在《首都功能核心區控制性詳細規劃(街區層面)(2018年—2035年)》(以下簡稱“核心區控規”)正式公佈之際，我們採訪了北京市東城區委書記夏林茂。下面就讓我們一起看看，東城區將如何結合自身特點，推動核心區控規有效落地實施。
推動街區更新，破解發展難題
問：在老城保護和提升人居環境、城市品質的實踐中，東城區進行了很多探索，您覺得目前還面臨哪些難點和挑戰？我們如何在核心區控規的引領下創新方式方法來破解難題？
夏林茂
總書記強調，北京歷史文化是中華文明源遠流長的偉大見證。東城區有70%以上的面積在老城區，如何保護好首都歷史文化的“金名片”，強化“首都風範、古都風韻、時代風貌”的城市特色，“讓老衚同的居民過上現代生活”是新時代黨中央賦予我們的神聖使命，也是我們必須扛起的重大歷史責任。
在市委市政府的領導下，東城區堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立以人民為中心的發展理念，緊緊抓住“疏解非首都功能”這個“牛鼻子”，以“五個東城”建設為抓手，堅持疏解、整治與優化提升並舉，把歷史文化名城保護復興與提升城市品質緊密結合起來，在落實城市戰略定位、推動老城風貌保護復興、完善城市基礎設施、實施街巷衚同美化亮化、改善居民居住環境等方面持續發力，進行了許多有益的探索。
比如説，我們制定了歷史風貌管控導則體系，設立了街區責任規劃師制度，在崇雍大街試點開展街區更新，在南鑼鼓巷四條衚同試點探索居民“申請式退租”，在前門地區開展了恢復性修繕整治等等，展現了“老衚同·新生活”的京味特色，古三里河再現了水穿街巷的歷史景觀，推進了“靜衚同？新生態——東四三至八條歷史文化街區環境綜合治理”的試點；完成了新隆福大廈改造，以及地鐵東四站織補用地規劃；以百街千巷環境整治為抓手，推動街巷衚同公共空間的整治；吸引更多的公眾參與歷史街區的保護和更新，推動民生改善和社區自治，群眾的獲得感、滿意度都不斷提升。
但同時我們看到，我們仍然面臨著不少困難、挑戰和問題。第一方面，從困難和挑戰來説，一是老城保護的意識還有待加強，保護和發展的矛盾還是比較突出。總書記強調“老城不能再拆了”，在保護和發展發生矛盾的時候，面對保護和居住空間的矛盾，面對經濟利益與保護價值的衝突，城市發展的各類主體、居民群眾對老城保護的自覺性、主動性都還需要進一步提升。
二是歷史文化街區整體品質還不夠高。東城區是北京市文物資源最豐富、分佈也最集中、歷史文化街區最多的城區，其中北京老城現狀33片的歷史文化街區中，有18.5片在東城。歷史文化街區承載著古都風貌和厚重文脈，是老城保護復興的核心所在。老城的平房區人口資源環境之間的矛盾依然很突出，街巷衚同基礎設施存在短板，房屋也比較破舊，人口密度過高、居住擁擠、交通出行不便，傳統院落規制和風貌受到侵蝕，歷史文化街區的吸引力、活力不足，街區品質的整體水準還不高。那麼如何妥善處理好歷史風貌保護和居民住房條件改善的關係，如何破解保護利用與發展的難題，都是我們下一步需要深入研究探索的。
三是城市治理多元主體的作用發揮還不夠充分。越是超大城市，越要在共治上下功夫，充分發揮多元主體的作用。但在目前我們的城市治理當中，作為領導力量的政府，發揮作用的邊界仍不是很清晰，缺位、越位的事情時有發生，居民、自治組織在城市治理中處於“提意見”的角色，作為建設、管理主體的角色意識、責任意識還不強；多元參與的渠道不通暢，社會組織、專業機構參與保護的平臺機制還不完善，參與的積極性還不夠高，共治共用共建的多元治理格局還沒有完全形成。
第二方面，堅持以街區更新破解老城保護難題。2014年習近平總書記視察北京併發表了重要講話，我們認識到，通過商業式開發、大拆大建實現老城改造的模式，並不適合首都功能核心區。我們緊緊抓住“疏解非首都功能”這個“牛鼻子”，堅持疏解、整治與優化提升並舉，以街區更新為主要抓手，持續開展背街小巷精細化提升，最大限度的保護老城風貌，不斷提升城市的品質。推動歷史文化街區的保護和全面復興，營造更加宜居、宜業、宜遊的街區空間。
街區更新是落實新版“總規”和核心區控規的重要創新模式。街區是城市治理的基礎所在，與人民群眾日常生活關係密切，街區更新是以街區為單元聚焦發力，通過綜合考慮政治、經濟、文化、社會、生態等因素，全面落實總規和核心區控規減量要求，對存量的城市空間進行整體規劃和綜合改造，系統解決群眾身邊的問題，推動歷史文化街區保護復興，營造更加宜居、宜業、宜遊的街區空間。我們明確了深化街區更新頂層設計、建立街區更新項目庫、集中力量推進街區更新項目、完善街區更新政策體系建設等四大方面的任務及若干實施項目。堅持規劃引領，在城市總體規劃和核心區控規的指導下，通過在街區層面做好整體規劃，統籌城市規劃、建設、管理諸環節，推動街區整體功能改善、品質提升、文化彰顯、治理有序和發展動能重塑。
我們選取了北新橋街道、前門東區、雨兒衚同作為案例，進行示範設計。作為工作經驗的總結，在全市率先提出街區更新實施性文件《東城區街區更新實施意見》。2020年上半年又制定了2020年的街區更新工作方案，搭建協同治理平臺，探索多元化融資渠道，引導鼓勵社會力量參與，突出街道主體地位，從經濟、社會、文化、環境、風貌、功能等方面統籌推進，編制實施方案，每個街道開展1-2個街區更新試點。我們將以中軸線沿線為重點來開展街區建設，實施崇雍大街沿線、故宮周邊等重點街區的保護更新，形成一批共生院，打造老城復興的標桿。
以“繡花”的精神推行“共生院”新模式
問：核心區控規當中也提到了共生院的模式，其實在核心區控規實施前，東城區也一直在進行探索並且取得了很好的成效，未來在老百姓的生活環境改善方面，還會有哪些新的嘗試？
夏林茂
近年來，東城區堅決貫徹落實總書記説的“老城不能再拆了”的要求，以南鑼鼓巷四條衚同修繕整治試點項目為切入點，完善政府主導、部門協作、企業實施、專業力量支援，社會公眾參與的機制，推出“共生院”新模式，以“繡花”的精神去進行精細化的設計、精心的修繕，實現了建築共生、居民共生、文化共生。
2019年，我們完善申請式退租配套政策體系，明確了“民生為先、安全第一、規模適度、量力而行”的試點選取原則，建立了試點項目實施路徑，選取了東直門街道北二里莊、北新橋街道雍和宮周邊直管公房院落作為申請式退租的試點項目，截至到2020年7月，兩個項目退租簽約工作順利結束，總簽約比例達到了70%左右。
未來，我們還會有新的嘗試：一方面進一步完善“共生院”實施的政策體系。創新直管公房管理體制機制，加強法治保障，落實産權單位或者産權人的責任，探索私房修繕補貼、授權經營路徑，鼓勵社會資本參與到老城保護項目和運營管理。同時，制定區級老城房屋保護性修繕和恢復性修建的管理辦法，探索制定老城範圍內居民住房的平移政策。加強共生院、房屋的維護、管理、運營等方面的政策研究，明確房屋管理主體的權利和義務，探索建立新業態、新居民、老住戶的管理維護機制，實現權責統一，新老住戶和諧共生。
第二方面，建立對現狀建築價值的評估機制。除了文物建築我們按照文保要求修繕外，對其他的老建築也要組織專業的部門和專家，進行安全評估和價值認定，明確有保護價值的院落、建築，甚至具體到建築一些部位、一些構件，我們分類施策，確保方案設計和施工對院落和建築的歷史價值應保盡保。
同時，我們堅持“專業的人來幹專業的事”。注重在這個過程中，培育有責任心、有情懷、有能力的設計團隊，建立設計團隊信譽體系，鼓勵近年來參與“共生院”設計的優秀團隊持續參與東城的建設實踐。
第三方面，是確定老城平房修繕整治適宜的標準。加強成本控制，堅持保基本、適度改善的原則，明確老城平房房屋的修繕、設計、廚衛浴模組、門窗、磚瓦等基本配置標準。比如説南鑼四條衚同修繕整治中，雨兒衚同研發了內置整合廚衛浴模組傢具，所佔的空間非常小，適合平房區有限的空間內使用。同時，根據街區功能的定位，可植入新業態，開展文化産業、新形態居住等商業運營，吸引社會資本參與合作。
第四方面，就是加強協商參與，健全長效治理機制。“共生院”不僅要留住老北京衚同四合院的格局和肌理，留住老城的生活方式，還要進一步激發基層治理的活力、重塑社區生態。我們以“共生院”建設為依託，利用社區議事廳、小院議事廳、黨建微平臺、居民網上提案、街區設計大賽等多種方式，拓寬公共參與的渠道，制定居民行為公約和衚同院落公共空間的使用管理辦法，增強居民的歸屬感，在共建、共治中推動歷史文化街區保護和民生的改善。
疏解整治在行動，提升服務業品質
問：在核心區控規下，將進一步控制人口規模和建設規模，東城區是否還會進一步疏解和壓縮批發市場等經營性場所？在這個前提下又是如何滿足首都功能核心區居民的生活需求？
夏林茂
實現“雙控”“四降”是落實總規和核心區控規的根本要求。我們按照市委市政府關於加快産業升級和非首都功能疏解的總體部署，東城區從2014年就開展商品交易市場疏解整治、優化提升工作。截至去年底，全區已經關停了小商品市場6個，小吃市場2個，菜市場16個，累計疏解商戶9318戶，人口33000多人，騰退市場面積約有25萬平方米。
2020年是北京市市場疏解提升專項行動的收官之年，東城區市場疏解工作到目前已經基本完成。截至2020年7月，全區共有蔬菜零售、便利店、餐飲等8類便民商業網點將近2900個，經營面積大約50萬平方米，連鎖網點的數量達到了1488個，連鎖化率達到了51.3%。蔬菜零售、早餐、超市便利店等8種基本的便民商業服務功能實現了社區全覆蓋，初步構建起了業態齊全、佈局合理、功能完善、服務便捷的生活性服務業發展體系，較好的滿足了東城區居民日常的生活需求。
對標核心區控規，東城區生活性服務業在數量佈局、規範管理、服務品質等方面與首善標準還有一定差距，我們也正在研究制定《生活性服務業品質提升三年行動計劃》，將開展新一輪的更高標準的生活性服務業品質提升工作，著力構建首善品質生活性服務體系，全面提升生活服務品質。在《三年行動計劃》裏面，我們明確了9個方面的重點任務，對於像蔬菜零售、早餐等8種北京市明確的便民服務規範化、連鎖化的年度發展任務進行了量化；同時圍繞著“網際網路+”和“後疫情時代”的特徵，明確了各業態的便利化、品質化、特色化、智慧化發展的任務。此外，我們還將便民洗浴納入了發展的任務。
我重點想説一下“菜籃子”，目前菜市場都是以攤位零售商戶形式來經營，購物環境跟群眾的期盼有差距，而且由於市場與商戶的責任分不清，特別是疫情期間，這個任務就更加的艱巨。我們打算用三年的時間，按照我們已經新制定好的《社區菜市場設置管理規範》標準，通過政府引導、企業主導的方式，實施並完成14家社區菜市場新一輪的規範提升工作。
2020年我們打算先試點完成兩家菜市場整體提升，包括下一步將完成對其餘的12家菜市場的肉類、水産經營區域的規範提升工作。2021年整體規範提升7家，2022年規範提升其餘的5家。
推動老城保護復興，推進重點文物騰退
問：東城區在老城保護方面出臺了哪些具體的舉措以及相關政策？對於首都功能核心區文保單位如何更好地騰退、保護和利用？
夏林茂
我們出臺了很多相關的政策，從老城保護的舉措、政策來説的話，總書記在主持中央政治局常委會審議核心區控規時強調，要“以中軸線申遺保護為抓手，帶動重點文物、歷史建築騰退”。蔡奇書記也強調，老城保護是實施核心區控規的重要任務，中軸線申遺保護就是最有利的一個抓手。我們將以對歷史、對人民負責的態度，始終把推動老城保護復興放在第一位，全面打造歷史文化的“金名片”。
第一方面，以中軸線整體保護帶動老城的整體保護。立足功能定位，提高政治站位，把中軸線申遺綜合整治作為老城保護的重要抓手，成立區級專項工作組，加強統籌協調，認真推進落實市級下達的各項任務，我們先後完成了社稷壇、太廟、天壇公園、皇史宬等重點文物的居民騰退工作，實施了公交110場站騰退後綠地恢復、貫通現代酒店前門店外立面整體整治、永定門公園禦道保護提升等風貌整治項目。下一步，我們也將按照市級部署，推進落實各項任務，用中軸線整體保護帶動老城整體保護。
第二方面，搭建老城保護“1+N”的政策體系。堅持自上而下和自下而上相結合，創新推動“1+N”政策體系，這個“1”就是指創新推出全市首個“申請式退租”和“申請式改善”政策，堅持自願申請的原則，是走還是留，讓居民自己説了算。特別是研究制定了將騰退房屋以公租房價格，租賃給留住居民解決廚衛需求的辦法，為老城區留住居民生活改善提供了有益的借鑒。
這裡面的1+N的“N”，就是指《南鑼鼓巷地區四條衚同修繕整治項目騰退範圍內重點保障對象補償方案》，包括《補貼的口徑》、還有《直配公租房的管理辦法》等若干項措施。
第三方面，健全老城保護政策方面的標準。按照《北京歷史文化街區風貌保護與更新設計導則》等規範的要求，會同市住建委研究制定《北京老城保護房屋修繕技術導則》，進一步明確了房屋院落修繕的等級、材料的選用原則，舊材料、舊構件的保護利用，傳統風貌建築和其他建築修繕的標準，以及院落改造提升、衚同風貌和環境整治、綠色與節能提升設計、裝配式的廚房、衛生間體系設計等標準。在全市率先出臺了《老城房屋修繕老物件收集利用暫行管理辦法》，建立了老物件收集利用的標準，對這些老的磚瓦、老的構件的收集再利用進行了系統的研究。同時總結出了“保障使用安全、滿足使用功能，大分散小集中，明舊暗新、降級使用”這些修繕的原則。
對於剛才提到的首都功能核心區文物保護單位如何更好騰退的問題，近年我們也積極推進重點文物的騰退，我們共啟動實施了社稷壇、太廟、天壇公園、皇史宬、法國兵營等33處重點文物的騰退，目前已完成31處，另外2處也處在收尾階段。
我們的主要做法，一個是加強統籌協調。文物騰退工作往往涉及單位或者居民的騰退，安置的資金和房源量都是比較大的，尤其是過程中産權關係複雜，協調難度就會更大。我們完善了組織領導體系，加強高位統籌，與市文物局、産權單位共同建立聯席會機制，研究制定工作方案、補償方案，確保騰退工作順利實施。
二是我們也獲取産權單位的支援。根據《文物法》的相關規定，産權單位是文物保護的第一責任人，需要落實主體責任，籌集騰退的資金，辦理相關的手續，産權單位如果不配合、不支援，我們騰退工作是非常難以實施的。
三是加強資金和房源的保障。文物騰退往往涉及到居民的安置，資金量需求往往是比較大的，由於文物騰退的産權單位多為中央、軍隊、市屬、區屬的單位，所以需要多方協作，聯合予以資金保障，才能確保騰退的順利進行。
四是推動文物資源的社會化利用。有關文物開放使用的政策存在對文物利用限制過多，特別是騰退空間再利用的政策不明確，導致文物騰退後利用難、資金平衡難，社會資金難以引進。我們還是要以彰顯文物歷史文化價值為導向，在保障文物安全的前提下，加快推動文物騰退後的合理利用，讓文物活起來，更好地惠及人民群眾。
多措並舉推進核心區控規實施落地
問：東城區如何根據自身的特點來組織好後續規劃的實施？
夏林茂
我們堅持“開門搞規劃”，自上而下和自下而上相結合，已經組織開展了《落實首都功能核心區控制性詳細規劃三年行動計劃》的編制，通過對重點地區、重要專項、配套的政策機制和相關規劃編制三方面的梳理，制定了具體的實施任務與街區保護更新的重點項目，形成了近三年東城區落實核心區控規的“時間表”“路線圖”“任務書”。
一是全力做好“四個服務”。核心區控規的全部要義就是全力營造安全優良的政務環境。我們將始終把“政治中心服務保障”擺在首位，牢固樹立“紅墻意識”，健全“四個服務”的機制和重大活動常態化服務保障機制，嚴格實施“雙控”“四降”，疏解騰退資源優先保障中央政務功能，持續推進天安門—長安街周邊環境整治和空間管控，全力營造安全優良的政務環境。我們將認真組織宣傳、學習、落實核心區控規，把落實核心區控規與高品質編制好“十四五”規劃綱要緊密結合起來，構建層次分明、系統完備的發展規劃體系，確保核心區控規真正在東城區落地見效。
二是完善規劃推動實施的工作機制和體制。我們將推動城市治理體系和治理能力現代化的各項工作與核心區控規的實施結合起來。建立規劃管控體系，定時進行核心區控規體檢評估，建立老城保護專家評審機制、社會參與機制、責任規劃師制度。特別是發動東城的居民群眾參與到規劃實施和老城保護的各項工作中，聚焦“七有”“五性”，全面推動建設人居環境一流的首善之區。
三是有序推動街區更新。健全街區更新工作體系，建立區級統籌、街道主體、部門協作、專業力量支援、社會公眾廣泛參與的街區更新保護體制。編制街區更新實施方案，推動街巷整治向街區更新延伸拓展。
按照安排，2020年我們以中軸線沿線、故宮周邊、崇雍大街沿線為重點區域，確定了8個重點街區和15個試點街區，全面推動2020年的街區更新工作。同時我們還結合“十四五”規劃的編制和《東城區街區更新實施意見》近期目標，一體化統籌城市規劃、城市建設和城市管理等全過程，全面梳理街區更新任務，建立起覆蓋到2022年的全區街區更新動態項目庫，目前庫裏包含197個項目，每年我們也會對項目庫進行有序的更新、動態調整。
四是有效改善居住環境。2020年計劃完成425條背街小巷精細化提升和44個“美麗小院”的環境整治，推動南鑼四條衚同、前門地區等重點街區的恢復性修建和保護性修繕，完善基礎設施。持續建設高品質城市環境，落實北京市物業管理條例。建立健全社區黨組織領導下的居委會、業委會、物業服務企業等共同參與的協同治理機制，不斷提高黨的組織和工作的覆蓋率、小區業委會組建率、物業管理覆蓋率，都會有一個大的提升。
在市裏確定的“三率”指標基礎上，東城區根據實際情況，研究確定了三年努力完成的指標，也就是2020年目標是實現業委會或者物管會的組建率、物業管理覆蓋率超過70%，黨的組織與工作覆蓋率實現應建盡建。對小區數量在50個以上的街道，採取“局包社區”的工作方式，與街道、社區共同擔負起提高“三率”的工作職責，做到精準支援、重點突破。
實現“國際一流和諧宜居之都首善之區”建設目標
問：您對首都功能核心區未來發展有什麼樣的願景？
夏林茂
核心區控規是對東城區發展非常重要的機遇，也是我們重大的歷史責任。在下一步工作落實中，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅決落實“崇文爭先”理念，動員全社會的力量共同參與，高標準、精細化的做好核心區控規落地工作，為首都功能核心區的高品質發展、“五個東城”的建設貢獻力量，做出貢獻。我們也相信，通過核心區控規的落實，東城區一定能夠實現“國際一流和諧宜居之都首善之區”的發展目標。