主動做好涉及面廣、社會關注度高的行政事業性收費公開工作。對預決算公開過程中社會關切的問題，要規範整改、完善制度。
(二)改進預算管理和控制方式，建立跨年度預算平衡機制
5.實行中期財政規劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運作機制和評價方法。中期財政規劃要與國家及本市國民經濟和社會發展規劃綱要、宏觀調控政策相銜接。強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。以環保、水利投資運營、義務教育、衛生、社保就業等領域為切入點，推進部門編制三年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制和儲備機制。提高財政預算的統籌能力，各部門規劃中涉及財政政策和資金支援的，要與三年滾動財政規劃相銜接。
6.改進年度預算控制方式。一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，本市各級政府向本級人大報告支出預算的同時，要重點報告支出政策內容。預算執行中如需增加或減少預算總支出，必須報經本級人大常委會審查批准。收入預算從約束性轉向預期性，根據經濟形勢和政策調整等因素科學預測。按規定程式批准後，一般公共預算為沒有收益的公益性事業發展可編列赤字，通過舉借一般債務予以彌補。加強政府性基金預算編制管理。政府性基金預算按照以收定支的原則，根據政府性基金項目的收入情況和實際支出需要編制。按規定程式批准後，政府性基金預算為有一定收益的公益性事業發展可舉借專項債務。國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。社會保險基金預算按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。
7.建立跨年度預算平衡機制。根據首都經濟社會發展實際和財政政策逆週期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制，充分發揮財政的穩定器和逆週期調節器作用。一般公共預算執行中如出現超收，用於衝減赤字或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如採取上述措施後仍不能實現平衡，市政府報市人大或市人大常委會批准後增列赤字，並報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補；各區縣政府通過申請市政府臨時救助實現平衡，並在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收，結轉下年安排；如出現短收，通過削減支出實現平衡。
(三)加強財政收入管理，規範稅收優惠政策
8.加強稅收徵管。稅收徵管部門要依照法律法規及時足額組織稅收收入，並建立與相關經濟指標變化情況相銜接的考核體系。切實加強稅收徵管，做到依法徵收、應收盡收。加強稅收保障工作，建立健全涉稅資訊共用及稅收執法協助工作機制。依託北京市宏觀經濟與社會發展基礎數據庫、北京財政綜合數據中心，加強稅收收入測算分析及資訊互通共用。
9.加強非稅收入管理。繼續清理規範行政事業性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。發揮非稅收入的政策調控作用，加快建立健全國有資源、國有資産有償使用制度和收益共用機制。加快推進非稅收入立法工作，加強非稅收入分類預算管理，擴大收繳改革範圍，積極推進電子繳款，強化動態分析監控，加大政策宣傳力度，完善徵繳制度和監督體系，禁止通過違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入。
10.規範稅收優惠政策。認真貫徹落實國家統一制定的稅收政策，推進中關村國家自主創新示範區稅收優惠政策試點工作。已經出臺的優惠政策按規定期限執行，今後制定出臺新的優惠政策按程式批准後執行。加強市與區縣之間、行業主管部門之間的聯動，做好稅收優惠政策執行情況的分析評估工作。
(四)優化財政支出結構，盤活財政存量資金
11.優化財政支出結構。嚴格控制政府性樓堂館所、財政供養人員及“三公”經費等一般性支出，努力降低行政運作成本，推進節約型政府建設。清理規範重點支出同財政收支增幅或生産總值掛鉤事項。對農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等重點支出，根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障。結合稅費制度改革，逐步取消一般公共預算中專款專用事項的規定。統一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部門統一分配。進一步優化大額專項資金結構和使用方向，根據重點工作進展情況，研究效用不明顯的大額專項資金的退出政策。
12.統籌保障重點工作。積極落實京津冀協同發展戰略，研究建立促進産城融合發展的投融資機制及共建共用、財稅利益分享機制，與河北省共同推動健全生態補償機制。建立財政資金支援北京非首都功能疏解和産業結構優化升級的引導政策，提升對高端製造業、文化創意産業、戰略性新興産業等“高精尖”産業以及全國科技創新中心建設的支撐作用。堅決治理“城市病”，加大對首都功能核心區、文保區、棚戶區、城鄉結合部等重點區域以及保障性住房、交通基礎設施等重點項目的財政投入力度。推進公用事業市場化改革，轉變供給和管理方式，處理好政府與市場、政府與社會的關係，更好地激發企業活力，實現資源有效配置，逐步建立責任清晰、價格合理、保障有力、運營高效的首都公用事業良性發展機制，保障大氣治理、污水處理、環境整治、公共交通發展、道路建設養護等重點工作順利實施。
13.完善轉移支付制度。按照增一般、減專項、提績效的原則，調整完善現行轉移支付的方式與結構，增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付佔比提高到70%以上，並根據各項重點工作實際需要，建立健全一般性轉移支付正常增長機制。中央或市級出臺增支政策形成的區縣財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。以推進支農轉移支付資金改革試點工作為契機，加快清理、規範專項轉移支付，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，嚴格控制新增專項轉移支付項目和資金規模，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。對競爭性領域的專項轉移支付逐一進行甄別排查，根據排查結果分別予以取消、壓縮或實行零增長；需保留的要改進分配方式，引入市場化運作模式。建立健全財政轉移支付與構建“高精尖”經濟結構、疏解北京非首都功能和推進人口調控掛鉤的機制，支援各區縣全面完成市委、市政府確定的重點工作任務。在基本公共服務領域先行啟動市與區縣事權和支出責任劃分工作。認真清理現行配套政策，對屬於市級承擔支出責任的事項，一律不得要求區縣安排配套資金。
14.創新資金投入方式。深入推進政府向社會力量購買服務工作，建立並完善政府購買服務指導性目錄，逐步擴大政府購買服務的範圍和規模，在交通運輸、市政市容、環境保護、教育、醫療衛生、文化、體育和社會保障等公共服務領域，全面推廣政府購買服務方式。政府購買服務所需資金堅持“以事定費”，按照現行預算管理辦法列入購買主體部門預算，不單獨設立專項資金；堅持“費隨事轉”，原有服務項目轉為政府購買服務方式的，及時調整原有相關支出預算。建立政府購買服務與事業單位分類改革、事業單位機構編制管理的聯動機制。運用競爭性方式配置財政專項資金，通過公開招投標等方式和集體決策機制，形成多中選好、好中選優的項目優選機制。推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，加快推進市政基礎設施和公共服務領域市場化試點，重點在軌道交通、道路交通、綜合交通樞紐、污水和垃圾處理、保障性安居工程、醫療和養老服務設施以及城市供水、供暖、供氣等領域，優先選擇價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定的項目，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與建設運營。研究建立有利於促進PPP模式發展的制度體系。充分發揮財政資金的引導和撬動作用，採用股權投資、基金、貼息、注入資本金等間接方式，引導社會資本以多種方式參與首都功能核心區、城鄉結合部等地區的重點領域建設。建立股權投資基金統一管理平臺，對公共財政以股權、基金等投入方式形成的權益類資産，加強監督管理。
15.盤活財政存量資金。建立健全盤活財政存量資金長效機制，對存量資金分門別類進行處理，加大對各區縣盤活財政存量資金工作的考核問責力度，切實提高財政資金使用效益。建立健全結余資金定期清理機制，各區縣、各部門、各單位要嚴格按照結余資金壓縮目標，逐年清理壓縮結余資金規模。一般公共預算結轉結余資金和政府性基金預算結轉資金，要按規定補充預算穩定調節基金。市級財力安排的市級部門未執行的零餘額賬戶資金，要按規定統一收回國庫。加大結轉結余資金統籌使用力度，市級專項轉移支付和部門預算結余資金統一收回後，統籌用於市委、市政府確定的重點項目。建立盤活財政存量資金與預算安排掛鉤機制，優先安排使用結余資金，細化預算編制，提高年初預算到位率。對整體結余資金或項目結余資金超過壓縮目標的市級部門，要相應減少下一年度預算安排。
(五)加強預算執行管理，提高財政支出績效
16.加強預算執行管理。年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，一些必須出臺的政策，通過以後年度預算安排資金或者調整當年預算支出結構、動用結余資金等方式解決。及時批復部門預算，嚴格按照預算、用款計劃、項目進度、有關合同和規定程式及時辦理資金支付，涉及政府採購的應嚴格執行政府採購有關規定。進一步提高提前下達轉移支付預計數的比例，市對區縣專項轉移支付提前下達的比例要達到75%以上，其中按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。加快轉移支付預算正式下達進度，除據實結算等特殊項目外，市對區縣一般性轉移支付在市人大批准預算後30日內正式下達，專項轉移支付在60日內正式下達。區縣政府接到一般性轉移支付或專項轉移支付後，應在30日內正式下達到本級部門及下級政府。規範預算變更，各部門、各單位的預算支出應當嚴格按照批復的預算執行。不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金需要調劑使用的，按照財政部門的規定辦理。
17.規範國庫資金管理。加快推進國庫集中支付改革，國庫集中支付要覆蓋至鄉鎮。健全預算執行動態監控平臺，全面深化公務卡改革，將國庫集中支付電子化改革擴大至各區縣，提高國庫資金支付運作效率。全面清理整頓財政專戶，各級政府一律不得新設專項支出財政專戶，除報經財政部審核並報國務院批准予以保留的專戶外，其餘專戶在2年內逐步取消。規範權責發生制核算，嚴格權責發生制核算範圍，控制核算規模。各級財政除國庫集中支付年終結余外，一律不得按權責發生制列支。全面清理已經發生的財政借墊款，應當由預算安排支出的按規定列支，符合製度規定的臨時性借墊款及時收回，不符合製度規定的借墊款限期收回。加強財政對外借款管理，各級財政嚴禁違規對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。各級政府要加強對本級國庫的管理和監督，完善國庫現金管理，合理控制國庫資金餘額。
18.健全預算績效管理機制。全面推進預算績效管理工作，2015年所有市級部門實現全過程績效管理，逐步將績效管理範圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金。擴大事前評估範圍，做好重大政策、項目事前評估工作。將重大民生政策落實情況、大額專項資金使用情況等作為績效評價重點，並將評價結果作為安排下一年度預算和分配轉移支付額度的重要依據。建立對各區縣、各部門、各單位的績效管理綜合評價制度，將評價結果予以通報，對綜合評價得分較低的進行約談，督促其切實抓好整改。
19.建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。研究制定政府綜合財務報告制度改革方案、制度規範和操作指南。擴大政府綜合財務報告試編範圍，將所有區縣納入試編範圍。待條件成熟時，政府綜合財務報告向本級人大或人大常委會報告。研究將政府綜合財務報告主要指標作為考核區縣政府績效的依據，逐步建立政府綜合財務報告公開機制。健全政府綜合財務報告體系，在編制政府綜合財務報告基礎上，推進政府部門財務報告試編工作。
(六)規範政府債務管理，防範化解財政風險
20.建立規範的政府舉債融資機制。政府債務只能通過政府及其部門採取政府債券方式舉借，不得通過企事業單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能。
21.對政府債務實行規模控制和分類管理。政府債務實行限額管理，分為一般債務、專項債務兩類，一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入政府性基金預算管理。
22.嚴格限定政府舉債程式和資金用途。各區縣政府在批准的限額內申請由市政府代為舉借的債務，必須報區縣人大或區縣人大常委會批准。市政府在批准的限額內舉借的市本級債務，必須報市人大或市人大常委會批准。政府舉借的債務只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。
23.建立債務風險預警、化解和考核問責機制。評估各區縣債務風險狀況，進行風險預警。債務高風險區縣要積極採取措施，逐步降低風險。各區縣政府對其本級的政府債務負有償還責任，市政府原則上實行不救助原則。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，各級政府要切實擔負起加強政府債務管理、防範化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。
(七)規範理財行為，嚴肅財經紀律
24.嚴格規範理財行為。嚴格遵守預演算法、稅收徵收管理法、會計法、政府採購法等財稅法律法規，依法行使行政決策權和財政管理權。嚴格按照規範的程式和要求編報預決算，按規定的用途撥付和使用財政資金。合理調度國庫資金，盤活財政存量資金，提高財政資金使用效益。利用信息化技術，不斷完善財政資金管理方式和手段。
25.加強制度體系建設。以系統性、長期性、整體性為目標，進一步完善本市財政預算管理制度體系，健全部門預算、國庫集中收付、政府採購、財政評審、績效評價、財政監督等方面的制度建設，紮緊制度的籬笆，減少政府自由裁量權，構建決策有評估、事前有評審、事中有監督、事後有評價、評價結果有應用的全過程動態監管制度體系。
26.強化資金監督管理。健全覆蓋所有政府性資金和財政運作全過程的監督機制，建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監督。建立財政、審計、稅務、監察等部門聯動機制。繼續做好違反財經紀律問題專項整治工作，探索對預算編制、執行和決算的日常監督，前移監督關口，注重監督結果運用，構建預算、決算與監督相互協調、相互制衡的工作機制。各部門、各單位要全面加強內部控制建設，通過流程再造和信息化手段，實現內部控制的程式化和常態化。主動增強政府理財工作的透明度，自覺接受人大工作監督、法律監督和政協民主監督以及社會各界的監督，讓財政資金在陽光下運作。強化責任追究，對虛報、冒領、挪用、滯留財政資金等涉及違規違紀的行為，要按照預演算法等法律法規的規定嚴肅處理。
四、切實做好深化預算管理制度改革的實施保障工作
各區縣、各部門、各單位要以高度的責任感、使命感和改革創新精神，牢固樹立大局意識，切實履行職責，加強協調配合，認真落實各項改革措施，合力推進預算管理制度改革。要積極推進相關法規、辦法的修訂工作，確保在法治軌道上推進預算管理制度改革。要加強宣傳引導，做好政策解讀，提高政府工作的透明度和公信力，為深化預算管理制度改革營造良好的社會環境。市財政部門要發揮牽頭作用，細化改革任務，明確職責分工和時間安排，有計劃、有步驟推進改革。各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，要強化責任意識，健全工作機制，共同推進各項改革。各區縣要結合實際，制定具體政策措施和工作方案，切實加強組織領導，確保改革順利實施。
北京市人民政府
2015年5月29日