原標題：推動制度優勢不斷轉化為治理效能 夯實大城之治的民主法治之基——市十五屆人大常委會履職綜述（下）
從城市管理轉向城市治理，一字之變，讓京華大地涌起氣象萬千。五年間，首都北京以繡花功夫推動大城善治，治理體系和治理能力現代化邁上新臺階。
2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過的憲法修正案中，“健全社會主義法制”改為“健全社會主義法治”。從“制”到“治”的一字之變，是我們黨依法治國理念和方式的新飛躍。
以民主法治之力，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務，是時代賦予人大的新命題。
五年來，市人大常委會緊緊圍繞市委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署履職行權，對中央有部署、市委有要求的工作不折不扣貫徹，對改革發展有需要、人民群眾有期盼、屬於人大職權範圍內的事項積極主動推進。
路雖遠，行則將至；事雖難，做則必成。
從全力以赴推動新版城市總體規劃落地實施，到為首都抗疫及時提供法治保障;從守護大國首都的藍天白雲，到看好百姓的“錢袋子”……在黨和人民需要之時，主動擔當、履職盡責，每一個環節的推進改變，既有謀定而後動的穩紮穩打，也有攻堅克難、時不我待的創新創造。
發展永無止境，探索未有窮期。從人大制度設計的本源出發，五年履職實踐有力證明，不變的是國家的根本政治制度，變化的是這項制度在改革與創新中不斷與時俱進，使治理增效、為治理賦能。
五年，只是歷史的長河中一瞬，但一些影響深遠的變革,已經發生。不辜負期待和重托，於腳下這片生生不息的土地上，回望來時路，整裝再出發。
清晨，城市副中心商務區沐浴在陽光之中。（白繼開 攝）
萬山磅礡看主峰——黨的領導貫穿人大工作全過程
2022年10月22日，黨的二十大在北京勝利閉幕。
“要緊緊圍繞落實黨的二十大關於發展全過程人民民主和推進全面依法治國的重要部署，迅速在機關黨員幹部和人大代表中興起學習熱潮。”2022年10月24日，市人大常委會黨組第一時間專題傳達學習黨的二十大精神，隨後加開一次常委會會議、制定全員學習方案、安排集中宣講……一場場熱烈深入的學習研討，一次次全面深刻的對標對表，推動黨的二十大精神落實到人大工作全過程各方面。
人大機關首先是政治機關。五年來，黨的領導在全市各級人大工作中全面領航。
請示報告制度是黨的領導制度的重要內容。常委會黨組堅持向市委請示報告制度，就重要會議、重要立法、重大事項、重大問題向市委請示報告410件次；每半年報告一次全面工作，常委會年度立法計劃報經市委常委會會議研究後公佈實施；物業管理條例、醫院安全秩序管理規定等由市委點題的立法項目，市人大常委會主動牽頭或及時“補位”；接訴即辦、城市更新條例等47件次立法項目提請市委常委會研究，無論是立法內容，還是立法程式，黨的領導都能落細、落實、落具體。
與黨同心，跟黨前行。常委會建立“第一議題”學習制度，黨組帶頭學、常委會會議結合議題會前學、人大代表聚焦履職學、機關幹部融入日常學……將傳達學習習近平總書記重要講話和指示批示、黨中央決策部署、市委有關工作作為第一項議題，以理論清醒保持政治堅定，以思想自覺引領行動自覺。
盡非常之力 建非常之功——以“時時放心不下的責任感”服務大局
2017年9月，黨中央、國務院批復新版北京城市總體規劃，描繪了首都城市發展的新藍圖。新版總規時間跨度長達近20年，維護其嚴肅性和權威性至關重要。
不僅“一張藍圖繪到底”的剛性需要保障，基層在進行違建拆除時面臨程式上被動、手段上不足的困境亟待解決，“最多跑一次”等刀刃向內的營商環境改革舉措也呼喚法治保障。
回應治理急需，市人大常委會立即啟動《北京市城鄉規劃條例》修法進程。
市委常委會專題聽取條例修訂彙報，為立法把關定向。程式不減、效率提高，2019年3月，條例經過三次審議表決通過。
壹引其綱，萬目皆張。一項項推動總規落實的地方立法接踵而來。
緊扣“四個中心”功能定位，出臺生態涵養區生態保護和綠色發展條例，率先開展省級重點生態功能區域綜合性立法，建立多元化生態保護補償機制；突出老城整體保護，制定歷史文化名城保護條例，鼓勵保護對象活化利用、有序開放；護航中軸線申遺，加快推動中軸線遺産保護條例出臺，全面提升遺産保護管理水準；助力國際交往中心建設加速，國際語言環境建設促進條例盡顯“國際范兒”；同時，啟動國際科技創新中心立法預案研究、城市副中心建設管理條例調研論證……
立法破題，監督同向發力。從2018年開始，常委會先後聽取審議了城市總規實施、城市體檢評估、城市副中心控規實施、首都功能核心區和城市副中心城市體檢評估等一系列專項工作報告，一年接着一年監督，持續推動保障總規落地落實。
法治建設既“謀一域”，也“謀全局”。
2023年伊始，京津冀三地於新年第一天同步施行《關於京津冀協同推進大運河文化保護傳承利用的決定》，將協同加強大運河文化遺産保護、河道水系治理管護、文旅融合等納入法治化軌道。
三地協同立法，是實施京津冀協同發展戰略過程中的精彩一筆。
2014年2月26日，習近平總書記考察北京時明確提出京津冀協同發展的重大戰略。作為其中重要的一環，三地協同立法也改變了“一畝三分地”的思維定式，迎來“難題豁然有解”的開朗。
“移動源”污染排放，是京津冀三地大氣污染物的重要來源，卻因機動車和非道路移動機械的流動性及屬地化管理，給聯防聯治帶來不小困難。
京津冀協同立法的首次破題，就從機動車污染防治開始。
2020年，京津冀三省市人代會同步出臺各自的機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，於同年5月1日同步實施。“共建超標排放資訊共用平臺、推動排放檢驗數據共用、共同對非道路移動機械進行統一登記管理……”三地法規在題目、框架結構、監管措施和審議節奏、出臺時間上全部保持一致的同時，也尊重各地實際情況，保留了特色內容。
同年，三省市人大常委會再度攜手，對條例實施情況開展協同執法檢查，力求在打通法規落地“最後一公里”上再推一把，真正實現法規審議、實施、檢查三同步。
從2014年建立協同立法聯席會議制度以來，三地已就五十多部法規開展了不同程度的協同立法工作。從轟轟烈烈的大氣污染治理，到為冬奧會籌辦提供法治保障，再到細水長流的大運河水生態治理，在三地的共同努力下，協同立法實現了由最初的松散型向緊密型轉變，由機制建設向具體項目轉變，由單一的立法項目向全方位協同轉變。
“抱成團，一起做”的法治新思維，讓三地人大將多種方式的協作和依法行使職權，落在重點難點問題的解決和大事要事的推進上，為京津冀協同發展注入了強大法治動力。
從政治上考量、在大局下行事。“心中常常牽掛”，所以“時時放心不下”。
在其位就要謀其政，任其職就要盡其責。為冬奧會冬殘奧會籌辦“量身定制”多項地方性法規或法規性決定；圍繞“兩區”建設，出臺自由貿易試驗區條例、關於促進國家服務業擴大開放綜合示範區建設的決定;為打破藩籬、助推發展，出臺優化營商環境條例、促進科技成果轉化條例、知識産權保護條例、數字經濟促進條例，護航“五子”聯動推進……五年來，黨中央和市委工作重心在哪，人大工作就跟進到哪，作用就發揮到哪，以愈加健全完備的法規制度體系，護航首都改革發展行穩致遠。
執法人員在房山區琉璃河興禮檢查站，對進京重型柴油車進行執法檢查。（王海欣 攝）
事不避難者進——伸出肩膀扛起應盡之責任
關鍵時刻，方顯民主本色。
庚子春，一場前所未見的新冠肺炎疫情突如其來。
非常時期，要有非常之舉。2020年2月7日，市人大常委會緊急加開一次常委會會議，表決通過關於依法防控新冠肺炎疫情相關決定，為政府實施“最嚴格的臨時防控措施”提供法治保障。
“疫情防控越是到最吃勁的時候,越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”習近平總書記念茲在茲。
疫情防控是對治理體系和治理能力的一次重大考驗，也對強化公共衛生法律體系提出新的要求。
緊跟全國人大常委會步伐，市人大常委會制定實施為期兩年的強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃。以“銜接配套、健全體系、急用優先”為原則，既立足當前，更放眼長遠，着力織牢織密公共衛生防護網。
急用先行，突發公共衛生事件應急條例立法一再提速。
從4月法規立項，到歷經兩次審議後於9月表決通過公佈實施，5個月時間，整個立法過程急，卻不亂。
集中起草時專班調研走訪市疾控機構和海關、機場、鐵路20多個相關部門，廣泛收集900余條建議；法學專家對有關應對措施、預警制度、法律責任等重點問題進行法律審核，醫生護士、基層工作者、外賣物流小哥等一線防疫人員和公共服務企業充分參與……“四早”原則、“四方責任”、公共場所完善哨點作用、造謠傳謠將被追責等一系列措施在法規中被明確。
“立法期間，北京疫情防控取得階段性成效、進入常態化階段，是全市對突發公共衛生事件應急工作感受最直接、考慮最深入、認識最清晰的時期，通過立法總結固化實踐經驗、解決疫情防控中遇到的突出問題、健全提升全市應急管理體系和能力，正當其時。”市人大社會委工作機構相關負責同志説。
第二年，市、區人大常委會聯動，對條例實施情況開展了為期4個月的執法檢查，既推動法規落地，也為防疫助力。
應急能力看戰時，體系建設在平時。以立法修法計劃為“綱”，地方公共衛生法治建設着力補短板、強弱項。
對暴力傷醫“零容忍”，醫院安全秩序管理規定以進門安檢、一鍵報警、緊急避險等措施對危害醫務人員人身安全的行為“亮劍”；
公共場所設置“一米線”、餐廳配備公筷公勺、保持社交距離……文明行為促進條例將一系列好做法、好習慣納入法規；
回應人民群眾對革除濫食野生動物陋習的呼聲，制定野生動物保護管理條例並開展執法檢查，促進人與自然和諧共生；
圍繞全市“一手抓疫情防控，一手抓復工復産”大局，及時出臺優化營商環境條例、修訂促進中小企業發展條例等一系列量身定制的法規。
公共衛生領域的立法修法，本質上是對醫療、健康與防疫經驗的系統性總結。通過立法填補漏項、修法補齊短板，讓這些寶貴的經驗更長久地護航健康、服務社會，成為健康北京的制度保障。
五年間，與城市發展同步，常委會向最難之處攻堅。
助力非首都功能疏解。嚴格落實減量雙控發展要求，出臺城市更新條例，為持續抓緊抓好騰籠換鳥，改造提升傳統産業，發展高精尖産業，補齊城市功能短板提供路徑。
迎戰生態環境治理。制定修訂大氣污染防治、水污染防治、生活垃圾管理、危險廢物污染環境防治等多部生態環境保護地方性法規，連續五年“問診”市政府年度環境報告、開展七項執法檢查，為藍天回歸、綠樹環繞、水體還清護航。
求解超大城市交通治理。一年內密集出臺、修訂四部交通領域地方性法規，統籌規範機動車和非機動車兩類主要交通工具、個體出行和客運經營兩類主要交通行為，實現了對動態和靜態兩大交通體系的立法全覆蓋。
……
凡成功的事業，無不與困難險阻相伴，不斷克服前進路上的“至難”，才能取得“至遠”成績，於披荊斬棘中，迎得柳暗花明。
從制度設計的本源出發——大膽探索 與時俱進
市人代會上，人大代表們在利用預算聯網監督系統查詢政府計劃預算報告等重要資訊。（蔡代徵 攝）
歷史在發展，時代在前進。人大制度和人大工作只有不斷回答新課題、解決新問題，才能賦予這一制度新的使命和內涵。
每年人代會前的“預算初審”是人大預算審查監督的重頭戲。與往年不同，2021年市人代會前的“預算初審日”前，還有一段長達三個月的“預算初審季”。
提供專業審查模板、聘請第三方指導、專業人員“手把手”培訓服務……在財經辦、預算工委的統籌下，從前一年10月開始，市人大各專委會、各專業代表小組就組織代表們提前對66個對口政府部門預算開展“預初審”，提前介入、提前調研、提前研究。
不只是時間提前、跨度增大，用一個季度的時間對預算開展初審，目的是更加主動，從預算編制的源頭就加強監督。
“部門和單位在最初試編預算的時候，就要請人大代表參與，還要向對口的專委會提供預算草案。審查過程中，對於一些不成熟、績效目標不清晰或者考慮不到位的項目，專委會可以直接指出。”市人大常委會預算工委主任劉星説。
時間和程式上有了保障，關鍵還要代表能夠有效履職。
每年的預算初審，50多個財政收支情況報表、2600多個收支項目、2萬餘個數據指標、近一尺厚的文件材料……讓連任多年的老代表都直呼“看到眼花”。
重點審什麼？為了幫助專委會和代表更好地“看住錢袋子”，常委會創造性地提出預算審查監督“四問該不該”：
“錢該不該花”——問的是必要性，預算安排要與人民群眾日益增長的美好生活需要一致；
“該不該政府花”——問的是主體，支出要劃清政府和市場的邊界；
“該不該花這麼多”——問的是效果，要以成本控制理念看緊每一筆錢；
“該不該當前花”——問的是精準，要根據輕重緩急、有保有壓，最大限度提高效益。
“四問該不該”是“舉證主體”的轉換。“從這四個問題切入，在各個法定審查監督場景和環節中，將以往代表自己‘看賬本’發現問題，轉變為提出‘四問’，要求花錢部門説明理由。”劉星説，“始終用這把尺子衡量每個項目、每項政策，才能更好推動‘事、錢、效、責’協調統籌。”
“問”出了哪些效果？
2021年10月至12月的“季審”，市人大有關專門委員會通過對口部門預算進行審查，壓縮非必要支出近15億元。
以“年審+季審”為主要形式，以“四問該不該”為切入點，以預算聯網監督系統協助代表在“雲端”實時監督，以“文物及歷史文化名城保護資金”為試點將預算審查嵌入執法檢查……寓支援於監督之中的每一項探索，都是為了與政府部門協同配合，讓每一筆錢都花的值得。
以更加“精準有效”為目標，五年來的探索創新，一步一個腳印。
——着眼提高立法品質和效率，建立“提前介入、專班推進、雙組長制”的法規調研起草機制。聚焦首都治理急需、群眾期盼強烈的重大立法事項，將人大立法資源和力量向調研起草環節延伸，通過提前介入，專班推進，配置“雙組長”等一系列探索，最大程度縮短立法周期，以強度促進度。
——為發揮執法檢查“法律巡視”利劍作用，建立“檢查報告+問題清單+督促整改”機制。對新立法規及時查、重要法規聯動查、複雜問題多法並查，把法規制度是否落實、法規標準是否完善、實施效果是否明顯作為檢查重點，在形成執法檢查報告的基礎上，開列問題清單，並有針對性地提出整改意見建議，形成監督閉環。
——着力提高監督實效，建立“查三邊”調研檢查機制。落實市委“人大執法檢查要跟得上”的要求，適應疫情防控實際，市區人大聯動，倡導和邀請代表就涉及群眾切身利益的監督議題在“身邊、周邊、路邊”開展調研檢查，通過“邊檢查、邊督促、邊改進”推動問題解決。
一切過往，皆為序章。站在新的歷史方位，民主法治建設任重道遠；踏上新的奮鬥征程，履職盡責，仍大有可為。（高枝）
