問：請介紹一下《辦法》出臺的背景。
冬季採暖是北方城鄉居民的基本生活需求。伴隨着首都城市建設和經濟社會的發展，我市供熱事業已經走過了50餘年的發展歷程，在保障首都經濟建設，提高人民生活水準，構建和諧社會中發揮了重要作用。截至2008年底，全市供熱面積已達到6億平方米，城市熱化率95%以上，已經成為全國最大的集中供熱城市。
隨着我市城市建設和社會經濟的快速發展，特別是經濟體制改革的逐步深化，供熱管理中一些深層次的問題日益凸顯，原《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》(1994年市政府令第15號)已不能適應供熱行業管理和事業發展的需要。一是近年來國家在節能減排、應急管理、物業管理等方面陸續出臺了相應的法律、法規、規章，而我市原來的供熱管理政府規章中並沒有體現這方面的要求；二是由於歷史原因形成的供熱設施無序建設和資源配置的不合理，造成了資源難以高效利用，環境不能有效治理，影響到供熱的安全與品質，與現代化國際化大都市的地位極不相稱；三是目前我市供熱監管制度還不完善，供熱行業進入與退出制度以及有關供熱運作品質、安全、服務的監督機制尚未完全建立，供熱應急保障制度還不夠完善；四是在社會主義市場經濟體制下原有的福利供熱體制已難以適應，特別是新的住房制度、勞動制度的建立，使供熱與收費、採暖與交費主體錯位，供熱、用熱雙方的權利義務關係不清晰，導致大量的供熱糾紛，不僅影響到安全正常的供暖，而且嚴重影響到了企業的生存與發展。
新規章的實施不僅為保障我市城鄉居民冬季採暖提供了法的保障，也將為我市供熱事業的健康發展創造良好的環境與條件。
問：《辦法》的適用範圍是什麼？
《辦法》是市人民政府制定的規章。因此，它的適用範圍是全市的行政區域內。《辦法》調整的事項是：通過管道系統有償提供和使用採暖用熱以及相關服務的行為。
單位為生産生活自用自管、非社會經營行為的供熱活動不屬於本《辦法》調整規範的範圍；城鄉居民各種形式的分戶自採暖，如：壁挂爐、電採暖等業也不屬於本《辦法》調整規範的事項。
問：《辦法》最核心的內容是什麼？
《辦法》最核心的內容是突出供熱保障。在《辦法》的法律制度設計中無處不體現着保障、無處不是為着保障。歸結起來是兩個方面，一是保障全市安全穩定供熱，二是保障供熱事業和諧持續發展。這是《辦法》的核心，也是所有制度設計的出發點和落腳點。對供熱保障應當從以下幾個方面來理解：首先，冬季採暖是本市城鄉居民基本生活需求，集中供熱自身的系統性、公共性、基礎性特徵決定了城鄉供熱具有保障性；其次，供熱單位行為自律、通過合同確立供熱採暖關係、政府依法監管是落實保障責任的主要途徑；第三，樹立“保障供暖，人人有責”的理念，是供熱保障性所體現的中心思想，也是構建安全、科學、和諧供暖的關鍵。
供熱保障的責任具體體現在四個層面：
一是政府的保障責任：加快建設供熱行業法規標準體系，為建立公開、公正、公平的供熱市場秩序提供依據；堅持依法行政，規範供熱採暖行為，為構建和諧供熱環境創造條件；落實各項政策，為供熱企業的生存發展和低收入群體的採暖提供保障；強化安全管理，對影響正常供熱和由此引發的不穩定因素採取必要的措施。
二是供熱企業的保障責任：科學發展，建立經濟、安全、清潔、高效的供熱採暖系統；安全供應，滿足社會發展需求，保證用戶按時穩定供熱；誠信服務，為用戶提供公平、透明、達標、規範的服務；節能減排，承擔有效利用資源、減少污染排放、推進計量改革的義務。
三是用戶的保障責任：遵守規章，維護整體供熱系統的安全與穩定；履行義務，按時付費和做好室內採暖設備的安全管護與報修；節約用熱，承擔採暖節能降耗的責任；主動配合，對供熱單位的運作管理給予方便與支援。
四是社會的保障責任：保證能源，為安全穩定供熱提供燃料保障；設施保護，為供熱設施運作提供安全環境；部門配合，為供熱緊急避險和搶修創造作業條件；道義支援，為供熱行業生存與發展提供良好輿論環境。
問：請簡要介紹一下《辦法》的主要法律制度設計？
一是，為規範供熱行為，保障安全供熱，規定了供熱單位備案與退出經營的制度
1、關於供熱單位備案。《辦法》規定在本市從事經營性供熱服務活動的單位應當到市政管理行政部門備案。市政管理部門應當將供熱單位備案的有關情況向社會公佈。
2、關於供熱單位退出經營。《辦法》規定：在採暖期內，供熱單位不得以任何形式和理由退出或部分退出供熱經營活動；在非採暖期內，供熱單位確需退出或者部分退出供熱經營活動的，應當對原承擔的供熱保障相關事宜作出妥善的安排，同時書面告知原備案機關。用戶的採暖權益不能得到有效保障時，供熱單位不得退出或者部分退出供熱經營活動。
3、關於供熱應急接管。《辦法》規定：供熱單位無法保障安全穩定供熱，嚴重影響公共利益，經市或者區縣人民政府批准，市或者區縣市政管理行政部門可以委託符合條件的供熱單位對該供熱單位的供熱設施實施應急接管。
二是，為確立民事法律關係，維護供用熱雙方權益，規定了採暖用戶、供熱單位應當簽訂書面合同的要求
《中華人民共和國合同法》在分則部分，專門制定了關於“供用熱力合同”的民事法律規範，至此供暖關係正式納入民事法律的調整範圍。採暖用戶和供熱單位應當通過民事法律來維護各自的合法權益。
《辦法》規定：供熱單位與用戶訂立供熱採暖合同應當符合國家和本市的有關規定。未簽訂書面供熱採暖合同，供熱單位已經向用戶供熱一個或者一個以上採暖期的，用戶與供熱單位之間視為存在事實供熱採暖合同關係。
存在事實供熱採暖合同關係是指：供熱單位仍要按要求向用戶供熱，用戶仍要按時、足額交納採暖費。
為規範供熱採暖行為，促進行業的健康發展，公平維護採暖用戶和供熱單位的合法權益，減少交易糾紛，市工商局、市市政市容委制定了《北京市居民供熱採暖合同》示範文本，並從2010年4月1日起在全市範圍內正式推行。
三是，為保證供熱採暖品質，規定了本市法定採暖期和住宅用戶採暖室內溫度要求
《辦法》規定：本市的法定採暖期為當年11月15日至次年3月15日。市人民政府可以根據氣象等實際情況調整採暖期時間。市市政市容委、市氣象局正在制定根據氣象資訊調整供暖期的響應程式，並使之制度化，納入常態管理。
《辦法》對住宅用戶臥室、起居室的採暖溫度標準提出了原則要求，即：採暖期內，對符合現行國家住宅設計規範要求的住宅，供熱單位應當保證住宅用戶臥室、起居室(廳)的室溫符合現行國家住宅設計規範的溫度要求。
四是，規定了解決採暖溫度爭議的調處機制
當採暖用戶和供熱單位之間就採暖溫度産生爭議時，為公正、公平地解決爭議，《辦法》規定了採暖用戶和供熱單位均可以任意委託具備室溫檢測資質的第三方機構進行測溫。第三方測溫機構的檢測報告作為採暖用戶和供熱單位維護自身權益的依據。市品質技術監督局、市市政市容委已經制定了採暖用戶室溫檢測的辦法。
為督促供熱單位切實做好用戶服務工作，《辦法》還要求供熱單位建立用戶採暖溫度抽測制度，定期對用戶室溫進行檢測，同時也規定了用戶對此應當予以配合，即：測溫記錄應當有用戶或者其他證明人的簽字。
五是，規定了有條件限制的採暖停熱協商制度
《辦法》中明確供熱事業是直接關係公眾利益的基礎性公共事業。我市的城鄉供熱採暖具有很強的社會保障性，各級政府對城鄉居民供熱採暖從政策到資金上都給予了極大的扶持。現行的採暖收費價格也是基於不增加採暖用戶的負擔而制定的。就採暖用戶而言，選擇了集中供熱的方式進行採暖，就應當在享受供暖服務的同時，履行相應的採暖義務，包括按時交納採暖費。
隨着人們居住條件的改善，一些採暖用戶有了多處住房，還有一些用戶因各種原因在採暖期內並不需要供暖，這些用戶提出了暫停供熱的要求。目前隨着供熱技術的發展，在住宅建築供熱採暖系統的設計上可以實現分戶獨立控制，即可以對單個用戶採取暫停供熱措施。但是根據傳熱學的基本理論，熱能具有輻射性和傳導性，因為“凡有溫差，就有熱量自發地由高溫物體傳到低溫物體”。也就是説，即使對一套房屋停熱後，熱量還是會通過四鄰的墻體、樓板向該房屋進行傳熱，這就是戶間傳熱。單個用戶停熱後，相鄰用戶要保持室溫達標勢必增加熱能消耗，同時，原有供熱設施及供熱負荷的配備並不因單個用戶要求停熱而減少。因此，為保障多數用戶的利益，確保共用供熱設施的正常運作和體現公平，《辦法》對單個用戶要求停止供熱作出限制性的規定：一是用戶的採暖設施須為分戶獨立的系統型式；二是不影響其他用戶正常採暖及共用供熱設施安全；三是與供熱單位就交納基本費用協商一致。《辦法》還規定，停熱措施由供熱單位實施。這一制度設計也符合《物權法》中“業主不得以放棄權利不履行義務”的規定。
問：《辦法》中為什麼沒有明確規定住宅用戶採暖室內溫度標準？
用戶的採暖室溫是衡量供熱服務品質的一項最直觀的指標，但是影響用戶採暖室溫的因素十分複雜。
一是，不同年代、不同標準、要求不同。我國住宅設計規範所確定的居民室內採暖的設計溫度一直是作為室內採暖溫度標準。在老的設計規範中曾有16℃的標準提法。1994年頒佈的《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》也曾明確了供暖單位在供暖期間應當保證採暖用戶的室內溫度不低於16℃。但是，隨着人們對冬季採暖舒適度要求的提高和節能保溫材料的廣泛應用，國家和本市相繼規範了有關住宅的設計標準，如國家《住宅設計規範》(GB50096-1999)和本市《居住建築節能設計標準》(DBJ11-602-2006)均要求設置集中採暖系統的普通住宅的臥室、起居室(廳)的室內設計溫度應當不低於18℃。如何客觀的把握和執行室內採暖溫度標準？既要執行新的標準，又要考慮既有老舊建築的實際情況，不宜簡單的“一刀切”。
二是，不同房間、不同功能、標準不同。在建築設計規範中，對不同功能的居室確定了不同的設計標準，例如：在國家《住宅設計規範》第6.2.2中明確規定：設置集中採暖系統的普通住宅的室內採暖計算溫度，臥室、起居室不應低於18℃，廚房不低於15℃，設採暖的樓梯和走廊不低於14℃。在《辦法》中強調的是供熱單位要保證住宅用戶臥室、起居室(廳)的室溫求符合現行國家住宅設計規範的溫度要求。
三是，實現住宅用戶臥室、起居室的採暖溫度達到設計規範的要求是有條件的。影響住宅用戶採暖溫度的因素十分複雜，供熱方、採暖方和第三方的原因都有可能造成住宅用戶室內採暖溫度不達標。比如：供熱設施能力、系統平衡狀況等；採暖用戶擅自拆除、移動或增加室內採暖設備，裝修封裝採暖設施，改變原有房屋結構增加用熱面積等；建築及供熱系統設計缺陷，供熱設施安裝品質，建築圍護保溫效果等；室外氣溫低於設計環境標準、天然氣、電力等能源供應保障原因。以上這些因素，都將對用戶採暖室溫産生直接影響。因此只有在滿足一定的條件下，才能實現住宅用戶臥室、起居室的採暖溫度達到設計規範的要求。
四是，標準溫度，不是最低溫度，不能以最低溫度作為正常運作的標準溫度。長期以來，住宅用戶採暖的室內溫度一直是以18度作為標準的。這不僅是行業管理的基本要求，也是確定政府有關部門測算供熱價格和對供熱單位財政補貼的基本依據。但是不能把不低於16℃作為整個採暖期溫度標準，混淆了最低溫度與標準溫度的概念，這是需要澄清的。
綜上所述，《辦法》中規定了住宅用戶採暖室溫的前置條件，即：“採暖期內，對符合現行國家住宅設計規範要求的住宅，供熱單位應當保證住宅用戶臥室、起居室(廳)的室溫符合現行國家住宅設計規範的溫度要求”；同時，在《辦法》中還規定了對“不符合現行國家住宅設計規範溫度要求的住宅，應當逐步進行建築節能改造和供熱系統改造”的要求。最終約束採暖用戶和供暖單位的是供熱採暖合同。隨着人們生活水準的提高和供熱採暖設施的完善，今後採暖用戶可以與供熱單位通過協商約定採暖室溫標準，逐步從保障型供熱採暖向舒適型供熱採暖過渡。比如，一些新建的住宅區建築外墻圍護保溫效果比較好，供熱採暖系統技術狀況比較好，採暖用戶可以和供暖單位約定室內供暖溫度在18℃以上。
問：《辦法》對供熱單位應當履行的義務作了哪些規定？
《辦法》對供熱單位應當履行的義務作了比較詳細的規定。概括起來為兩個方面，一是保障供熱設施安全運作方面的，二是規範服務方面的。
在保障供熱設施安全運作方面，《辦法》要求供熱單位要建立供熱設施巡檢制度，對管理範圍內的市政供熱設施、共用供熱設施和用戶自用採暖設施要進行檢查，並承擔住宅用戶室外供熱設施和室內共用設施管理、維護和更新改造的責任；發現用戶自用採暖設施存在隱患的，應當書面告知用戶及時消除。
在規範服務方面，《辦法》要求供熱單位要向用戶提供安全、穩定、品質合格的供熱服務，建立健全各項運營管理制度和服務規範；供熱單位應當將有關服務資訊以用戶便於知曉的形式予以公開；供熱單位應當直接向採暖用戶收取採暖費，並提供國稅部門統一印製的發票。
問：《辦法》對採暖用戶應當履行的義務作了哪些規定？
《辦法》對採暖用戶應當履行的義務歸納為以下幾個方面：一是與供熱單位簽訂供熱採暖合同，對供熱單位的服務進行監督；二是對室內自用採暖設施進行管護，發現室內供熱採暖設施異常、泄漏等情況時，應當及時向供熱單位報修，並承擔室內自用採暖設施維修、更新的相關費用；三是對超出使用年限，影響採暖品質，存在安全隱患的採暖設備及時進行更新、改造，並承擔維修、更新的相關費用；四是配合供熱單位進行設施巡檢、查表、收費等作業；五是按時、足額交納採暖費用。
問：採暖用戶如何維護自身的合法權益？
首先，按照權利、義務對等的基本法則，用戶在維護權益的同時也要履行自身的義務，採暖用戶要學習好《辦法》，完整、準確地領會《辦法》，清晰自己享有的權利和應當承擔的義務。
其次，《辦法》從法律制度設計的角度，對供熱、採暖行為進行了規範，但有效保護採暖用戶的權益最終還要靠供熱用熱合同，用戶要通過與供熱單位簽訂書面合同，把自身享有的權利和供熱單位應當承擔的義務進一步明確和細化。
第三，採暖用戶和供熱單位應當互相信任和配合，建立和諧的供熱、用熱關係。採暖用戶要對自用採暖設施做好日常看護，發現設施異常、泄漏等情況要及時向供熱單位報修，在供熱單位入戶進行設施巡檢、維修等作業時，要積極予以配合。當然，我們也強調了供熱單位要做到文明服務，誠信服務。
第四，採暖用戶和供熱單位發生爭議，可以向供熱單位的上級或供熱主管部門進行投訴、舉報，也可以直接依法提起訴訟或者申請仲裁。
在保障採暖用戶權益方面，《辦法》中多處規定了供熱單位應當履行的義務，從法律制度上來保證用戶權益的實現。
問：《辦法》規定了採暖用戶的哪些禁止性行為？
為維護公共利益和安全，保障供熱設施的正常運作，《辦法》規定了採暖用戶的禁止性行為，主要有：用戶不得拆改室內共用供熱設施、擴大採暖面積或者增加散熱設備；用戶裝飾裝修房屋不得影響供熱效果或者妨礙對設施進行正常維修養護。
為保障其他用戶的正常採暖，《辦法》還規定用戶拆改室內自用採暖設施時的，應當經供熱單位確認不影響其他用戶正常採暖和不妨礙設施維修養護。
問：《辦法》對處置供熱突發事故、事件作了哪些規定？
為維護公共利益，保障公共安全，在供熱設施發生突發性故障時，《辦法》規定供熱單位可以先行採取必要的應急措施進行搶修，涉及到政府有關部門，其他市政管線權屬單位和運作管理單位、採暖用戶應當予以配合。
發生供熱設施泄漏等緊急情況時，供熱單位必須採取緊急避險措施，實施入戶搶險、搶修作業的，《辦法》規定了公安機關應當應供熱單位的請求予以配合。
根據市或區縣人民政府決定對供熱設施實施應急接管的，當地公安機關、鄉鎮人民政府或者街道辦事處、物業服務企業等單位應當予以配合。