北京市人民政府批轉市計委關於深化本市基礎設施投融資體制改革若干意見的通知_市政府文件_首都之窗

京政發[1999]27號

北京市人民政府
批轉市計委關於深化本市基礎設施
投融資體制改革若干意見的通知

各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：
市政府同意市計委《關於深化本市基礎設施投融資體制改革的若干意見》，現轉發給你們，請認真貫徹落實。
多年來，本市基礎設施建設取得了很大成績。但首都經濟和社會發展的需求形勢，對本市基礎設施建設工作提出了更高的要求。為加快建立社會主義市場經濟體制，拓寬基礎設施投融資渠道，支援和加快基礎設施建設，市政府決定進一步深化本市基礎設施投融資體制改革，探索和建立更加適應首都經濟建設需要的基礎設施投融資體制。《關於深化城市基礎設施投融資體制改革

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的若干意見》的具體實施辦法，由市計委會同市有關部門制訂，報市政府批准後，組織實施。實施過程中的問題和情況，要及時向市政府報告，並提出改進和完善意見。各區縣、各部門要積極配合，共同做好本市城市基礎設施投融資體制改革工作。

一九九九年九月十七日

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關於深化本市基礎設施
投融資體制改革的若干意見
（市計委    一九九九年八月）
    多年來，北京市堅持以首都的“四個服務”功能為本，始終把基礎設施建設工作放在城市建設的重要地位，在國家各部門的大力支援下，立足於自籌資金，不斷加強基礎設施投資力度，完成了許多基礎設施重大項目。隨著經濟體制由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，基礎設施建設投資中的一些矛盾和問題逐步顯現出來；同時，首都經濟和社會的發展，也對本市基礎設施建設提出了更高的要求。因此，進一步深化基礎設施投融資體制改革，拓寬投融資渠道，更加有力地支援和加快基礎設施建設，已成為當前一項十分緊迫的任務。
    一、當前本市基礎設施投資與建設中面臨的主要矛盾和問題
    （一）投資主體單一。基礎設施投融資過分集中在市政府，沒有形成多元化、多層次籌措建設資金的機制，調動區、縣政府搞基礎設施建設的積極性不夠。
    （二）融資渠道不暢。基礎設施建設融資主要採取項目舉債、政府擔保的形式，缺乏企業化運作的載體，不利於擴大融資，難以形成借、用、還的良性迴圈。
    （三）利用外資不夠。基礎設施建設利用外資力度明顯不

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足。通過外商直接投資、項目融資、國際金融市場籌融資搞基礎設施建設的工作進展緩慢。
    （四）市場機制不健全。基礎設施建設的項目法人責任制、招投標制、監理制、合同管理制不夠規範，政企不分問題比較突出，競爭機制沒有真正建立起來。
    （五）價格杠桿調控力度小。經營性基礎設施産品和服務價格市場化程度低，已對擴大籌融資渠道形成嚴重制約。
    上述矛盾和問題造成本市基礎設施建設滯後，影響首都城市功能的發揮，制約了首都經濟的持續、快速、健康發展。解決這些問題的根本出路，在於進一步深化基礎設施投融資體制改革。
    二、深化基礎設施投融資體制改革的主要內容
    （一）投資主體多元化。根據基礎設施項目的性質和特點，將其分為非經營性項目和經營性項目：非經營性項目包括城區道路、城區河湖治理等；經營性項目包括供水、污水處理、垃圾處理、公共交通、軌道交通、燃氣、供熱等。
    非經營性項目仍主要以政府為投資主體。經營性項目要逐步由政府單一投資主體，轉向在政府政策引導下以基礎設施投資公司投資為主，企業、民間投資者和外商多元投資主體共同參與投資的有序競爭。
    （二）融資渠道多樣化。融資渠道要由政府撥款的單一渠道，向政府撥款、政府控股參股、企業利用市場融資，以及民間

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投資者和外商直接投資相結合的多樣化融資渠道轉變。非經營性項目由政府直接投資。經營性項目由基礎設施投資公司負責投融資，可採取包括國內銀行貸款、發行債券、上市募集、轉讓經營權、産業投資基金以及利用世界銀行、亞洲開發銀行和外國政府貸款等多種融資手段。同時，積極鼓勵和引導民間投資者和外商投資經營性基礎設施。
    （三）財權與事權統一化。為充分調動區、縣政府投資基礎設施建設的積極性，根據“兩級政府、三級管理”、財權與事權相適應的原則，將目前由市政府負責的基礎設施專項建設資金部分下放給區、縣政府，進一步明確市政府及區、縣政府在基礎設施建設上的投資範圍和責任，實現財權與事權相統一。
    （四）政府管理規範化。強化對政府投資基礎設施建設項目的管理，加強監督調控，各部門明確職責，實現管理規範化、程式化。由計劃部門負責項目前期規劃與決策、資源總體平衡、資金綜合平衡、投資政策、項目稽察等。城市基礎設施各行業主管部門工作重點要逐步轉向行業發展規劃、法規制定和監督執行等方面。
    在項目選擇方面，由計劃部門牽頭組織有關部門，根據《北京城市總體規劃》和國民經濟中長期發展計劃，建立重大基礎設施項目庫，綜合平衡，研究提出基礎設施項目，進行資金平衡及技術方案、投資主體選擇等前期策劃，按規定決策程式報批，並列入年度投資計劃。

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   （五）經營管理企業化。繼續按照政企分開的原則，將行業管理職能與企業經營職能分開，建立産權清晰、權責明確、政企分開、科學管理的現代企業制度，實現基礎設施經營管理企業化。
    1．對已成立的從事基礎設施建設、管理的國有獨資公司，繼續深化改革，使其真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展和自我約束的生産經營公司。
    2．改革現行生産與供應一體化的模式，按照專業化分工和市場化、商品化的要求，逐步將水、氣、熱等行業中的生産企業與供應系統分開，組建各自獨立的法人企業。
    3．將水、氣、熱、公交、地鐵等行業中的設計施工企業、器材零部件生産企業等，從運營主體中分離出來，實行社會化經營。
    4．對壟斷行業實行市場準入制，政府部門負責經營特許權的授予，採取招投標方式，擇優選定特許經營企業。
    （六）工程建設社會化。針對目前一些基礎設施項目建設中，同一經營實體或同一行政事業單位在其直接管轄範圍內包攬設計、施工、監理“一條龍”作業的狀況，積極推行設計、施工、監理及設備材料採購的公開招標投標制，實行工程建設社會化。逐步形成建設部門制定施工定額的實物量，物價部門制定相應指導價格，社會中介機構負責概預算審查、合同審定、招投標工作的工程建設社會化監控體系。

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   （七）舉債融資責任制化。針對目前部分基礎設施建設項目缺乏還款約束機制和還款保障機制的問題，實行舉債融資責任制化。對外注重信譽，對內強化管理。對現有債務根據財權、事權的調整，相應制定還款計劃；對新的舉債融資，實行責、權、利的統一，按照“誰用錢，誰還債”的原則，落實還款責任制，實現自借、自用、自還。
    （八）價格市場化。逐步理順經營性項目的産品和服務價格，推進基礎設施産業化經營。要根據基礎設施及公用事業的特殊性、社會各方面的經濟承受能力和心理承受能力，制定基礎設施産品和服務價格的調整計劃，逐步弱化經營性基礎設施及公用事業産品和服務價格的福利性，不斷提高其商品化、市場化的程度，使其適應基礎設施投融資體制改革的需要。
    三、深化基礎設施投融資體制改革的措施
    （一）非經營性基礎設施項目的投融資體制改革。為保證非經營性基礎設施項目的建設，要進一步明確劃分市政府及區、縣政府在非經營基礎設施項目建設方面的財權和事權。
    1．市政府主要負責以下全市性非經營性基礎設施項目的投資建設：城區四環路以內快速路、主幹路道路工程及配套雨水管線；市級管理的城市河湖。其資金來源主要為市財政預算內撥款用於基礎設施建設的部分。
    2．城近郊各區、縣政府主要負責以下非經營性基礎設施項目的投資建設：城市快速路、主幹路以外的城區道路；區、縣級

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管理的城市河湖；所有涉及城區道路建設、河湖治理項目的拆遷安置等。其資金來源主要是本區、縣財政預算內撥款用於基礎設施建設的部分、市政府返還50％綜合地價款及市政公用設施建設費區、縣政府分成部分。
    今後，除國家及市政府重點項目用地外，城近郊區土地開發，以各區、縣政府為主，按統一規劃進行。
    3．遠郊各區、縣政府主要負責本區、縣範圍內的基礎設施建設（公路建設工程除外）。其資金來源主要是本區、縣財政預算內撥款用於基礎設施建設的部分、徵收的全部地價款及市政公用設施建設費等。
    因各區、縣基礎設施現狀條件和財政收入水準差別較大，按上述原則劃分財權與事權後，區、縣政府確實難以承擔的非經營性基礎設施項目，在具體安排計劃時，可做適當調整。
    （二）加快經營性基礎設施項目投融資改革，設立基礎設施投資公司。為實現經營性基礎設施建設項目的投資主體多元化和融資渠道多樣化，擬設立兩家基礎設施投資公司，主要負責除公路、電力以外的經營性基礎設施項目投融資與建設。
    1．基礎設施投資公司為市政府出資設立的國有獨資公司，以在本市行政區劃內，從事經營性城市基礎設施建設投融資為主業。
    2．公司的主要業務範圍：負責本市城近郊區基礎設施中給水、污水處理及排放、垃圾處理、軌道交通、燃氣、供熱、公交

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等經營性項目的建設投資，以及政府基礎設施建設資金的運作；在確保完成年度計劃安排項目的前提下，可兼做其他盈利項目。
    3．公司的權利：根據市政府授權，經營管理所持國有資産；經營運作市政府投入的資金；對所投資項目行使重大決策、資産收益和選擇經營者等出資主體的權利。
    4．公司的主要職責：按照市計劃部門編制的年度投資計劃，通過各種融資渠道籌措公司應負責的建設資金，並對城市基礎設施項目承擔建設實施和借貸資金、還本付息的責任；採取參股、控股、注入資本的方式對經營性基礎設施項目進行投資，並在政府政策引導下積極促進企業、民間投資者和外商投資；通過資金市場為建設項目融資和提供擔保；通過資本運作，對市政府授權經營的國有資産股權進行調整和重組，盤活國有資産存量，實現國有資産保值增值；在根據市政府授權經營國有資産和接受市政府投資的同時，承擔歷年來市政府在相應行業項目投資中的債務。
    5．市政府對基礎設施投資公司的投入：綜合地價款市政府分成部分，城市基礎設施“四源”建設費、市政公用設施建設費市政府留用部分，污水處理費、垃圾處理費、燃煤污染費等收費中用於基礎設施建設的資金；根據融資任務和項目情況需要，市政府向基礎設施投資公司增劃的基礎設施國有股權；基礎設施在建項目中尚未驗收、移交的市政府投資部分。

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   6．兩家基礎設施投資公司，擬通過招標競爭方式選定公司組建。參與投標的公司的基本條件為：凈資産在10億元以上；資産負債率在70％以下；近3年內連續盈利，運營業績較好；有較好的資信和融資能力。
    （三）公路和電力建設項目的投融資體制改革。
    1．以養路費為基礎資金來源，組成一個公路投資公司，負責四環路以外（含四環路）的公路及城市主幹道建設。目前，先以現有市高速公路投資公司和市公聯公路聯絡線有限責任公司為主體開展工作。
    2．電力基礎設施建設的投融資體制改革待國家有關政策出臺後，進一步研究。
    （四）強化政府投資管理。
    1．制訂和實施《北京市政府投資建設項目管理暫行規定》。
    2．嚴格執行國家基礎設施建設審批程式，確保前期工作品質。項目建議書、可行性研究報告和初步設計文件，必須達到國家規定的工作標準。要建立相應的儲備項目庫，對外引資項目的前期工作可請國外中介機構參與。真正做到“在建一批、預備一批、規劃一批”，杜絕政府投資建設項目中邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊”現象。
    3．在政府投資建設項目中實行招標投標制度，嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》的有關規定，發展招標代理機

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構，對政府投資建設項目的項目法人確定、勘察設計、施工、監理、設備和材料採購等環節招標工作實行全方位服務。招標代理機構不隸屬於任何行政部門，在招標人委託的範圍內辦理相關事宜，不再報政府行政主管部門批准。
    4．在政府投資建設項目中積極推行合同管理制。政府投資建設項目的設計、施工、採購和工程監理都要依法訂立合同，各類合同要有明確的品質要求、履約擔保和違約處罰條款。違約方要承擔相應的法律責任，切實改變以住部分政府投資建設項目中合同關係不明確、合同條款不完善、合同約束力不強的現象。
    5．依照市政府各部門職能分工，加強計劃、財政部門對政府投資建設項目全過程跟蹤監督管理。禁止在設計、施工過程中，隨意增加設計內容和提高建設標準。實行估算控制概算、概算控制預算、預算控制決算的過程式控制制，防止發生投資嚴重超概算現象。
    6．制訂和認真執行《關於建立向政府投資重大建設項目派出稽察特派員制度的實施方案》，全面加強對基礎設施項目建設的監督。


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北京市人民政府 批轉市計委關於深化本市基礎設施 投融資體制改革若干意見的通知

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