京政發[1980]148號
郊區各縣、區人民政府(革命委員會)，市政府有關委、辦、局:
現將國務院批轉水利部《關於三十年來水利工作的基本經驗和今後意見的報告》，轉發給你們參照執行，並結合文件精神，實事求是地認真地總結我市三十年來的水利和農田基本建設的經驗和教訓。
三十年來，我市水利和農田基本建設取得了顯著成績。在黨中央和國務院的親切關懷下，我市興建了密雲、官廳等大中小型水庫八十四座，從一九五八年至一九七九年為全市工農業供水三百九十一億立米，保證水力、火力發電供水，共發電一千一百五十億度，併為冶金、化工、輕工等工業提供了用水保證。先後建成京密、永定兩大引水供水系統，三十萬畝以上灌區四處，萬畝以上的灌區四十處，配套機井三萬五千多眼，揚水站六千多處，並疏挖了一些主要排水河道和排水溝，一九七三年以後大平大整土地二百三十萬畝。目前郊區有效灌溉面積五百一十多萬畝，二百三十三萬畝低窪易澇地得到不同程度的治理，五十六萬畝鹽鹼地得到了改良，在山區有百分之六十的流域面積的洪水得到控制，已建成旱澇保收高産農田三百多萬畝。實踐證明，水利和農田基本建設大大提高了防禦洪、澇、旱、鹼等自然災害的能力，對促進我市工農業生産以及整個國民經濟的發展起了重要的作用。
建國以來，我市郊區的水利和農田基本建設成績很大。但也有缺點和錯誤，主要是戰線長，配套、管理工作跟不上，有的工程未能充分發揮效益。在少數地方，也有追求形式不講實效的缺點。我們必須進一步壓縮建設戰線，提高科學技術水準、水利管理水準，搞好配套挖潛，發揮工程最大效益，研究擬定在調整時期的水利和農田基本建設的任務和改革措施，為首都的現代化建設作出更大貢獻。
國務院批轉水利部關於三十年來水利工作的基本經驗和今後意見的報告
國發〔1980〕264號
各省、市、自治區人民政府:
水利部最近召開會議，對三十年來的水利工作進行了總結，並提出了調整時期的方針、任務和改革意見。現將他們的報告轉發給你們，望從實際情況出發參照執行。
三十年來，我國水利建設取得了顯著成績，但是也存在不少缺點和錯誤，教訓是非常深刻的。認真總結並吸取這些經驗教訓，對於提高我們的認識，改進今後的工作，有極大的現實意義。希望各地都能用一分為二的觀點，認真進行這樣的總結。
國務院
一九八○年十月二十日
關於三十年來水利工作的基本經驗和今後意見的報告
國務院:
為了研究在新形勢下進一步搞好水利工作，我們於九月下旬召開了為期九天的水利廳、局長會議。會議期間，萬里副總理以“認真總結經驗教訓，提高水利科學技術水準，提高經濟管理水準，力求取得最大經濟效果，為祖國四化建設作出更大貢獻”為題，做了重要講話。根據這一精神，會議着重分析了水利在國民經濟中的作用，初步總結了三十年來水利工作的基本經驗，研究了調整時期水利工作的方針、任務以及改革措施。一、充分認識水利在國民經濟中的作用
大家認為，應從以下三個方面，充分認識水利在國民經濟中的作用。
一是我國的自然條件和社會條件，決定了水利在我國歷史上的特定地位。我國雖然幅員遼闊，但可居住面積只有國土的一半，耕地更是有限，養活這麼多人口，主要立足於江河下游廣大沖積平原和山區可供開發的小塊土地。人多地少，只有從提高單産和穩産上找出路。我國又受明顯的季風氣候影響，降雨量在地區、季節和年際之間變化很大，旱澇交替，災害頻繁，農業生産極不穩定。解放前兩千多年的文字記載中，幾乎平均每年有一次較大的水災或旱災。一九二八年遍及全國的旱災，災民佔當時總人口的四分之一。一九三一、三三、三五、三九年，江、淮、黃、漢及海河的洪水災害，都曾震驚世界。從歷史上看，水利是中華民族生存和發展的重要條件，也是歷代治國安邦的一個重大課題。
二是三十年的實踐，證明了水利在我國經濟發展中的重要作用。三十年來，黨和政府一貫重視水利建設，毛主席、周總理都曾花費了很大精力抓水利。全國整修和新建了十六萬五千公里堤防；普遍疏浚整治了排水河道，開闢了海河和淮河的排洪出路；興建水庫八萬六千多座，萬畝以上灌區五千二百多處，機電排灌動力近七千萬馬力，機井二百二十萬眼，全國水電裝機一千九百萬千瓦，其中由水利投資興建的九百多萬千瓦。興修這些工程的國家總投資，包括基本建設和農田水利等各種事業費，共七百六十三億元；社隊自籌及勞動積累估計約五百八十余億元。它的效益是很明顯的:(一)初步控制了普通洪水災害。過去黃河三年兩決口，現已爭得三十一年安瀾的局面；長江、淮河、海河、遼河、松花江、珠江等大江大河，也多次戰勝洪水，取得了初步安定。(二)除澇治鹼，發展灌溉，為農業增産創造條件。易澇面積三點四億畝，初步治理了三分之二。鹽鹼地一點一億畝，改良了一半以上。灌溉面積從低標準的二點四億畝，增加到七點一億畝，糧食産量佔總産的三分之二。(三)為城市工業和人民生活提供了幾百億立米的水源，為農村和牧區解決了四千多萬人、二千五百多萬頭牲畜的飲水問題。(四)綜合利用，提供了能源。
今年我國南澇北旱，災害是非常嚴重的，但由於各地認真貫徹黨的政策，調動了廣大幹部和群眾抗災鬥爭的積極性，充分發揮了現有水利工程的作用，並沒有造成大的災荒。長江戰勝了僅次於一九五四年和一九三一年的洪水，保護了沿江城市和兩岸平原的安全。湖北省沿江平原湖區的電力排灌系統汛期最大抽排流量達三千六百多秒立米，總排水量達三億立米，內澇災害大為減輕。丹江口水利樞紐五次攔截漢江一萬秒立米以上的洪水，保證了漢江下游安全，避免了分洪損失，還減輕了長江的防洪壓力。安徽省淮河流域的五大水庫，在今年抗洪中也發揮了顯著作用。北京、天津兩市今年遇到嚴重伏旱，如果沒有官廳、密雲兩大水庫，農業、工業和城市生活用水都將無法解決。據天津市計算，從現在起至明年六月底，由於供水不足，工業日用水量由八十八萬立米降至三十七萬立米，將影響月産值十億元，稅利一點六億元。這就是説，只是供水不足，九個月造成的工業損失即超過華北五省、市建國三十年的水利投資總額。可見，全國今年南澇北旱中的水利工程所發揮的效益，就不是幾十億元所能計算的。
三是現代化建設提出了進一步發展水利事業的要求。按照長遠規劃，今後十年內，全國平均每年要遞增糧食一百七十億至二百億斤。現在我國的農業生産受水旱災害影響很大，去年比較風調雨順，糧食增産四百億斤，今年南澇北旱，又掉了下來。不進一步興修水利，提高抗災能力，實現增産計劃是很難的。根據國外經驗，工業和城市用水增長速度比農業快得多，當前水源危機已成為世界性的問題。隨着我國工業的發展，工業和城市供水問題已越來越突出。北京市工業用水，二十八年來增長四十五倍，密雲、官廳和一些靠近城市的水庫，原是以農業用水為主，現在都反賓為主。天津、大連、青島等沿海城市，已經出現水源危機。有些地方工農業爭水的矛盾已很尖銳。我國目前工農業供水約四千億立米，到本世紀末將突破六千億立米，水利上不去，不少地方將出現水源危機。
我國大江大河防洪問題還沒有過關，許多中小河流尚未根治，隨着經濟建設的發展，洪水災害的損失會比過去大得多。如長江再遇一九五四年洪水，淹地可減少一千萬畝，但損失估計將達二百億元。黃河決口，將南亂淮北，北亂海河，打亂整個國民經濟部署。我國水力資源蘊藏量六點八億千瓦，佔世界第一位，但目前開發利用的不到百分之四。為解決能源危機，也需要加快水利水電建設。山區、牧區和沿海地區還有四千萬人、三千多萬頭牲畜飲水沒有解決；乾旱地區，造林、種草也需要水源。發展航運、水産和綜合經營也得靠水。凡此種種，都説明不搞水利是不行的，忽視水利工作是很危險的。重大治水方略的實現，都不是一下子就能搞起來的，等到用時再搞就來不及了。“宜未雨綢繆，毋臨渴掘井”，在治水問題上，一定要看得遠一些，否則就可能拖社會主義現代化的後腿。二、水利工作的基本經驗
三十年來，不論從全國來看，還是就一個地區而言，水利工作的經驗是極其豐富的，教訓也是非常深刻的。由於實行全黨辦水利，全民辦水利，黨的政治路線和思想路線正確與否，對水利工作影響極大。“一五”期間，大躍進後調整時期，粉碎“四人幫”以後，這三段時期黨的路線正確，社會安定，水利建設搞得比較紮實，成效比較顯著。大躍進時期和十年動亂時期，水利事業雖也取得不少成績，但由於左傾思想的影響，盲目蠻幹，瞎指揮，工程品質問題比較多，浪費損失比較大。從水利工作本身來説，最基本的經驗是要尊重科學，按照自然規律和經濟規律辦事，一定要講求經濟效果。會議歸納了以下七條經驗:
第一，要有嚴格的科學態度，不斷探索和認識自然規律，切忌主觀主義瞎指揮。治水是與大自然的鬥爭，矛盾的轉化非常靈敏，稍有不慎，水利就變成水害，甚至要死人。三十年的實踐證明，重視水文、地質、規劃、設計、科研等基本工作，嚴格按照科學態度辦事，水利建設的成績就大，效果就顯著。大中型水利工程是這樣，小至一庫、一塘，以至一眼機井，也是這樣。如果不尊重科學，違背自然規律，主觀臆斷，瞎指揮，就會碰釘子，甚至受到大自然的懲罰。例如在大躍進期間，冀、魯、豫大量引黃灌溉，當時只想到抗旱灌溉的一面，忽視引起鹽鹼化的一面，結果“一年增産，二年平産，三年減産，四年絕産”，好心辦了壞事。在黃河干流上修建的花園口、位山、洛口、王旺莊四座樞紐，也被迫扒掉兩座，停建兩座，浪費了兩億元。
第二，要不斷研究社會主義經濟規律，十分注意經濟效果，切不可不計成本，盲目大幹。過去凡是這樣興修的水利工程，社隊得益，效果顯著，有的地方雖然一時群眾負擔重了些，但能很快見到實效，群眾也是滿意的。但有的地方，在只算政治帳、不算經濟帳的錯誤思想指導下，盲目“想新的，乾大的”，追形式，圖虛名，不計成本，不講經濟核算，辦了些象昔陽“西水東調”那樣的蠢事。有的工程，只憑需要，不講可能，結果力不從心，一拖再拖，有頭無尾，成了投資多年不見效益的“鬍子”工程。一些自然條件比較困難的地方，工程造價要高一些，但也要算經濟帳，選擇投資少、見效快、受益大的最優方案。
第三，水利建設要量力而行，不能超越客觀條件急於求成。對我國水利事業的艱巨性、複雜性和長期性，要有一個清醒的認識。從全國來説，水利與其他建設必須統籌兼顧，有計劃按比例的發展，要求過急辦不到；具體到一個省，一個地區，一個縣，一個公社、大隊，也有個量力而行的問題。在安排計劃，確定項目時，一定要從勞力、財力、物力和技術力量的實際情況出發，不能只追求高指標，大計劃，否則事與願違，欲速則不達，甚至會造成騎虎難下的局面。如大躍進中開工的甘肅省引洮工程，由於不從實際出發，浪費資金一億六千萬元；一九五九年，我們曾提出“三年內基本消滅普通水旱災害”，雖經周總理制止，但也造成不良後果；一九七○年以後，我們要求短期內建成每人一畝旱澇保收高産穩産農田，對下邊壓力也很多。急於求成往往帶來兩種片面性，一種是在風調雨順時，貪天之功，過分誇大水利效益，認為水利過關了；一種是遇到挫折，又對治水喪失信心，産生無所作為的思想。因此，不論是全國或是一個地區，都要樹立長期治水的思想，把戰略的持久戰和戰役的速決戰有機地結合起來，按照總體規劃，根據現實可能，集中力量打殲滅戰，把人力、物力、財力用在刀刃上，搞一處，成一處，一氣呵成，儘早受益。
第四，要高度發揚技術民主，充分發揮專業部門和工程技術人員的作用。興建一項水利工程，從計劃管理到技術、財務管理，都有一套既定的程式；從勘測到規劃、設計，都有一系列基本工作要做。黨委和政府的領導部門，只有在充分發揮專業部門作用的前提下，在充分發揚技術民主的基礎上，集思廣益，才能正確定案。這些年來，由於民主空氣薄弱，産生兩種不正常現象:一種是輕視或壓制專業部門和專業技術人員的意見，特別是和領導意圖不一致的意見，常常被打回去；另一種是工程技術人員怕穿小鞋，怕打擊報復，對正確的意見不敢堅持，對領導上的錯誤不敢揭露，不敢鬥爭。今後應從制度、法律上保證專業部門和工程技術人員行使技術民主的權利，對技術上的不同見解，決不允許壓制打擊。
第五，要有一套比較完善的法規、政策和制度。要用法制來保障水利建設中長遠和當前、整體和局部、以及國家、集體、個人之間的正常關係。當前，這方面的問題還很多。例如一邊在修水庫，一邊又圍湖造田；一邊在提高江河防洪能力，一邊又在河灘裏造林、種蘆葦、搞阻水建築物；一邊大喊保護水源，一邊往江河大量排放廢渣廢水；一邊從事水利建設，一邊破壞水利工程，等等。如果不從法制上採取嚴肅措施，這股風是剎不住的。
第六，要切實加強水利設施的經營管理，充分發揮其效益。實踐證明，凡是水利設施管理好的，周圍群眾滿意，管理單位本身的利益問題也容易解決，職工積極性就高；反之，忽視經營管理，群眾得不到效益，職工得不到實惠，水利工程就越辦越糟。目前不少地方還沒有充分重視這個問題，往往是建設工程時要錢給錢，要人有人；而一講到工程的經營管理，則捨不得解決少數人的編制，搞了一些臨時工來管理價值千萬元的工程。這種不合理的現象，再也不能繼續下去了。
第七，要不斷提高水利隊伍的科學技術水準。這是搞好水利建設的一個基礎。經過十年動亂，目前水利建設的科技力量，以及科研、教育工作，普遍受到了削弱，迫切需要加強。同工程上由於失誤而造成的損失浪費相比較，在提高科學技術水準方面多投點資，是值得的。三、調整時期水利工作的方針和任務
大家認為，當前水利戰線的最大優勢是已經建成了一大批水利工程，最突出的問題是基建戰線過長，基礎工作和管理跟不上。根據中央在調整時期的八字方針，結合水利工作的實際情況，擬將過去提的“小型為主，配套為主，社隊自辦為主，加強管理，狠抓實效”的水利方針，改為“搞好續建配套，加強經營管理，狠抓工程實效；抓緊基礎工作，提高科學水準，為今後發展做好準備”。
根據這個精神，會議確定了調整時期的十二項任務:
(一)加強工程管理。調整時期，要建成水利工程的管理體系。在分級管理的行政體制下，加強法制，統一調度，擴大管理單位的自主權，推行經濟核算，加強經濟管理，在自願互利的原則下，推動工程管理單位與各部門、各地區和各種所有制之間的聯合。水利工程管理單位，在保證工程安全和充分發揮效益的前提下，要充分利用管轄範圍的水土資源，開展綜合經營，努力建成水、農、工、商、游(旅游)聯合生産基地，實現經費自給有餘，不斷提高職工生活水準。要明確流域機構和省、地、縣水利主管部門對管轄範圍的河流、湖泊、水庫及水利設施的管理權，逐步解決管理工作需要的編制人員。
(二)力爭主要江河和水庫的渡汛安全。對大江大河的現有工程設施，要加固整修，清除障礙，作到出現最大洪水時，保證重要堤防不決口；出現特大洪水時也有必要的應急措施。對存在不安全因素的一百一十座大型水庫，要分期分批加固，提高防洪標準。大量中小型水庫，由地方查明情況，制定規劃，分級負責加固除險。
(三)堅決縮短基建戰線。要選擇一批投資小、見效快的項目，加快建設，早見成效。對在建大型項目，由水利部協助各省進行審查，把一些投資很大、近期不能發揮效益或規劃設計上有問題的工程，堅決停下來。近幾年內要嚴格控制新項目。對中、小型工程，建議各省、市、區本着上述精神也進行一次全面審查。
(四)抓緊灌區配套。全國萬畝以上灌區待配套面積有三千萬至五千萬畝，要從節約用水和提高農作物産量出發，逐個進行檢查，審查規劃設計，分期分批安排，逐年落實。五十萬畝以上灌區，由省負責規劃設計，水利部審批；五十萬畝以下由省定出分級負責的辦法。大小灌區，都要抓好配套、渠道防滲、灌水技術三個環節的工作，收到增産、節水、擴大灌溉面積的效果。
(五)繼續抓好小型水利和農田基本建設。在有排灌條件的地方，要繼續建設高産田，改造低産田。小型水利建設的重點，在乾旱缺水地區是解決人畜用水和牧區水利；在地下水資源豐富的地區，要繼續發展井灌；城郊蔬菜區、經濟作物區和缺水山丘區，要有重點地發展噴灌。
(六)加強水土保持工作。重點進行西北黃土高原治理。要防治並重，以小流域為單元，堅持連續、綜合治理。
(七)繼續發展小水電。堅持“誰建、誰管、誰有、誰受益”的政策。今後幾年，要在鞏固現有成果的基礎上穩步發展。
(八)搞好水源保護。目前水源污染嚴重，各地反映強烈。各級水利部門要帶頭執行並檢查督促有關部門貫徹環境保護法，對重大違法污染案件要嚴肅追究處理。
(九)抓緊制訂長遠規劃，加強水文、勘測、設計、科研等項前期工作。流域機構和各省都要抓規劃。各地要在基建投資中安排勘測設計裝備費和前期工作的必要經費；分散和改行的技術人員要歸隊；要分期分批進行技術更新；各省、市、區要加速水文和水源保護站網的布設，下放的水文站要迅速收歸省直接領導。同時，要加強水利經濟的科學研究和宣傳普及工作。
(十)大力發展水利科學研究和教育事業。要擴大科研單位的自主權，建立科研基金制度，逐步增加科技經費比重，設立科技成果推廣專項費用，使科研成果很快轉為生産力。同時注意基礎理論的研究。教育事業以挖掘現有院、校潛力為主，擴大招生能力，積極增加一些水利大專和中等專業學校。
(十一)搞好物資供應工作。要挖掘現有修造企業的潛力，安排好水利建設急需産品的生産和供應，有條件的還可組織出口，努力為實現水利現代化作出貢獻。
(十二)抓緊制訂一批水利法規。如水土保持法，水資源法，水利管理法，水源保護法，水庫移民法，水庫安全標準和水費徵收辦法等。四、積極推進水利工作的改革
現在正處於一個改革時期，水利工作也必須進行一系列改革，才能適應新的形勢，提高水利的投資效果。當前擬着重抓好下列幾個方面的調查研究和試點:
(一)打破行政區劃，逐步建立按流域進行治理的水利工程管理體系。我們已經建立了長江、黃河、海河、淮河、珠江等流域管理機構，還準備籌建松遼水利委員會。各省境內的一些中小河流，也應有相應組織，以便統一規劃、開發和管理。
(二)改革水利資金管理辦法。防洪、除澇和重大綜合利用工程，效益表現在各個方面，不能直接回收資金，可由中央和地方投資；一般的灌溉、發電和綜合利用工程，分別由國家舉辦或與集體聯合辦；純係工業或城市用水的工程，應由工業和城建部門投資，或按受益大小，由有關部門分攤投資，聯合舉辦。現有工程為滿足工業或城市用水，擠了農業用水的，為補償農業用水而新建的水利工程，應由有關部門投資。今後凡舉辦水利建設的單位、地方和部門，應按規定向有關水利部門申請，經審批規劃設計和施工條件後，方能施工。小型農田水利費，多數地方仍由國家無償補助，但要實行合同制；經濟條件好的地方，可試行將無償補助改為長期無息貸款，由縣掌握周轉。
國家水利投資的使用，今後應集中在中央和省兩級，不能層層下放，撒胡椒面。建議地方水利經費仍按過去辦法，由省統一掌握，專款專用。經費安排由計劃、財政和水利部門共同研究下達。
(三)研究改革民工工資。水利民工工資，應嚴格區分受益和非受益區，根據受益情況規定不同標準，避免過低過高和一刀切。原則上不能讓非受益隊貼糧貼錢，具體標準請各省、市、區研究制定。
(四)改善水庫移民安置辦法。今後移民安置要首先做好計劃，找好安置地點，解決好生産、生活上的問題，使移民安置後不低於原來的生活水準。安置計劃要同移民見面，經費要落實到社隊和基層遷移單位，要落實到戶，防止層層剋扣。
(五)研究改進水費徵收辦法。一九六五年，我部報經國務院批准的水費標準過低，有的形成無償供水，這是水利資金不能發揮最大經濟效果的一個重要原因。工業用水每方收費零點五厘至十厘，水電用水每方收費零點一厘至一厘，城市生活用水每方收費二厘至五厘，最高不超過自來水成本的百分之五。據測算，按八十年折舊，二十年還本計，密雲水庫扣除防洪分攤投資後，每方水成本二分，引灤工程工農業用水準均每方水成本五分，給天津供水每方成本八分。農業用水水費有的甚至高過工業水費。水利工程形成了大量的固定資産，由於收費太少，連維持管理人員的開支都很困難，更談不上養護維修自給和擴大再生産。特別是工業用水收費過低，節約和浪費與企業利害關係不大，這就造成一方面不惜水源，大量浪費，一方面又排出廢水，加重污染。因此，水費改革勢在必行。我們擬請北京、天津兩市先行一步，通過調查研究，提出方案。各省、市、自治區也要進行調查研究。在此基礎上，提出改革方案後報國務院審批。初步設想，工業和城市用水的水費適當提高，農業用水主要應大力推廣按方收費的辦法，以達到節約用水的目的。
(六)成立水利科學技術委員會。水利部擬組織一百來位水利專家、學者，成立部技術委員會，通過不定期集會，進行諮詢、顧問，就決策性問題提出建議和意見。各省水利廳局也可考慮成立這類機構。
關於今冬明春的水利建設和農田基本建設，會前我部已通知各省因地制宜地進行部署，重點是搞好續建、配套、加固和舉辦社隊力所能及的小型水利。各地要按照這次會議精神，認真把當前工作安排好，為改進水利工作邁出新的一步。
以上報告如無不當，請批轉各省、市、自治區參照執行。
水利部
一九八○年十月六日