京政辦發[1988]124號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各總公司，各高等院校：
現將張健民副市長在全市第二次政府法制工作會議上的講話(摘要)和鐵英秘書長作的《轉變政府職能加強法制建設》的報告(摘要)印發，請認真學習和傳達貫徹。
張健民同志在全市第二次政府法制工作會議上的講話
(摘要)
鐵英同志代表市政府所作的這個報告，我認為很好，有思想性，也有具體的部署安排，希望同志們認真學習和貫徹。我有三個想法，請大家研究一下。
第一是民主和法制的建設，作為我們各級領導，關鍵在於轉變觀念。民主和法制是上層建築，要服務於經濟基礎。過去與産品經濟相適應的上層建築，都是以官本位、權本位為基礎的。誰官大聽誰的，誰有權誰行使。我們的工作也就聽官大、權大的。現在，我們認識到，商品經濟貫穿於整個社會主義初級階段。與此相適應，在上層建築領域，首先要搞好民主和法制，為商品經濟服務。為此，我們必須努力克服一系列的官本位、權本位意識。只有這樣，才能在建立商品經濟的過程中，建立一個新的秩序，也只有這樣，我們這一代人才能給後代留下寶貴的財富。所以，我們今天研究法制建設的問題，不僅僅是我們這一代人的問題，也是為我們後代建立長治久安的社會主義國家打下基礎。過去，我們搞産品經濟，也有一些法制建設，但都是環繞着産品經濟高度集中統一的體制的。今天實行商品經濟，法制建設就要與之相適應，為商品經濟這個經濟基礎服務。各級領導把法制建設提到重要議事日程上來，研究它，也是搞好政府工作，轉變政府職能，適應商品經濟需要的一個十分重要的課題。
第二是當前的法制建設一定要抓住重點。我們現有法規和規章與建立完善的法規體系相比，還差的很遠。但是，把應當建立的法規在短期內建立起來、使之完善，有三個制約因素：一是人的素質，二是人才，三是對於商品經濟的認識。這三者制約着我們不可能在很短的時間內建立一個完善的法規體系。特別是我們對於商品經濟這個大海的認識，現在還僅僅是剛下水，還説不上乘風破浪，不沉底就很不錯了。在這種情況下，我們各方面的法制建設，一定要針對當前實際工作中迫切需要解決的問題，針對我們當前認識比較清楚了的問題，針對重點和需要下大力量解決的問題，制定各項法規和規章。這樣，我們的法制建設就和當前的工作緊密結合起來，實施的可能性和現實性就大一些。
第三是執法。有法不依的狀況比較普遍。我們不能像“黑瞎子”一樣，法制定了不少，但卻是“掰棒子”的辦法，掰一個丟一個。所以，法制定了，執法就一定要嚴格。否則，仍會出現大面積的執法不嚴。當前，有三個問題要解決，一是執法的力量要加強。全市決定抽調8500 人，充實和加強公、檢、法、監察部門和工商、稅務等經濟監督部門。要把法執行得更好，首先必須有人執。二是提高執法人員素質。政治素質要提高，業務素質也要提高。要加強對於執法人員經常性的教育和培訓。否則，就不可能形成一支鐵面無私、執法如山的隊伍。東城區的試點工作效果很好。實行公開辦事制度，舉報制度，對執法人員進行各種培訓，大力表彰好人好事，都收到了好的效果。市政府準備專門召開會議，大面積推廣東城區的經驗，在全市進行“為政清廉、嚴肅執法、管好首都、為民服務”的活動。這也是一項很重要的法制建設。三是要在全市範圍內形成一個遵法守法的氣候。不僅各級幹部、廣大人民群眾自覺遵法守法，廣大執法人員也要嚴肅執法。搞好執法工作，我看有這三方面的工作。
我們相信，按照剛才鐵英同志講的這些意見，提高對政府法制工作的認識，特別是各級領導要轉變觀念，抓住立法的重點，加強執法力量，本市的法制建設就會有較大的發展，就可以促進首都的經濟建設、城市建設、市政建設和各方面的事業的發展，我們就能夠井井有條地依法治市。立法是一個輪子，執法是一個輪子，這兩個輪子就推動我們首都各項事業的有秩序地發展。所以，我們今天開這樣一個會，是很重要的。希望各單位按照鐵英同志報告的精神和會上發的關於第四季度法制工作安排的意見，很好地討論和執行。
轉變政府職能 加強法制建設
——鐵英同志在全市第二次政府法制工作會議上的講話
(摘要)
市政府於去年5月召開了北京市第一次政府法制工作會議，對本市幾年來的政府法制工作進行了總結，提出了轉變觀念、提高認識，全面加強政府法制建設的任務。一年多來，在市委的領導下，在各級政府和政府各部門的共同努力下，政府系統的法制工作有了很大發展。在保障和促進改革、建設和各項事業的發展中，發揮了重要的作用。從去年5月到現在，市政府提請市人大常委會審議通過和市政府發佈施行的法規和規章143項，全市現行有傚法規規章總數增加為429項，執法和法規、規章的宣傳工作也有較大進步，區、縣政府和市政府各委、辦、局普遍建立了法制機構，政府法制工作的隊伍得到充實和加強。
但是，我們的政府法制工作從總體上來講，與面臨的改革和建設的繁重任務是很不適應的。為此，我們必須進一步按照黨的十三大提出的“一手抓建設和改革，一手抓法制”的要求，更自覺地轉變政府職能，加強法制建設。今天，我就這個問題，講幾點意見。
轉變政府職能必須加強法制建設
轉變政府職能，轉到那裏去，下放權力以後，政府抓什麼？轉變政府職能要逐步轉到減少對經濟和各項事業的直接、微觀管理，更多的抓間接管理、宏觀管理和行業管理，轉到抓法制建設，依法管理上來。為了適應商品經濟的發展，紫陽同志最近提出要建立社會主義商品經濟新秩序，指出社會主義商品經濟新秩序必須建立在法制的基礎上，要制定大量的法規，這是一個很大的工作。李鵬同志在政府工作報告中也強調指出，在進行各項管理體制改革的同時，一定要加強經濟立法和經濟司法工作。紫陽和李鵬同志的講話，對於我們實現政府職能轉變，加強法制建設，具有非常重要的指導意義。
實行“人治”，不搞“法治”，是我們黨最深刻的教訓之一。建國以後很長一段歷史時期，我們一直把“法治”當作資産階級特有的東西加以批判，最後導致發生文化革命，“人治”達到登峰造極的地步，“法治”則破壞殆盡，社會主義事業蒙受了極大的損失。黨中央提出的“一手抓建設和改革，一手抓法制”，是對歷史經驗的深刻總結。建立社會主義商品經濟新秩序，必須有與之相適應的經濟活動的新規範，這些規範必須通過立法加以確立；各個方面的改革，必須依法加以保護和促進；新的體制的逐步確立和舊的體制的逐步消亡，也必須依靠法治來實現。
加強法制建設，除了加強法院、檢察院的工作以外，當前還要特別強調加強政府的法制工作。依法辦事，是指遵守人民代表大會制定的法律、法規，政府依據憲法、組織法和法律制定的行政法規、規章也同樣具有法律效力，也必須嚴格遵守。檢、法兩院是執法部門，各級政府和政府各部門的主要職責也是執法，而且是範圍更加廣泛的執法。
黨的十一屆三中全會以來，本市的政府法制工作，在黨中央、國務院和市委的領導下，在市人大的監督指導下，取得了較大的進展。特別是1982年新憲法和修改後的組織法頒佈後，各級政府的法制工作進一步加強。五年來，我們對建國以來制定的規範性文件進行了全面清理，大大加快了行政立法工作的步伐。在本市現行有效的429項法規和規章中，近五年制定的有351項，佔82%。目前，從全市總體的情況看，許多方面的工作已初步納入法制軌道，並取得了明顯的效果。
(一)加強法制建設，為實現社會主義民主政治，維護首都安定團結的政治局面發揮了重要作用。
社會主義民主政治和安定團結的政治局面，既是我們努力追求的目標，又是進行改革、建設的必要前提。這一點，對於首都來講，尤其重要。幾年來，我們提請市人大審議通過和自行制定了50多件保障社會秩序、維護安定團結的法規、規章。提請市人大常委會通過發佈的《北京市關於游行示威的若干暫行規定》，對於及時處理游行事件，發揮了重要的作用。企業治安保衛責任制的規章實施後，在全市刑事案件發案率上升的情況下，企業內部發案率一直是下降的，今年上半年比去年同期一般案件下降28%，重大案件下降32%，有力地保障了企業的改革和生産建設的順利進行。
(二)加強法制建設，促進了改革，推動了社會主義商品經濟的發展。
本市現有企業8萬多家，其中工業企業2.9萬家，建築業、交通運輸業、商業服務業以及其他第三産業4.7萬家，還有大量的公用、文化、教育、衛生、科研事業單位，這麼多企業事業單位，在行政上有多頭隸屬關係，靠什麼去管，也要靠法制。幾年來，我們提請市人大審議通過和自行制定了促進改革開放、管理經濟的法規、規章近150件，佔現行法規、規章總數的34%。這次創辦中關村新技術産業開發試驗區，也是先立法，把政策條法化，管理公開化，以法開路，使這個新事物一誕生就納入了依法管理、依法促其發展的軌道。
法律手段具有普遍適用、反覆適用的特點，是普遍的行為規範，法律手段的這些特點，同社會主義商品經濟所要求的既要宏觀管好、又要微觀搞活是相適應的。
(三)加強法制建設，為依法治市，建好管好首都起到了十分重要的作用。
根據憲法和組織法的規定，市政府是市人大的執行機關，是國務院領導下的地方國家行政機關，擔負着管理首都的繁重任務。管好城市靠什麼？也是靠法制，靠依法管理。去年，希同同志在全市第一次政府法制工作會議上講過，依法治市，是建設社會主義現代化文明首都的必由之路。管理我們這樣一個有1000萬人口的大城市，沒有法，不依法管理，必定是一片混亂，是絕對管不好的。
這幾年，我們依法治理了城市規劃、城市建設方面的軟、亂、散和城市管理方面的臟、亂、差，先後發佈了關於城市規劃管理、城市建設管理、公用事業管理、交通秩序管理、市容環境衛生管理和綠化美化管理等方面的法規、規章83項。建設要按規劃，施工不能亂佔道路，行車、走路要各行其道，在大街和公共場所不準隨地吐痰，不準亂扔亂倒廢棄物等規定，不僅北京人家喻戶曉，人人皆知，許多常來北京的外地人、外國人也都知道了。這些法規、規章的貫徹執行，對於提高人們的文明禮貌素質和遵紀守法觀念，改變城市面貌，提高城市管理水準，起到了重要的作用。市公安交通管理局嚴格依法管理，減少交通事故，死於交通事故的人數1987年比1986年少了128人，就是有力的證明。
(四)加強法制建設，是克服官僚主義，減少文山會海，提高行政管理效率，實現城市管理現代化的重要手段。
現代化的城市要求有現代化辦事效率的政府。要做到這一點，也必須依靠加強法制建設。過去，我們各級政府的行政管理工作，主要靠行政手段，一事一議，由於無法可依，職責不清，很多應當下級解決的問題，都要向上級請示報告，很多年年都要辦的事情，往往年年開會，反反覆復發文。這幾年來，通過行政立法工作，給許多方面定了規矩，明確了管理部門的職責許可權，理順了關係，大家反映，一事一議的文件發的少了，協調會開的少了，工作卻好做了。例如新建居住區的環境衛生，以往建設單位和管理部門之間的矛盾十分突出，幾乎每項工程完了，都要開會協調，確定責任。制定了新建改建居住區的環境衛生管理規定後，這類會議就不再開了。可以説，沒有行政管理的法制化，就沒有行政管理的現代化。
當前法制建設的四項任務
當前，加強法制建設，要切實抓好以下四方面的工作。
第一，要繼續提高對政府法制工作重要性的認識。
加強法制建設，建立社會主義商品經濟新秩序，建立適應這種新秩序需要的經濟生活、政治生活、社會生活各方面的新規則，首先要轉變與此不相適應的觀念，特別要轉變對政府法制工作重要性認識不夠的糊塗觀念。
一是有些領導同志把抓法制建設與抓改革和經濟建設割裂開來，認為“抓經濟建設是實的，抓法制建設是虛的”，甚至把法制建設看作是一種負擔。有一個單位的領導同志講，“一手抓建設和改革，一手抓法制，我現在兩隻手抓經濟都抓不上去，除非有第小偷，才能抓法制”。這説明，他沒有擺正經濟建設與法制建設的關係。黨的十三大報告中提出一手抓建設和改革，一手抓法制，這“兩手”的關係，集中體現在“法制建設必須貫串於改革的全過程”中。建設、改革和法制，並不是孤立和互不相關的，而是服務與被服務、保障與被保障的關係，是目的和手段的關係。轉變政府職能，加強法制建設，不僅不會貽誤經濟建設，而且解放了企業和政府機關的手腳，使政府能夠從具體的經濟行為中擺脫出來，從更高的層次，更廣的角度，研究經濟發展的方針、戰略和宏觀調控問題，把改革中的經驗及時制定成法規、規章，促進和保障經濟建設和改革開放更好、更順利地進行。如果仍然熱衷於以管理産品經濟的辦法抓商品經濟，該管的沒有管起來，不該管的又管的過多、過細、過死，就是有小偷、四隻手，也仍然不能把商品經濟抓上去，甚至可能成為改革的障礙。
二是一些領導同志，特別是直接管理一部分企業或事業單位的部門的領導同志，習慣於部門封鎖，本位主義比較嚴重，強調部門利益，對於自己領導的工作或所屬的單位，不依法辦事，更不準別的部門依法去管。這實際上是一種小生産觀念，是産品經濟、自然經濟的反映。法律規範是一種社會化的行為規範，它超越部門界限和隸屬關係。依法管理只有職能分工的不同，沒有部門的界限。任何一個管理部門都是面向全市的，部門之間的關係是互為管理、互相制約的關係，沒有什麼你那個部門或所屬單位別人不能管的問題。我們一定要徹底轉變這種小生産的觀念、封建割據的觀念，樹立法制觀念，只要法律規定由主管部門管的，主管部門就要敢於去管。各個部門都要自覺地接受其他部門的監督和管理。
三是有的同志仍然習慣於“人治”，説“權和法一致時，法大；權和法不一致時，權大”。這種人治觀念，是幾千年封建專制社會遺留下來的“權力本位”、“官本位”意識的反映，和我們建設高度民主和完善法制的目標是背道而馳的，是實現依法治市的最大的思想障礙。
提高對政府法制工作重要性的認識，必須認真解決好上述幾種錯誤觀念。
第二，繼續抓好行政立法工作，逐步建立本市的經濟和行政管理法規體系。
有法可依是加強法制建設的前提。加快立法步伐，仍然是當前加強法制建設的重要問題。
幾年來，我們以改革開放、建好管好城市和維護社會秩序為重點，制定了這些方面的法規、規章279項，佔總數的67%。但據市政府法制辦同有關單位初步調查分析，大體上要有2000個法規、規章，才能建立起比較完善的地方法規體系。現在的法規、規章，不僅數量相差很遠，而且分佈很不平衡，一些工作仍然無法可依。北京市是全國的文化中心，教育事業的發展至關重要，但目前教育方面的法規、規章僅有11項，佔2.5%，其中有8項是普教方面的，其餘3項是高等教育和成人教育的。社會力量辦學，幾年來情況有了很大變化，國家教委發了新規定，但我們執行的仍然是1984年制定的辦法。教育事業的其他方面，如對幼教事業，至今還無法可依。文化市場近幾年發展很快，但本市目前有關文化市場管理方面的規章僅有7項，有的規章內容已經過時。本市是嚴重缺水的城市，每人平均佔有土地也很少，水和土地是制約城市發展的基本條件。國內外城市建設的經驗告訴我們，城市管理必須把水和土地的管理放在十分重要的地位上。但是，目前依法管水、依法管地卻十分薄弱。《中華人民共和國土地法》和《中華人民共和國水法》自1986年6月25日和1988年1月21日公佈以後，由於土地和水的管理體制還沒有解決，兩法的實施細則還沒有制定出來，距離建立一個完善的水和土地管理的法規體系還相差很遠。
這次會後，請各部門的領導同志，按照建立地方法規體系的要求，認真地對本部門的行政立法工作情況作個分析，看看哪些方面已經有法可依，哪些方面還無法可依，或法規、規章不配套，制定出近幾年的部門立法工作規劃，逐年實施。
第三，把嚴肅執法提到特別突出的位置上，真正做到有法必依，執法必嚴，違法必究。
立法的目的是使立起來的法付諸實施，有法不執行，就喪失了法律的權威，喪失了政府的威信，比沒有法還糟。李鵬同志在政府工作報告中要求我們，要進一步做好執法工作，堅決克服有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，堅定不移地維護在法律面前人人平等的原則。
對我們北京市執法的情況究竟應該怎樣估價？我以為一方面應該肯定，執法確實年年有進步。幾年來改革、開放和經濟建設的成就，城市規劃、建設管理方面的成就，都是有力的證明。另一方面確實應該承認，現行法規、規章中真正做到執法如山、執法嚴格的也是少數，執行效果不理想的是大多數。市政府法制辦曾對213項法律、法規、規章的執行情況進行了分析，結果表明：執行效果好的30 項，僅佔14.1%，執行效果比較好的119項，佔55.9%，執行效果不好的55項，佔25.8%，執行效果很差的9項，佔4.2%。執行不好和很差的總共為30%。
執法不好，主要是沒有嚴肅執法：一是放任自流，立法時要權積極，立完法便不認真履行義務，束之高閣，不去認真研究解決法規、規章執行中的問題。二是怕字當頭，怕困難、怕碰硬、怕得罪人。對於那些難管、不服管，有人支援的，往往從相互關係考慮，採用實用主義的態度，不敢嚴管，或乾脆睜一隻眼、閉一隻眼，該多罰的少罰，該處罰的不罰。
不敢嚴肅執法的思想根源，是一种老好人思想，是官僚主義、封建主義的思想意識在作怪。封建社會“人情大於王法”，“臣不言君過”，“父為子隱、子為父穩”是美德。這同社會主義法制建設的基本要求是格格不入的。我們的行政管理工作，我們的法規、規章，歸根到底是管人，從這個意義上講，要盡職盡責，就一定會觸動一些人，得罪一些人。如果各個執法部門都怕得罪人，那就談不到嚴肅執法。這是我們當前執法不嚴的一個很大的思想障礙。前面講過，政府部門就是執法部門，政府部門的基本職責就是嚴肅執法，不嚴肅執法就是失職。市政府領導同志多次強調，考察一個部門的工作，考察主任、局長的政績，最主要的是看是不是嚴肅執法。古人説“但賞其功，不罰其罪，非國典”，“信賞必罰，其足以戰”。市政府領導同志要求這屆政府成員都要以高度負責的精神，嚴肅執法，做到執法如山，任何情況下不動搖。不管誰違法，都敢於去究；不管誰説情，也絕不心慈手軟，敢於堅持法律面前人人平等。從另一個意義上説，嚴肅執法，也是對你所管的執法隊伍的支援，是對執法人員的愛護。古人云“君子愛人以德，小人愛人以姑息”。
影響嚴肅執法的還有一些制度上、體制上的原因，很多執法部門至今沒有執法的工作制度，就全市來講，也沒有建立一套行之有效的執法監督保證體系。這也是需要認真解決的問題。
第四，下大力量抓好執法隊伍建設。
加強法制建設，依法治市，必須有一批思想好、作風硬、業務精、堅強有力、嚴肅執法的隊伍。
幾年來，本市執法隊伍的建設是有成績的。全市75個有行政管理任務的委、辦、局、總公司中，70個單位有執法任務，其中有違章處罰權的32個單位，執掌着大多數法規、規章，集中了各類專業執法隊伍25支，3.6萬人，還有協助專業執法隊伍的群眾隊伍12支，12萬餘人。近幾年來，各部門和各區、縣對加強執法隊伍的建設作了大量工作，隊伍的力量有所充實，教育培訓工作趨於經常，各項制度開始建立和完善。廣大行政執法人員認真履行執法職責，在服務改革、維護公共秩序、加強城市管理、促進經濟發展和精神文明建設等方面發揮了作用。據不完全統計，1985年1月至今年6月，全市各類執法隊伍共依法查處各類違法違章行為2442萬起，應該説，城市面貌的每個變化，城市管理中的每個進步，都有這支執法大軍的一份功勞。這是我們進行行政管理、依法治市的基本依靠力量。這支隊伍的主流是好的，成績應當予以充分肯定。
不容忽視，執法隊伍中也存在不少問題，當前的主要傾向是沒有做到嚴肅執法，一是部分執法人員缺乏基本的法制觀念和執法意識，把執法工作作為一般工作對待，不認真，不嚴肅，不會執法。二是人情觀念，以情代法。三是封建特權思想，以管人自居，濫用權力。四是見利忘義，以權謀私，甚至瀆職犯罪。從東城區執法隊伍的情況分析來看，少數執法人員有“吃、拿、卡、要”等一般作風問題的，還有個別瀆職犯罪的。這類問題雖然發生在少數人身上，但影響了黨和政府的形象，損害了法的嚴肅性，必須引起高度重視。同時，不良社會風氣對執法隊伍的腐蝕也相當嚴重，據東城區公安分局統計，執法人員拒請、拒賄的佔全部人員的47%。在東城區稅務局查處的受賄案件中，行賄者大部分是第三産業中的集體企業和個體工商戶，一些國營企業也在搞行賄。因此，在對執法人員加強教育和檢查監督的同時，嚴厲打擊行賄行為同樣不容忽視。
執法隊伍素質不高，同各部門思想教育和管理工作薄弱也有很大關係。很多執法部門對執法隊伍和執法人員重使用，輕管理，對執法隊伍中存在的問題不敢去揭露和處理，有的甚至捂着蓋着。對執法隊伍和執法人員的思想建設普遍重視不夠，有的部門雖然年年搞輪訓，但思想政治工作方法陳舊，缺乏針對性，流於空泛的説教，收效甚微。這種狀況亟待改變。
根據紫陽同志關於加強行政監督，解決為政清廉問題，要“立足於制度化建設，從正面教育入手，主要靠正常機關在正常秩序下進行”的指示，為了提高執法人員的素質和職業道德水準，最近市政府決定，對基層行政管理部門的工作人員進行“廉潔奉公、嚴肅執法、為民服務、管好首都”的正面教育。
市政府這一決定的內容，首先是嚴肅執法。廉潔奉公是嚴肅執法的思想基礎，不廉潔，就不能保證嚴肅執法。然而廉潔的目的是為了嚴肅執法，離開執法講廉潔，就失去廉潔的意義，管好首都就成了空話。為民服務也是一樣，光提倡“微笑服務”，不管事，不執法不行。嚴肅執法是執法人員最基本的職業道德。
廉潔奉公、嚴肅執法，不僅要進行教育，還要重視完善各項執法工作的規章制度，公開辦事制度，把依法管理置於廣大人民群眾的監督之下。這方面東城區已取得一些經驗，希望各部門的領導同志，對本部門的執法隊伍的狀況，存在的問題，認真調查研究，提出幾條扎紮實實、切實可行的措施。
關於今年第四季度政府法制工作的安排，市政府法制辦提出了幾條意見，市政府是同意的，希望各區、縣和市政府各部門認真組織實施。